王美飛

“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃應對

王美飛

“多規(guī)合一”是新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)展的要求。結合上海市在城市規(guī)劃編制中對“多規(guī)合一”的探索實踐與經驗，提出“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃的應對措施。與傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃相比，多規(guī)合一城市總體規(guī)劃編制前期重點是統(tǒng)一標準、搭建平臺，形成各個部門均可判識的統(tǒng)一數據平臺，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間全覆蓋；規(guī)劃思路上要堅持戰(zhàn)略引領，底線控制，明確各類規(guī)劃的“底線”和“紅線”，統(tǒng)一各類規(guī)劃價值觀，促進空間管制共同目標的形成；同時需要更關注部門間的銜接、規(guī)劃實施以及動態(tài)更新。

多規(guī)合一 | 總體規(guī)劃 | 規(guī)劃編制 | 上海

0 引言

近年來，針對目前多個部門規(guī)劃并存，多個規(guī)劃之間相互不協(xié)調甚至“打架”的問題，如何從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”，進而引導城市區(qū)域綜合性發(fā)展成為重要課題。近年來國家層面也大力推動多規(guī)合一，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線等，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》明確指出城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界，推動有條件地區(qū)“多規(guī)合一”。2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，確定了全國28個“多規(guī)合一”試點市縣。2015年中央城市工作會議提出了以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”，深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權力清單、責任主體。

針對以上問題與發(fā)展需求，現(xiàn)實中出現(xiàn)了兩種思路：一種是實行空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理，將空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個主管部門，形成一個“超級規(guī)劃”；另一種是在不改變各類規(guī)劃編制方法和程序的基礎上，從規(guī)劃內容和實施途徑上實現(xiàn)多種規(guī)劃的“合一化”，增強可實施性，提高規(guī)劃的引導能力和效果。

在我國當前的行政體制下，對大多數城市而言，真正實現(xiàn)一個規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實。城市總體規(guī)劃作為我國法定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發(fā)展和建設中起到了重要的作用。當前規(guī)劃領域許多專家學者對總體規(guī)劃層面“多規(guī)合一”做了很多探索與交流，本文通過分析當前多規(guī)合一存在的難點，結合上海市多規(guī)合一的規(guī)劃實踐，提出“多規(guī)合一”背景要求下城市總體規(guī)劃編制的思考。

表1 主要空間規(guī)劃比較

1 “多規(guī)合一”的難點

1.1 多規(guī)之間法理關系未完善

現(xiàn)有各類規(guī)劃的編制和實施自成體系，在政府各相關職能部門進行分權管理時，各類規(guī)劃面臨法律地位難以界定、法律基礎平臺缺失的客觀約束條件，影響規(guī)劃實施的效能。

從法律依據上看，《憲法》第八十九條規(guī)定，國務院行使編制和執(zhí)行國民經濟和社會發(fā)展計劃和國家預算；《土地管理法》第十七條規(guī)定，各級人民政府應當依據國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“經規(guī)”），組織編制土地利用規(guī)劃以（以下簡稱“土規(guī)”）；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定，城市總體規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）的編制應當依據經濟發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接；《環(huán)境保護法》第十三條規(guī)定，環(huán)境保護規(guī)劃的內容應與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。

但從審批主體來看，經規(guī)是由同級人大批準，而地級市的城規(guī)和土規(guī)則由省政府或國務院審批，經濟發(fā)展規(guī)劃并不具備統(tǒng)領作用。從規(guī)劃期限上看，層次最高的經規(guī)的規(guī)劃期限最短，一般為5年，土規(guī)的規(guī)劃期限為10—15年，而層次最低的城規(guī)的規(guī)劃期限最長，一般為20年，多規(guī)之間需要統(tǒng)一協(xié)調問題，下層次規(guī)劃很難以上層次規(guī)劃為依據，當然也就容易出現(xiàn)各個規(guī)劃“自說自話”的現(xiàn)象。因此盡管相關法律法規(guī)對規(guī)劃銜接均明確提出要求，但法律對“不銜接”的情況沒有做出相應規(guī)定，在精煉的法律條文之外缺乏系統(tǒng)且行之有效的配套機制。

1.2 現(xiàn)行體制下部門間的資源爭奪

我國目前涉及空間的規(guī)劃系統(tǒng)十分龐雜，多個部門的各種類型規(guī)劃同時并存。除了發(fā)改系統(tǒng)的經規(guī)、國土資源部門的土規(guī)、住建部門的城規(guī)這3個主要規(guī)劃外，還存在著各種專項規(guī)劃，包括環(huán)保部門的環(huán)境保護規(guī)劃以及農業(yè)、林業(yè)、水利、交通、海洋等多個部門的專項規(guī)劃。各個主管部門之間圍繞空間資源管控存在利益、政策分歧和事權重疊，并且在很長時間內缺乏有效的銜接和協(xié)調機制。同時多規(guī)之間的關系又與多規(guī)背后主導部門的話語權密切相連，各個部門在行政審批公權力、公共政策話語權上存在著差異。因此多規(guī)合一不僅是技術問題，更摻雜著行政權力的角逐和分配，使多規(guī)合一成為一個十分復雜的課題。

1.3 多規(guī)之間的技術障礙

多規(guī)合一目前仍存在一定的技術障礙，多規(guī)之間在規(guī)劃編制理念目標，技術方法和路線、技術標準、統(tǒng)計口徑等方面存在著較大差異。發(fā)改部門的經規(guī)側重對經濟、社會、環(huán)境發(fā)展目標的描述，更多地呈現(xiàn)目標導向和政策規(guī)劃的特征，帶有強烈的計劃特征，強調政府干預的力量，但空間規(guī)劃技術力量與管理基礎相對薄弱，無法解決空間資源優(yōu)化配置和管控的全部問題；土規(guī)的主要指導思想是約束城市的土地擴張，實施嚴格的耕地保護，通過嚴格的土地計劃、指標實現(xiàn)上級政府對下級政府土地使用上的控制和約束，完全采用了計劃經濟的思路和途徑，規(guī)劃方法尚在逐步完善之中；城規(guī)側重于對經濟社會發(fā)展在空間上的落實，帶有較強的物質規(guī)劃的特征，長期以來，城市總體規(guī)劃是以發(fā)展為導向，體現(xiàn)地方政府對土地和空間拓展的利益訴求（表1）。

2 “多規(guī)合一”上海實踐：以規(guī)土合一為基礎，推進多規(guī)融合

2.1 第一階段： 規(guī)土合一， 機構改革

2008年10月，在上海市政府新一輪的機構改革中，組建完成了新的上海市規(guī)劃與國土資源管理局。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)〈上海市人民政府機構改革方案〉的通知》（廳字[2008]17號）的規(guī)定，設立上海市規(guī)劃和國土資源管理局，為市政府組成部門，由新成立的機構組織編制城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，“兩規(guī)合一”工作也提到了立局之本的重要工作之一。國土局和規(guī)劃局的合并，是上海市開展“兩規(guī)合一”工作的制度保障，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。

2.2 第二階段： 兩規(guī)合一初步探索

上海市在加快產業(yè)結構調整、促進城市發(fā)展轉型的同時，也面臨著“資源緊約束”的突出矛盾。如各區(qū)縣總體規(guī)劃建設用地規(guī)模之和超出土規(guī)指標，規(guī)劃建設用地范圍外存在較多規(guī)劃期內難以整理復墾的現(xiàn)狀建設用地，建設用地增量極其有限，耕地后備資源嚴重不足等矛盾。在2008年完成機構改革后，上海市經過近3年的努力，完成了市、區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)3級“兩規(guī)合一”規(guī)劃，做到了土地利用規(guī)劃總圖和城市總體規(guī)劃實施方案圖的銜接，并開始探索在“同一張圖”下的城市規(guī)劃管理與土地利用管理的新機制、新手段。

這一輪的“兩規(guī)合一”工作以上海市新一輪土規(guī)修編為契機，以國家下達的新一輪土規(guī)指標為依據，確定規(guī)模，優(yōu)化布局，保證流量。重點對近年來上海市各級政府審批的城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、產業(yè)區(qū)規(guī)劃和市政公用設施規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地范圍和邊界，開展全面比對、區(qū)縣分配、范圍削減、布局調整，同步完成基本農田布局的全面調整。兩規(guī)銜接的主要成果集中在城鄉(xiāng)建設用地一張圖及其“3條控制線”上：城鄉(xiāng)建設用地范圍控制線（集中建設區(qū)邊界）、產業(yè)區(qū)塊范圍控制線、基本農田保護控制線（圖1-圖2）。

圖1 上海市嘉定區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃土地使用規(guī)劃圖

圖2 上海市嘉定區(qū)土地利用規(guī)劃圖

2.3 第三階段： 郊野地區(qū)規(guī)劃探索

2012年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局針對郊野地區(qū)現(xiàn)狀建設用地大部分為村居民點和工業(yè)倉儲用地，布局零散無序，土地權屬和實際使用情況復雜，土地利用效率低，耕地、生態(tài)用地等非建設用地逐漸被蠶食，土地整治尚未系統(tǒng)開展，缺乏規(guī)劃引導等問題，提出了“郊野單元規(guī)劃”。

郊野單元規(guī)劃承接落實土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃任務要求，以集建區(qū)外現(xiàn)狀建設用地減量化為前提，促進集建區(qū)內外土地節(jié)約集約利用、郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，指導集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護和建設、村莊建設、市政基礎設施和公共服務設施建設等規(guī)劃編制和土地管理工作的依據。

傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃重點研究城市化地區(qū)，特別是中心城區(qū)的空間布局、功能分區(qū)、公共設施的合理配置。郊野單元規(guī)劃是上海市規(guī)土合一機制下對集建區(qū)外郊野地區(qū)網格化、精細化管理探索的成果。在“兩規(guī)合一、總量鎖定、增減掛鉤”思想的指導下，郊野單元規(guī)劃作為集中建設區(qū)外的空間規(guī)劃與各專項規(guī)劃的統(tǒng)籌平臺，將統(tǒng)籌和協(xié)調郊野地區(qū)已有的各項專業(yè)規(guī)劃，彌補傳統(tǒng)城市規(guī)劃“規(guī)劃區(qū)”以外存在規(guī)劃協(xié)調的灰空間（圖3）。

圖3 郊野單元規(guī)劃鎮(zhèn)域土地利用規(guī)劃圖

2.4 第四階段： 兩規(guī)融合， 多規(guī)合一

根據上海市在編的《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》，明確提出了要發(fā)揮上海市規(guī)劃和土地管理機構合一的體制優(yōu)勢，落實“兩規(guī)融合，多規(guī)合一”。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主體，整合各類專項規(guī)劃中涉及空間安排的要素以及相關政策，優(yōu)化空間規(guī)劃體系。嚴格落實“四線管控”，以“生態(tài)保護控制線、基本農田控制線、城市開發(fā)邊界、文化保護控制線”作為城市空間管制的底線，明確“四線”劃定成果作為各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的重要內容和法定地位。

上海市在下層次區(qū)縣、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃成果的要求上，也提出了城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃合一的要求，重點關注公益性引導內容，實現(xiàn)兩規(guī)關聯(lián)內容的合并。在新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要求中，進一步提出了在“兩個總規(guī)”成果合并的基礎上，需要進一步包含郊野單元規(guī)劃的內容，實現(xiàn)規(guī)劃鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)全覆蓋。

3 “多規(guī)合一”背景下總體規(guī)劃應對

“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃與傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的編制存在不同要求，若將城市總體規(guī)劃編制分為前期規(guī)劃準備階段、中期規(guī)劃編制階段、后期規(guī)劃實施階段，那么“多規(guī)合一”要求下城市總體規(guī)劃編制前期重在統(tǒng)一標準，搭建平臺；中期規(guī)劃編制上重點關注戰(zhàn)略引領，以統(tǒng)一的目標來協(xié)調多規(guī)融合中的矛盾，在編制思路上也不同于以往，多規(guī)合一的規(guī)劃不是擴張型規(guī)劃，而是底線控制型規(guī)劃，在一個規(guī)劃區(qū)域內以空間為基礎，明確各專項規(guī)劃的空間底線，強調紅線意識；后期規(guī)劃實施階段，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在這一階段較為薄弱，但在多規(guī)合一背景下進一步強調了城市規(guī)劃的政策屬性，需要從規(guī)定性技術型文件走向戰(zhàn)略性空間政策。

3.1 前期規(guī)劃準備階段： 統(tǒng)一標準， 搭建平臺

3.1.1 統(tǒng)一標準

在多規(guī)合一的要求下，城市總體規(guī)劃的編制要搭建一個各部門均可判識的統(tǒng)一數據平臺，統(tǒng)一圖紙標準、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一數據格式。首先，統(tǒng)一用地分類。當前各地“多規(guī)合一”用地標準對接均有差異，需要在各部門用地分類基礎上形成一個可轉換、可對接的用地分類體系，以此為基礎，界定各類用地含義。其次，統(tǒng)一現(xiàn)狀判讀標準。國土部門和規(guī)劃部門對現(xiàn)狀建設用地的判讀標準不一致，需要重點對國土規(guī)劃中的“征而未用、供而未批、批而未建”用地，摸清各類用地的規(guī)模，進行分類處理，最大限度地盤活存量土地、清理閑置用地。最后，明確規(guī)劃核算標準。在用地分類對照表中明確國土、規(guī)劃部門、各專項部門核定的建設用地分類、農用地分類、生態(tài)用地分類，實現(xiàn)核算用地門類與標準的對應銜接。3.1.2 構筑全域規(guī)劃平臺

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布與實施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間發(fā)展已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的客觀要求，規(guī)劃編制必須走向城鄉(xiāng)空間的全覆蓋，規(guī)劃區(qū)拓展至全域范圍，是當前城市規(guī)劃普遍的趨勢。“多規(guī)合一”規(guī)劃必須以“兩規(guī)合一”為基礎，統(tǒng)籌城市規(guī)劃對建設用地布局的優(yōu)勢與土地規(guī)劃對農用地管控的要求，形成區(qū)域全覆蓋的統(tǒng)一規(guī)劃平臺，與其他部門規(guī)劃之間實現(xiàn)定位清晰、功能互補。

傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃重點研究城市化地區(qū)，特別是中心城區(qū)的空間布局、功能分區(qū)、公共設施的合理配置。雖然也包括城市行政區(qū)范圍內的城鄉(xiāng)空間戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)體系，但主要內容還是集中在中心城區(qū)的規(guī)劃上。土地利用總體規(guī)劃在土地利用分區(qū)中也研究中心城區(qū)，但重點突出的是對全域各類用地數量結構的安排與基本農田的保護性布局。因此在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內以城市總體規(guī)劃為基礎，重點統(tǒng)籌交通、市政、文教體衛(wèi)等公益性設施用地與經營性用地之間的布局，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)生活與產業(yè)區(qū)格局，關注歷史文化保護空間，實現(xiàn)經濟社會文化發(fā)展目標。在集中建設區(qū)外的鄉(xiāng)村地區(qū)結合土規(guī)及其他專項規(guī)劃要求，重點落實基本農田保護要求，滿足林業(yè)、水務等部門的生態(tài)環(huán)境建設需求，落實生態(tài)保護紅線與生態(tài)廊道空間的建設要求。

3.2 中期規(guī)劃編制階段： 戰(zhàn)略引領， 底線控制

3.2.1 戰(zhàn)略引領，近遠結合

“多規(guī)合一”的“一”，首先體現(xiàn)為戰(zhàn)略目標的統(tǒng)一，戰(zhàn)略引領，統(tǒng)一目標，突出前期戰(zhàn)略研究的統(tǒng)領作用，通過戰(zhàn)略引領后續(xù)各類專業(yè)規(guī)劃的編制，作為協(xié)調解決矛盾的前置條件。首先，面向遠期進行戰(zhàn)略引領，預先對遠期發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略進行預判，明確發(fā)展方向，體現(xiàn)發(fā)展型多規(guī)融合；其次，對近期階段的規(guī)劃建設工作進行重點統(tǒng)籌協(xié)調，確保近期發(fā)展的合理有序，體現(xiàn)協(xié)調型多規(guī)融合，將近期階段的各類規(guī)劃進行協(xié)同，為后續(xù)構建多規(guī)合一的一張圖、一套協(xié)調機制以及一個信息平臺奠定基礎。

3.2.2 底線控制，內涵發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化背景下的城市規(guī)劃更強調以人為本，不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展導向的變化，是城市規(guī)劃解決規(guī)模困局的第一步。注重土地的集約高效利用，提升城鎮(zhèn)化質量，以內涵式發(fā)展取代單純追求規(guī)模的粗放式擴張。

在空間管制上需要以底線思維來統(tǒng)籌解決各個部門、各項規(guī)劃之間對空間的爭奪。明確各類規(guī)劃的“底線”和“紅線”，統(tǒng)一各類規(guī)劃的價值觀，維護受管制的利益主體的權益，促進空間管制共同目標的形成。用地總量上重點解決建設用地空間、永久基本農田空間、生態(tài)建設空間的關系；空間上重點落實城市開發(fā)邊界、永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線。在建設用地管控上，鎖定建設用地總量，通過城市開發(fā)邊界的劃定鎖定建設空間；在永久基本農田的保護上，落實國家耕地保護任務，劃定永久基本農田圖斑；在生態(tài)紅線的劃定上，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護，同時強調生態(tài)系統(tǒng)的整體性和連續(xù)性。

在底線思維下，在用地總量鎖定的前提下，需要創(chuàng)新城市規(guī)劃人地關系技術邏輯。傳統(tǒng)城市規(guī)劃采用人地掛鉤的模式，強調用地規(guī)模、人口規(guī)模之間的嚴格對應，是一種擴張型、增長型的規(guī)劃。城市規(guī)模發(fā)展預測是以人口規(guī)模和人均用地標準為基礎進行預測的，但人口增長規(guī)模預測的合理性與人均建設用地標準的合理性存在較多爭議，其預測的準確性和可靠性存在一定問題。然而，底線控制下的總體規(guī)劃更關注的是密度問題，加強對人口分布、就業(yè)分布的研究，在公共設施的配置上，以設施實際服務人口為導向進行配置。

3.3 后期規(guī)劃實施階段： 部門統(tǒng)籌， 關注實施

“多規(guī)合一”的難點在于政府職能部門的協(xié)調而非技術方法的統(tǒng)一，集中反映在事權與空間對象不縫合、事權層級不清晰、事權權責不明確、事權管理缺乏協(xié)作和事權協(xié)作通則缺失等方面。在當前法律法規(guī)的框架下，在現(xiàn)行規(guī)劃編制、審批和管理體制下，“多規(guī)合一”要實現(xiàn)“一張藍圖”管到底，這一張藍圖并不是一張傳統(tǒng)意義上的規(guī)劃圖，而是明確“游戲規(guī)則”，形成各部門共同遵守的政策，總體規(guī)劃重點要從規(guī)定性技術文件轉向戰(zhàn)略性空間政策，通過政策文件轉化使規(guī)劃成為共同行動綱領。因此需要重點關注3個方面：一是成果形式上，需要關注事權，構建與管理架構對應的成果形式；二是規(guī)劃實施上，近遠結合，關注與“十三五”近期建設規(guī)劃的有效融合；三是后期維護上，形成部門共享、動態(tài)更新的協(xié)作平臺與機制，在部門專項規(guī)劃中能夠提前介入引導。

3.3.1 關注事權，構建與管理架構對應的成果形式

城市總體規(guī)劃改革的方向之一是理順垂直事權，設定與各級政府事權相匹配的內容要點和審查程序。這就意味著城市總體規(guī)劃編制在各級審批環(huán)節(jié)，應準備應對各級審批主體對應的不同事權內容。參考英國“區(qū)域空間戰(zhàn)略”與“地方發(fā)展框架”的“新二級”城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”，將現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制拆分為兩個層面——“市域總體規(guī)劃”和“地方城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃”?！笆杏蚩傮w規(guī)劃”由上級政府批準，依據批準的“市域總體規(guī)劃”，地方政府編制市域各個“次區(qū)域規(guī)劃”以及中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，類似于英國的“地方發(fā)展框架”，由城市政府或市人大審批。這樣既確保全局利益，同時又可更有效地應對地方發(fā)展現(xiàn)實需求，兼顧空間規(guī)劃的嚴肅性和確定性、靈活性和可操作性。

如上海市在新一輪2040總體規(guī)劃編制中，考慮到多規(guī)統(tǒng)籌的需求，明確成果形式為“1+3”成果體系：“1”為規(guī)劃報告《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）報告》，對應市級政府事權，“3”分別為分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱、行動規(guī)劃大綱，其中分區(qū)指引是對應下級區(qū)縣政府事權的規(guī)劃引導，專項規(guī)劃大綱是對應部門事權的規(guī)劃協(xié)調。

3.3.2 近遠結合，關注近期實施，做好滾動更新

為了更好地與“十三五”近期建設規(guī)劃銜接，加強總體規(guī)劃對近期建設的引導與實施，建議近期規(guī)劃年限與“十三五”規(guī)劃相銜接，以滾動更新的方式實現(xiàn)城市總體規(guī)劃長遠藍圖。在這個過程中也可以順應外部環(huán)境變化要求，結合各個部門的規(guī)劃調整需求，及時將各方規(guī)劃的合理內容吸收進來，使得總體規(guī)劃與其他規(guī)劃保持動態(tài)協(xié)調，提供切實的指引，發(fā)揮有效的統(tǒng)籌作用。同時滾動修編的近期規(guī)劃也可結合總體規(guī)劃年度監(jiān)測和評估，以5年為周期，不斷地優(yōu)化調整，運用信息技術和大數據平臺，建立“實施—監(jiān)測—評估—維護”機制，根據城鄉(xiāng)發(fā)展關鍵指標的變動，及時調整規(guī)劃策略，增強規(guī)劃的適應性。

3.3.3 形成部門共享，提前介入，動態(tài)更新的協(xié)作平臺

首先構筑各部門共同搭建、相互銜接、高度共享的信息平臺，成為各專項規(guī)劃編制審批的基礎空間平臺。多規(guī)合一與各類部門規(guī)劃不是替代關系，而是相互銜接、協(xié)調，各有側重的互補關系，經部門協(xié)調后審批的城市總體規(guī)劃，應成為多部門認可并在各自規(guī)劃中貫徹落實的技術標準，在各專項規(guī)劃編制中提前介入，有機結合，體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性。

其次在“多規(guī)合一”實行后，若產生了規(guī)劃變更的需求，需要有規(guī)劃動態(tài)更新的通道，實現(xiàn)總體規(guī)劃的動態(tài)維護?？傮w規(guī)劃應在簡化、強化剛性內容的基礎上，為具體操作層面的規(guī)劃編制留出必要的彈性空間，這樣既能保證長遠規(guī)劃的宏觀性和戰(zhàn)略性，又能更有效地應對現(xiàn)實需求，在保證空間規(guī)劃的嚴肅性和確定性前提下，兼顧靈活性和可操作性。經法定流程批準的規(guī)劃調整，要及時反映至公共平臺中，為其他相關部門提供規(guī)劃參考。

4 結語

城市總體規(guī)劃作為當前規(guī)劃體系中指引城市發(fā)展最為重要的規(guī)劃之一，“多規(guī)合一”是未來規(guī)劃編制與管理的必然發(fā)展趨勢，在多規(guī)合一的發(fā)展要求下城市規(guī)劃自身也面臨著理念和方法論的變革，以及與其他規(guī)劃的融合與協(xié)同發(fā)展的需求。這輪“多規(guī)合一”熱潮，對規(guī)劃行業(yè)來說既是一場挑戰(zhàn)，也是一次機遇，需要及時反思既有規(guī)劃編制的不適應性，以應對存量發(fā)展、信息化建設、精細化管理的沖擊。總體規(guī)劃需要突出戰(zhàn)略定位與結構控制，加強強制性內容的銜接與傳遞，調整編制內容，界定事權。同時未來應加強規(guī)劃實施的多部門協(xié)調機制創(chuàng)新，構建部門間的協(xié)同管理平臺，強化制度設計，才能更好地提升規(guī)劃的實施性。

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The Countermeasures of Master Plan under the Background of Multiple Plans Integration

WANG Meifei

‘Multiple plans integration’ is the requirement of overall development of urban and rural planning under the background of new urbanization. Combining with the practice and experience of Shanghai, this paper puts forward the countermeasures for urban master plan under the background of multiple plans integration. Compared with traditional urban master plan, the pre-planning focus of the multiple plans integration urban planning is to unify the standard and set up the platform. Planning ideas should adhere to some baselines,such as strategic guidance, bottom line control, and also more emphasis on departments interface, implementation and dynamic updates.

Multiple plans integration | Master plan | Planning compilation | Shanghai

1673-8985（2017）04-0114-05

TU981

A

王美飛

上海廣境規(guī)劃設計有限公司工程師，碩士