張 弛

法定規(guī)劃體系下目標導向的城市設計管控
——以英國為例

張 弛

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)劃與建設開始進入品質時代，市民對空間環(huán)境品質的要求不斷提高。城市設計管控作為塑造城市空間特色和提升文化自信的重要手段，得到越來越多的重視。法定化、政策化已成為城市設計的發(fā)展趨勢，如何在剛性控制與彈性引導之間進行取舍是當前我國城市設計管控面臨的主要問題。以英國為例，總結了其城市設計管控的發(fā)展歷程，并從政策制定、實施與監(jiān)督3個方面介紹了法定規(guī)劃體系下英國城市設計管控的特點。最后，文章探討了英國經(jīng)驗對我國的啟示。

城市設計管控 | 規(guī)劃體系 | 公共政策 | 目標導向

0 引言

每個城市都有一些特定的場所和文化景觀構成其獨特的空間印象，這些特征賦予了一座城市不同于別處的風格和氣質，也是人們體驗和感知城市的重要線索。作為塑造城市空間特色的重要途徑，城市設計提供的不僅僅是設計作品本身，更是一種關注城市建成環(huán)境的公共政策[1]，借由對物質形態(tài)和空間秩序的營造反映出不同地區(qū)差異化的景觀、文化與特色。因此，如何通過有效的管理和控制來發(fā)揮城市設計對空間品質的積極作用，是當前規(guī)劃管理工作者所面臨的重大挑戰(zhàn)。

國內對于城市設計管控已開展了一定的探索。北京、廣州、南京、成都等城市自2010年起相繼發(fā)布了城市設計導則，深圳、上海則將城市設計的內容納入法定圖則，并與土地出讓管理相掛鉤。近年來國家對于城市設計管控也愈加重視，2017年3月住建部發(fā)布了《城市設計管理辦法》，從法規(guī)層面明確了城市設計的地位、作用、類型及編制實施等管理規(guī)定。城市設計管控的法定化已逐步形成共識和趨勢。但對于管控方式，仍存在一定的爭論和困惑：一方面，城市設計導則較為靈活，但缺乏法律效力，難以確保得到有效實施，管控力度較薄弱；另一方面，法定圖則的管控力度和深度均較強，但通常在編制時開發(fā)主體尚未明確，因而面臨剛性有余、彈性不足的質疑。

圖1 英國2011年新規(guī)劃體系下的城市設計管控框架圖

作為一個規(guī)劃基礎良好、長期注重環(huán)境品質的國家，英國在1990年代就已開展了有關設計控制的系統(tǒng)研究，認為城市設計管控是“保障城市建成環(huán)境質量的有效途徑”[2]，并基于大量的實踐和經(jīng)驗總結，制定了多個設計政策指南。另一方面，英國的城市設計始終貫穿于規(guī)劃體系之中，這個自1947年起就開始建立的法制化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，為城市設計的管控提供了成熟且靈活的制度保障。本文主要從政策制定、實施和監(jiān)督的角度總結其城市設計管控的特征，在此基礎上，形成有關管控理念、體系和方法上的啟示與借鑒。

1 英國城市設計管控的發(fā)展與控制體系

1.1 從傳統(tǒng)景觀保護走向公共空間政策的發(fā)展歷程

二戰(zhàn)后大規(guī)模的城市更新和現(xiàn)代主義運動，對英國城市的傳統(tǒng)建筑和景觀風貌造成很大破壞。1950年代起英國政府在歷史保護地區(qū)實行嚴格的設計管控，開發(fā)活動如何與周圍建成環(huán)境保持協(xié)調是當時評判設計品質的基本準則。1967年《城市公共景物法》出臺，將歷史保護范圍擴大到整個城市，并引入了公眾參與的環(huán)節(jié)。與此同時，政府部門開始制定針對不同區(qū)域類型的設計導則，如1973年的Essex郡居住區(qū)設計導則。到了經(jīng)濟全球化背景下的1980年代，撒切爾領導的保守黨政府推行強化市場機制、減少公共干預的體制改革，以開發(fā)為導向的規(guī)劃發(fā)展策略使得這一時期的城市設計管控滯后于開發(fā)過程。至1990年代，查爾斯王子提出城市設計的10項原則，強調開發(fā)活動與周圍環(huán)境的協(xié)調、空間尺度的人性化、地方特色的保留與延續(xù)等要點，重啟了政府對于城市設計管控的重視。以1992年的規(guī)劃政策指南（PPG）為開端，英國政府開展了近10年有關城市設計政策和制度的理論研究、規(guī)劃實踐以及系統(tǒng)歸納，并相繼形成了《從設計政策到設計質量：一個設計政策框架》、《經(jīng)由規(guī)劃體系中的城市設計：通向更好的實踐》等多項研究成果和實踐總結[3]。英國城市設計管控的范疇逐步從傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)景觀擴展至公共空間領域，近年來更加從可持續(xù)設計的角度強調環(huán)境文脈的延續(xù)，以及場所的舒適、安全和活力。

英國早期的城市設計管控重在建筑的風格與形式等美學特性，歷史保護地區(qū)的設計管控較為詳盡，一般地區(qū)則較為寬松。隨后城市設計范疇向公共空間領域延伸，更強調公共價值，以及與地方環(huán)境的協(xié)調，認為好的設計是促進城市的公共領域成為“有機的、多樣化的、符合人的尺度的、有吸引力的環(huán)境”[4]。

1.2 與規(guī)劃體系緊密結合的城市設計管控體系

英國的城市設計管控是規(guī)劃管理的組成部分，以規(guī)劃目標下設計管控政策的形式納入各層級規(guī)劃文件，并貫穿整個規(guī)劃體系。在2011年《地方主義法案》的基礎上，當前英國的規(guī)劃體系主要包括國家層面的規(guī)劃政策框架(NPPF：National Planning Policy Framework)、地方層面的地方規(guī)劃（Local Plan）和社區(qū)層面的鄰里規(guī)劃（Neighborhood Plan），其中后兩者屬于法定規(guī)劃。與之相對應，英國城市設計的管控也分為3個層級（圖1）。

在國家層面的NPPF文件中，高品質的城市設計作為規(guī)劃戰(zhàn)略目標之一，重點闡述城市設計管控的基本原則。例如2012年NPPF第7章“追求好的設計”（Requiring good design），通過13項條文明確了城市設計的地位和作用、設計政策的覆蓋范疇、地方和鄰里規(guī)劃中設計管控應關注的要點、地方規(guī)劃部門的職責與設計管控原則等。同時，還強調城市設計的管控不應干預細節(jié)，而是關注新的開發(fā)項目在整體的規(guī)模、體量、高度、材質、布局設計等方面與相鄰建筑或環(huán)境的相互協(xié)調[5]。

在地方規(guī)劃中，城市設計的管控政策源自不同的規(guī)劃發(fā)展目標，并包含相關的設計標準索引作為技術參考。以英國西南地區(qū)的第一大城市布里斯托為例，其地方規(guī)劃由核心戰(zhàn)略、中心區(qū)規(guī)劃、新增場地布局規(guī)劃等一系列政策型文件組成，其中的城市設計管控針對不同地區(qū)類型和設計要素，提出目標、要求，以及適用哪些設計標準等[6]（表1）。

社區(qū)層面的城市設計管控更加具體，主要基于項目或政策試點提出設計目標和要求，必要時輔以圖示和簡要說明。在布里斯托老市場片區(qū)鄰里規(guī)劃（Old Market Quarter Neighbourhood Development Plan，2013年 ）的附錄中，還包含了具體的設計標準，如關于公共空間氛圍、街區(qū)尺度、建筑風格、材質等內容的老市場街區(qū)設計指南等[7]。

2 英國城市設計管控的主要特點

2.1 目標導向的管控政策

英國采用的是自由裁量的規(guī)劃體系，規(guī)劃內容主要是對發(fā)展目標和政策的概況性闡述，具體的管控措施和實施方案結合后續(xù)的開發(fā)管理來制定[8]。城市設計作為其中的一項公共政策，既具備法律效力，也帶有較大的靈活性。

在地方規(guī)劃中，國家層面宏觀的設計原則通過與地方發(fā)展目標相結合，因地制宜地形成更具針對性的設計管控政策，并可隨著發(fā)展階段、方向、目標的變化而靈活調整，產(chǎn)生不同側重的政策傾斜，具備較強的適應性。在鄰里規(guī)劃中，城市設計管控更多地聚焦在與社區(qū)生活關系密切的公共空間方面。在布里斯托市老市場片區(qū)的案例中，城市設計策略主要針對當?shù)鼐用褫^關心的優(yōu)先改善項目（Priority projects）而提出。例如老市場街的改造項目（圖2）主要聚焦步行環(huán)境的改善和街道人性化設計，在設計政策“T1-T3”中明確提出步行通道、沿街建筑前區(qū)、交通寧靜措施等方面的設計導向，并在附錄中有專門的設計標準供參考使用。

2.2 與開發(fā)項目相掛鉤的實施機制

1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，所有的開發(fā)項目必須取得規(guī)劃許可。法定規(guī)劃是規(guī)劃許可審批的主要依據(jù)，城市設計政策作為法定規(guī)劃的組成部分，同樣對開發(fā)項目具有約束和引導作用。

對于城市設計管控政策的實施，主要以設計審查的方式納入規(guī)劃許可的審批程序中。設計審查聚焦兩方面：一是關于建筑與環(huán)境是否相協(xié)調，如總體布局、與周邊統(tǒng)一協(xié)調性、立面、街巷格局等；二是建筑形態(tài)設計的審查，如建筑體量、高度、材質顏色、細部特征等。建筑和環(huán)境委員會（CABE）是官方的設計評審機構，在設計審查過程中為開發(fā)項目提供建議，確保設計品質。CABE對于設計方案是否通過享有一定程度的否決權，但規(guī)劃許可申請的最終決策權在地方規(guī)劃部門。除了國家機構CABE之外，還可引入?yún)^(qū)域或地方的專業(yè)機構，例如在布里斯托地方規(guī)劃中提出，開發(fā)項目的許可審批需綜合考慮CABE、西南地區(qū)設計評委會、布里斯托城市設計論壇等機構的意見。

規(guī)劃許可申請較常見的結果是有條件批準，即伴隨項目的開發(fā)建設必須執(zhí)行一定的“附加條件”[9]。例如，對于一些小型的房屋改擴建項目，附加條件可以對建筑墻體的顏色與外觀、拓建房屋的窗體大小等建筑設計細節(jié)提出控制要求。一般來說，附加條件是為協(xié)調開發(fā)項目與周邊環(huán)境、公眾利益，以及其他管控政策之間的關系而專門明確的開發(fā)控制要求，經(jīng)常涉及城市設計的管控。

表1 地方規(guī)劃文件中城市設計標準索引（英國布里斯托市）

圖2 老市場街道改造項目的方案示意圖（英國布里斯托市）

2.3 規(guī)劃督查和公眾參與相結合的監(jiān)督機制

在規(guī)劃許可的審批過程中，開發(fā)主體提交的方案即使符合法定規(guī)劃，也不能夠100%確保獲得規(guī)劃許可。除了法定規(guī)劃，規(guī)劃官員還需考慮其他因素，包括其他地方法規(guī)、當?shù)丨h(huán)境特征、社會經(jīng)濟條件等。當遇到規(guī)劃設計政策相沖突或出現(xiàn)管控政策未覆蓋的問題時，規(guī)劃官員需基于自身經(jīng)驗和知識作出審批決策，因而具有靈活的自由裁量權。為避免對權力的不當使用，地方規(guī)劃部門受到上級部門和公眾的監(jiān)督制約。

從自上而下的角度，主要通過規(guī)劃督察和司法審查共同形成對規(guī)劃權力的救濟。如果開發(fā)主體或者相關權益人對規(guī)劃許可的審批結果不滿，可向國家層面的規(guī)劃督查部門提出申訴。中央政府將委派官員介入審批過程，并取代地方部門作出規(guī)劃決策。若仍不服，可向最高法院繼續(xù)上訴，但最高法院僅對審批程序的合法性進行審查和判決[10]。

從自下而上的角度，公眾參與能夠有效約束自由裁量的權力，保障規(guī)劃的公正性。不同層級的規(guī)劃均有專門章節(jié)用于明確公眾參與的原則、方法和程序要求。一般來說，規(guī)劃范圍或項目規(guī)模越小，公眾參與的程度越深入、成效越顯著。在鄰里規(guī)劃中，當?shù)鼐用襁€能夠參與到社區(qū)公共空間的設計中；在開發(fā)項目的規(guī)劃許可審批中，任何公眾都可在公示期間對開發(fā)方案提出意見或建議。地方規(guī)劃部門應在確認所有的公眾反饋都經(jīng)過考慮的基礎上作出規(guī)劃決策。

3 啟示

3.1 多元協(xié)調的管控理念

英國的城市設計管控帶有明顯的公共政策屬性，涵蓋了中央和地方政府、專業(yè)機構、開發(fā)主體和公眾等多元化的價值考量。對于什么是好的設計，并沒有固定的標準，而是通過規(guī)劃引導和多元協(xié)商形成具備共識基礎的公共價值。同時，英國整體的社會風尚鐘情于古樸的、人性化的街道和建筑，城市設計管控十分注重對既有空間環(huán)境的尊重，以及地方文脈的延續(xù)。

相比之下，國內的城市發(fā)展建設過多地注重開發(fā)效率，卻忽視了建成環(huán)境的品質和對城市文脈的保護。但令人欣慰的是，近年來王澍等一批本土建筑師的崛起，引發(fā)了對中國傳統(tǒng)美學和建筑文化的復興。一方面，隨著歷史風貌保護的不斷加強、規(guī)劃管理趨向精細化，我國的城市設計師應當去深入挖掘地方文化、提煉地區(qū)特色，探索本土設計中好的風格和品位。另一方面，好的城市設計應更多地向公眾宣傳與推廣，并可在城市設計過程中引入形式豐富的公眾參與（尤其是與日常生活關系密切的公共空間、公共建筑等項目），提高公眾對城市設計的認可度。

3.2 靈活開放的管控體系

英國的城市設計管控層次清晰，系統(tǒng)地貫穿在規(guī)劃體系的各個層面。其中，法定規(guī)劃（包括地方規(guī)劃和鄰里規(guī)劃）由一系列的規(guī)劃文件組成，其實質是一種開放性的政策框架，可根據(jù)需要對其中的部分政策進行調整或修訂，也可以通過補充規(guī)劃文件對政策進行解釋和細化，因而具有較高的靈活度和開放性。此外從內容上來看，城市設計的管控政策以闡述目標和原則為主，并不規(guī)定細節(jié)，而是在實施階段結合開發(fā)項目明確具體的設計要求。

當前國內的城市設計尚未建立完整的體系，多數(shù)地區(qū)在總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃中缺乏系統(tǒng)的空間景觀構架和宏觀的城市設計指引，使得控規(guī)層面的城市設計缺乏上位指導和依據(jù)，城市設計在規(guī)劃體系中缺乏整體性、延續(xù)性。此外，我國法定的城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃具有嚴格的編制、審批和修訂的流程，面對實際規(guī)劃建設的問題難以做出及時的回應。因此，一方面應逐步完善城市設計的系統(tǒng)架構，將其納入我國規(guī)劃體系的各個層次；另一方面，可將城市設計的控制要求以通則條文的形式納入法定控詳文件中，提供開發(fā)指導但不規(guī)定具體指標，為后續(xù)的規(guī)劃建設留有彈性。

3.3 制度手段與技術手段相結合的管控方法

英國的城市設計管控是規(guī)劃控制的一部分，完善的管理體系和政策機制提供了有效的制度保障。以項目開發(fā)為導向的規(guī)劃許可制度、設計審查制度，以及規(guī)劃申訴和介入制度等從各方面有力確保了城市設計管控的合理性和公正性。此外，各類設計政策指南和設計導則的應用為城市設計的品質提供了可靠的技術支撐。

我國當前的城市設計管控多局限于技術文件層面，法律效力有待提升，管理制度尚處于發(fā)展初期，還需合理借鑒國際經(jīng)驗，結合國情逐步完善。與此同時，國內大多數(shù)的城市設計導則以綜合性內容為主，類型較為單一，缺少針對諸如步行系統(tǒng)、濱水空間等方面的專項城市設計導則。目前上海市已開展了相關的探索，試行了《上海市街道設計導則》、《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》等文件，但整體來說仍處于探索階段，有待進一步的深化實踐與應用。

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YU Li. Planning inspectorate: experience of UK mechanism [J]. Urban Planning International,2007(2):72-77.

The Target-oriented Urban Design Control and Management in Statutory Planning System: A Case Study of UK

ZHANG Chi

With the development of our society and economy, more values have been put on the quality of urban environment. There are growing concerns about urban design control due to its important role of building place identity and enhancing cultural confidence.Becoming legal and policy-related is the current trend. The key challenge of delivering effective urban design is how to make balance between rigid control and flexible guidance. This essay makes case study of UK to explore the features of urban design control in aspects of policy-making, implementation and supervision. In the end, it discusses how we can learn from the experience of UK.

Urban design control and management | Planning system | Public policy | Target-oriented

1673-8985（2017）04-0119-04

TU981

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張 弛

上海市規(guī)劃編審中心助理工程師，碩士