沈果毅 方 瀾 陶英勝 胡曉雨

上海市城市總體規(guī)劃中的彈性適應(yīng)探討

沈果毅 方 瀾 陶英勝 胡曉雨

如何應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性始終是城市規(guī)劃面臨的難題和挑戰(zhàn)，上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040年）通過(guò)空間留白的方法，在用地布局和政策管理機(jī)制上對(duì)規(guī)劃的彈性適應(yīng)進(jìn)行了探索。在梳理和對(duì)比分析已有相關(guān)理論和實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，對(duì)留白的概念內(nèi)涵進(jìn)行了界定，闡述了新一輪上海市城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略留白空間布局課題，并對(duì)留白的規(guī)劃編制和管控政策等提出了初步設(shè)想，以期為新時(shí)期總體規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的不確定性提供有益借鑒。

彈性適應(yīng) | 空間留白 | 上海城市總體規(guī)劃

1 研究背景

城市規(guī)劃在過(guò)去幾十年的發(fā)展中，從城市總體規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃，形成了一整套法律法規(guī)完善、技術(shù)手段適用的剛性管控體系。但在城市發(fā)展過(guò)程中，規(guī)劃對(duì)于土地相對(duì)剛性的控制與復(fù)雜多變的市場(chǎng)需求尚存在一定的矛盾，終極式的城市規(guī)劃藍(lán)圖難以適應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中遇到的各種不確定性。對(duì)于如何協(xié)調(diào)城市規(guī)劃中剛性管控和彈性適應(yīng)兩者關(guān)系的問(wèn)題一直難有定論，尤其是對(duì)城市規(guī)劃彈性適應(yīng)方面的研究和實(shí)踐仍較少，且多集中在詳細(xì)規(guī)劃層面，在總體規(guī)劃層面鮮有涉及，上海以新一輪城市總體規(guī)劃編制為契機(jī)，對(duì)構(gòu)建總體規(guī)劃層面的彈性適應(yīng)機(jī)制進(jìn)行了探索。

上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議啟動(dòng)了上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040年）（以下簡(jiǎn)稱“上海2040”）編制工作，會(huì)議提出了“編制規(guī)劃既要積極、更要穩(wěn)妥，既要有為、也要無(wú)為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”的要求，明確了“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的轉(zhuǎn)型路徑。面對(duì)土地、人口、生態(tài)、安全底線約束以及歷史文化保護(hù)等要求，意味著上海未來(lái)的城市規(guī)劃管理要更加精細(xì)化，需要?jiǎng)傂怨芸氐囊馗?，但同時(shí)，在卓越的全球城市建設(shè)目標(biāo)指引下，轉(zhuǎn)型發(fā)展和城市功能品質(zhì)提升過(guò)程中又要面對(duì)更多的不確定性，而可用于“調(diào)劑”的增量空間十分有限，對(duì)城市規(guī)劃的彈性適應(yīng)能力提出了更高要求。在這樣兩難境況下，上海迫切需要尋求城市規(guī)劃剛性管控和彈性適應(yīng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一之道，探索規(guī)劃編制和管理方法的創(chuàng)新，在保障剛性管控的前提下，增強(qiáng)規(guī)劃的彈性適應(yīng)能力。

圖1 城市發(fā)展的“底波率”原理示意圖

2 相關(guān)規(guī)劃理論與實(shí)踐借鑒

2.1 城市發(fā)展的“底波率”原理

城市能級(jí)的提升源自內(nèi)生動(dòng)力和外部突發(fā)性動(dòng)力，兩者構(gòu)成城市發(fā)展的“底”與“波”。城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、政治，以及文化職能等的發(fā)展要求屬于內(nèi)生性擴(kuò)展要素，其效果是構(gòu)成底線增長(zhǎng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而城市以外的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政策的條件變化向城市發(fā)揮作用，屬于外部突發(fā)性動(dòng)力，其特征是構(gòu)成階段性跨越提升[1]（圖1），如奧運(yùn)會(huì)之于北京，世博會(huì)之于上海，G20峰會(huì)之于杭州。對(duì)于北京、上海、廣州、深圳等城市化相對(duì)穩(wěn)定和發(fā)展成熟的特大型城市，相較于城市發(fā)展的“底”，具有更大變化和不確定性的“波”的作用將更加重要和顯著，這就需要規(guī)劃的城市空間布局以及規(guī)劃和土地管理機(jī)制等，對(duì)城市重大事件等外部突發(fā)性、不確定性要素的適應(yīng)能力更強(qiáng)，這是“上海2040”探索彈性適應(yīng)的主要原因之一。

2.2 規(guī)劃的彈性適應(yīng)

在城市規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，外在環(huán)境的動(dòng)態(tài)不確定性和變化是永恒的，城市規(guī)劃必須正面應(yīng)對(duì)這些不確定性，規(guī)劃的城市空間布局、指標(biāo)體系以及政策機(jī)制等對(duì)外界社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化均應(yīng)具有較高的適應(yīng)能力，這種對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性因素的適應(yīng)程度就是規(guī)劃彈性[2]。國(guó)外關(guān)于規(guī)劃彈性適應(yīng)的研究主要涉及一些具體的規(guī)劃應(yīng)用技術(shù)，如應(yīng)用多目標(biāo)決策模型的彈性規(guī)劃方法、土地混合利用的彈性規(guī)劃技術(shù)以及轉(zhuǎn)換土地利用分區(qū)方式與建立決策單元的彈性控制方法等[3]。國(guó)內(nèi)彈性規(guī)劃的研究則涵蓋了宏觀和微觀層面，包括總體規(guī)劃中對(duì)人口預(yù)測(cè)、用地布局預(yù)留彈性的研究和策略，以及詳細(xì)規(guī)劃中彈性控制的研究，先后提出在國(guó)標(biāo)城市用地分類(lèi)以外增加“機(jī)動(dòng)用地”、“活性用地”、“混合用地”，或者在土地使用規(guī)劃中引入“彈性控制區(qū)”等概念[4]。其中由于控規(guī)是直接指導(dǎo)建設(shè)的法定規(guī)劃，關(guān)于彈性規(guī)劃的研究更多地聚焦于控規(guī)的彈性研究。總之，在既有法律法規(guī)和政策框架下，規(guī)劃的彈性適應(yīng)突出表現(xiàn)為土地使用配置對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不確定性因素的高適應(yīng)性，具有動(dòng)態(tài)調(diào)整和剛性管控、近期實(shí)施和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合的特點(diǎn)。

2.3 相關(guān)概念與實(shí)踐

2.3.1 新加坡的“白地”

新加坡的土地資源十分緊缺，土地利用的彈性控制使有限的城市建設(shè)用地得到了高效的利用。新加坡于1958年提出“城市留白”計(jì)劃，即在規(guī)劃設(shè)計(jì)中預(yù)留一定空地，暫時(shí)用于綠化城市環(huán)境、調(diào)節(jié)城市空氣，為今后增補(bǔ)城市公共服務(wù)設(shè)施、改善提升城市環(huán)境品質(zhì)預(yù)留空間，大多屬于新增建設(shè)用地和空置地。如：濱海灣早期規(guī)劃的百公頃預(yù)留土地作為綠地，后來(lái)建成濱海蓄水池和新的旅游景點(diǎn)；多數(shù)道路間以寬敞綠化帶隔開(kāi)，為以后建設(shè)高架橋預(yù)留用地、減少征地拆遷的成本等。

20世紀(jì)90年代末由新加坡市區(qū)重建局提出的“白地”（White Site）概念被應(yīng)用于2008年總規(guī)規(guī)劃中，進(jìn)一步提高了土地用途適合市場(chǎng)發(fā)展的靈活性?！鞍椎亍本哂泻軓?qiáng)的土地兼容性，只要開(kāi)發(fā)建設(shè)符合規(guī)定的建設(shè)要求，發(fā)展商可以根據(jù)需要，靈活決定經(jīng)政府許可的土地利用性質(zhì)、土地其他相關(guān)混合用途，以及各類(lèi)用途用地所占比例[5]。例如，2008年新加坡總規(guī)（Government Singapore，2008）中“白地”的用地性質(zhì)選擇可多達(dá)9種。開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)該地段時(shí)，只要在允許的使用性質(zhì)內(nèi)，就可以隨意對(duì)不同的使用性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整與布局，充分發(fā)揮“白地”的綜合效益。“白地”多規(guī)劃位于區(qū)位好、交通便利、配套完善的地方，如新城開(kāi)發(fā)地段、商業(yè)中心地段、交通樞紐地段和歷史文化保護(hù)地段等[6-7]（圖2）。

2.3.2 香港的“其他指定用途功能區(qū)”

香港政府針對(duì)變化較為迅速、新興功能較為豐富的用地功能區(qū)（商貿(mào)區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)、工業(yè)村、混合用途區(qū)、鄉(xiāng)郊用途區(qū)以及體育和康樂(lè)會(huì)所等6類(lèi)用地）分別設(shè)置了更具彈性的“其他指定用途功能區(qū)”，如其他功能區(qū)（商貿(mào)）、其他功能區(qū)（工業(yè)村）等，列舉了商貿(mào)區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)、工業(yè)村等相對(duì)單一的功能區(qū)中允許建設(shè)或經(jīng)特定程序?qū)徟笤试S發(fā)展的其他功能。2002年底，香港規(guī)劃署在修訂法定圖則注釋總表的工作中，建議在“其他指定用途”中推行“混合用途”地帶的概念，取代原來(lái)的“商業(yè)/住宅”地帶，以配合不斷轉(zhuǎn)變的市場(chǎng)需求[4]。

2.3.3 日本的“準(zhǔn)用區(qū)”

圖2 新加坡開(kāi)發(fā)區(qū)和商業(yè)中心區(qū)規(guī)劃的“白地”

圖3 日本京都市城市化控制區(qū)及促進(jìn)區(qū)劃線規(guī)劃圖

表1 日本城市化促進(jìn)區(qū)和城市化控制區(qū)

宏觀層面上，在日本“劃線/劃區(qū)”規(guī)劃中，城市化控制區(qū)與促進(jìn)區(qū)之間的邊界在滿足嚴(yán)格條件限制下，可進(jìn)行不斷調(diào)整，滿足了不同發(fā)展階段的彈性變化需求（圖3，表1）。微觀層面上，日本的用地分類(lèi)并不強(qiáng)調(diào)用地功能的單一屬性，而是注重多重屬性混合兼容，突出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地使用復(fù)合性、多樣性的靈活應(yīng)對(duì)。其中一類(lèi)用地為“準(zhǔn)用區(qū)”，用地功能純度最低、融合度最高，包括與商業(yè)服務(wù)設(shè)施混合的沿街“準(zhǔn)居住區(qū)”，以及輕工業(yè)、居住、商業(yè)廣泛混合利用的“準(zhǔn)工業(yè)區(qū)”。同時(shí)，在國(guó)家統(tǒng)一的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和兼容性控制通則的基礎(chǔ)上，日本的地方政府有著較大的自主權(quán)，可以制定符合自身實(shí)際的“建筑用途兼容控制導(dǎo)則”作為補(bǔ)充，并且可以在不違背城市規(guī)劃整體意圖的前提下調(diào)整用途區(qū)劃中的控制指標(biāo)，進(jìn)一步增強(qiáng)了自上而下多層級(jí)規(guī)劃體系的開(kāi)放性與彈性[8]。

2.3.4 蘇州工業(yè)園區(qū)的“灰地”

蘇州工業(yè)園區(qū)總規(guī)（2007版）中首次提出“灰色用地”（圖4），特指將來(lái)需要“退二進(jìn)三”的工業(yè)用地，并對(duì)其提出相應(yīng)政策，如：最晚不超過(guò)2030年實(shí)現(xiàn)“退二進(jìn)三”、新批工業(yè)用地年限縮短、土地使用年限最晚不超過(guò)2030年等[9]?！盎业亍笔怯靡詰?yīng)對(duì)未來(lái)土地需求的動(dòng)態(tài)變化，將一般城市中無(wú)污染非危險(xiǎn)的各類(lèi)用地因未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型需要而劃定為“灰地”。在設(shè)定轉(zhuǎn)型的期限之前，原有用地性質(zhì)可持續(xù)保留，直到適合的發(fā)展時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)其用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，其間對(duì)“灰地”未來(lái)的規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行適度留白。

從上述實(shí)踐案例中可以看出，城市規(guī)劃的彈性適應(yīng)主要聚焦于空間布局以及用地的混合使用和兼容性上，不再追求和強(qiáng)調(diào)“終極藍(lán)圖”式的規(guī)劃用地性質(zhì)管控，而是傾向于設(shè)置更富彈性和兼容性的混合用地功能區(qū)，以適應(yīng)不斷變化的外部市場(chǎng)環(huán)境，為上海在總體規(guī)劃層面設(shè)計(jì)彈性適應(yīng)機(jī)制提供了良好借鑒。但是，在我國(guó)既有規(guī)劃體系和土地管理制度框架下，土地用途管制只會(huì)進(jìn)一步收緊而不是放松，除了空間布局上的考慮外，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的彈性適應(yīng)，需要構(gòu)建一整套的頂層設(shè)計(jì)方案，政策和管理機(jī)制方面的創(chuàng)新尤為重要。

3 上海城市總體規(guī)劃中的彈性適應(yīng)——留白機(jī)制

在建設(shè)卓越的全球城市目標(biāo)指導(dǎo)下，為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和城市未來(lái)發(fā)展的不確定性，上海以成為高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范城市為目標(biāo)，落實(shí)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)要求，牢牢守住常住人口規(guī)模、規(guī)劃建設(shè)用地總量、生態(tài)環(huán)境和城市安全4條底線，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)，積極探索超大城市睿智發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑。

圖4 蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃灰地布局圖

3.1 留白機(jī)制內(nèi)涵

在研究借鑒新加坡“白地”、香港“其他指定用途功能區(qū)”等國(guó)內(nèi)外已有實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，“上海2040”創(chuàng)新性地提出了“留白”這一概念，留白既可以理解為一類(lèi)暫不明確或規(guī)定用途的空間，也可以理解為一套用地彈性管理的機(jī)制，即為應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性，在城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留的規(guī)劃建設(shè)用地（現(xiàn)狀既包括農(nóng)用地，也包括已建設(shè)用地）。這些空間仍按原功能正常使用，未來(lái)將根據(jù)城市總體規(guī)劃的導(dǎo)向要求，逐步優(yōu)化、深化規(guī)劃用地功能，合理安排實(shí)施時(shí)序，保障符合城市發(fā)展目標(biāo)和功能導(dǎo)向的重大項(xiàng)目、重大事件等用地需求。留白機(jī)制主要發(fā)揮以下3方面的作用。

一是規(guī)劃空間的彈性，即針對(duì)不可預(yù)期的重大事件和重大項(xiàng)目，同時(shí)應(yīng)對(duì)重大技術(shù)變革對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)和土地利用的影響，做好戰(zhàn)略留白空間應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，提高空間的包容性。本輪總規(guī)重點(diǎn)針對(duì)戰(zhàn)略留白空間，按照規(guī)劃選址原則，并結(jié)合奧運(yùn)會(huì)、足球世界杯等重大事件以及重大功能項(xiàng)目建設(shè)等選址研究，在市級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌布局。

二是規(guī)劃指標(biāo)的彈性，即對(duì)區(qū)域性重要通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，以機(jī)動(dòng)指標(biāo)的形式進(jìn)行留白。該類(lèi)留白根據(jù)全市區(qū)域性重要通道和重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

三是規(guī)劃時(shí)序的彈性，即針對(duì)人口變化的不同情境，統(tǒng)籌安排規(guī)劃建設(shè)時(shí)序，調(diào)控土地使用供需關(guān)系。該類(lèi)留白基于人地關(guān)系匹配分析，按照主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)等不同的人口密度控制標(biāo)準(zhǔn)（新城1.2萬(wàn)人/km2，新市鎮(zhèn)1萬(wàn)人/km2），針對(duì)規(guī)劃建設(shè)用地供應(yīng)建立市級(jí)預(yù)控機(jī)制，對(duì)人口和用地變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，適時(shí)調(diào)控用地的供應(yīng)時(shí)序、節(jié)奏，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)用地供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房保障、設(shè)施建設(shè)等用地需求之間的動(dòng)態(tài)平衡。具體規(guī)模和規(guī)劃布局在區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)總規(guī)中進(jìn)一步深化完善落實(shí)。

3.2 留白空間規(guī)劃導(dǎo)向與布局構(gòu)想

市級(jí)層面上，采用定量和定位相結(jié)合的方法，以市域功能布局調(diào)整為指導(dǎo)，在規(guī)劃城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)明確戰(zhàn)略留白的空間布局。主要包括現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型的成片工業(yè)區(qū)以及規(guī)劃交通區(qū)位條件可能發(fā)生重大改變的地區(qū)等，尤其是當(dāng)下未能明確發(fā)展方向的重點(diǎn)功能區(qū)及其周邊關(guān)聯(lián)區(qū)域，確保未來(lái)重大功能項(xiàng)目、重大事件落地。戰(zhàn)略留白空間的選址布局主要遵循以下原則：

（1）以市域城市空間結(jié)構(gòu)為指導(dǎo)，促進(jìn)節(jié)約集約用地，基于人地關(guān)系匹配分析，在規(guī)劃城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)著重針對(duì)當(dāng)前人均建設(shè)用地水平嚴(yán)重超標(biāo)、土地利用績(jī)效低下的地區(qū)；

（2）基于全市空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略導(dǎo)向和地區(qū)轉(zhuǎn)型機(jī)遇進(jìn)行選址，如主城區(qū)生態(tài)空間和規(guī)劃市域生態(tài)走廊的預(yù)控，主要發(fā)展廊道上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型機(jī)遇區(qū)預(yù)留等；

（3）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，作為戰(zhàn)略留白地塊的現(xiàn)狀用地以農(nóng)用地、未利用地和低效工業(yè)用地為主；

（4）近期無(wú)明確的發(fā)展導(dǎo)向和實(shí)施計(jì)劃的區(qū)域。

3.2.1 空間布局

“上海2040”強(qiáng)化了“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間體系，采用分布式、單元化空間布局，適應(yīng)城市功能的多樣化，在整體城市空間結(jié)構(gòu)上就增強(qiáng)了規(guī)劃的彈性適應(yīng)能力。戰(zhàn)略留白布局完全遵循城市空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)體系相銜接，全市均衡統(tǒng)籌，做好預(yù)控、預(yù)留，既促進(jìn)了生態(tài)空間的保護(hù)和建設(shè)，又保障了城市建設(shè)發(fā)展的彈性需求。

（1）增強(qiáng)生態(tài)底線約束

圖5 上海市域用地布局規(guī)劃圖（灰色為戰(zhàn)略留白空間）

嚴(yán)守生態(tài)底線是“上海2040”的基本原則，明確了生態(tài)空間要只增不減（生態(tài)用地占到陸域總面積的60%），并構(gòu)建了“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”的市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間體系。戰(zhàn)略留白空間基本都緊鄰市域和區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)廊布局（圖5），一是發(fā)揮預(yù)控作用，保留拓展生態(tài)廊道的可能性，以增加生態(tài)用地規(guī)模；二是在生態(tài)廊道建成之前，有必要對(duì)廊道及相鄰地區(qū)的用地功能加強(qiáng)管控，需結(jié)合生態(tài)環(huán)廊的規(guī)劃建設(shè)，再逐步明確與生態(tài)主導(dǎo)功能相符的用地類(lèi)型，同時(shí)，生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的提升也有助于地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，兩者相輔相成。例如，嘉定區(qū)留白空間的選址基本以嘉寶和嘉青兩條市級(jí)生態(tài)走廊的保護(hù)建設(shè)為導(dǎo)向，且現(xiàn)狀多為低效工業(yè)用地，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與地區(qū)轉(zhuǎn)型的良好結(jié)合。

（2）預(yù)控潛力發(fā)展區(qū)域

圖6 上海市戰(zhàn)略留白空間現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)

以規(guī)劃“一主、兩軸、四翼；多廊、多核、多圈”的市域總體空間結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，重點(diǎn)針對(duì)規(guī)劃主城區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)及周邊地區(qū)，沿江、沿灣、滬寧、滬杭、滬湖市域發(fā)展廊道等未來(lái)受市場(chǎng)影響較大，存在不確定因素較多的戰(zhàn)略機(jī)遇區(qū)進(jìn)行發(fā)展空間的預(yù)控，優(yōu)先保障以上地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能提升的空間需求。除崇明區(qū)、金山區(qū)和浦東新區(qū)少數(shù)戰(zhàn)略留白地塊外，其他戰(zhàn)略留白空間基本落在上述重點(diǎn)預(yù)控的潛力發(fā)展區(qū)域內(nèi)，其中主城區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)及周邊地區(qū)戰(zhàn)略留白面積約占留白總面積的75%，使這些地區(qū)在未來(lái)的發(fā)展建設(shè)中具備更多的可塑性和可持續(xù)性（圖5）。例如，松江區(qū)戰(zhàn)略留白選址基本圍繞松江新城和緊鄰規(guī)劃主城區(qū)，位于虹橋國(guó)際商務(wù)區(qū)未來(lái)拓展范圍的九亭、泗涇等地區(qū)；青浦區(qū)戰(zhàn)略留白則主要選址在位于滬湖發(fā)展廊道上的青浦新城規(guī)劃范圍內(nèi)的青浦工業(yè)園區(qū)；崇明區(qū)則主要選擇在沿江發(fā)展廊道上的城橋和陳家鎮(zhèn)重要節(jié)點(diǎn)區(qū)布局戰(zhàn)略留白空間。

（3）預(yù)留重大事件用地

上海未來(lái)與全球城市功能相匹配的國(guó)際經(jīng)濟(jì)、文化、體育和旅游等重大事件落地的機(jī)會(huì)和頻率將越來(lái)越高，在規(guī)劃城市用地布局時(shí)充分結(jié)合市級(jí)重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃和市級(jí)重大事件用地選址專題研究等，借鑒國(guó)際領(lǐng)先全球城市、地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，預(yù)留戰(zhàn)略留白空間，確保以上重大功能區(qū)和重大事件能具備充分的落實(shí)條件，并帶動(dòng)城市更新或促進(jìn)新區(qū)發(fā)展。例如，選擇吳涇地區(qū)和川沙地區(qū)等距離市中心較近，且未來(lái)公共交通較為便捷的地區(qū)，作為大型綜合性國(guó)際賽事場(chǎng)館選址方向。

3.2.2 用地性質(zhì)

為了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)約集約用地，戰(zhàn)略留白空間盡量選址在現(xiàn)狀低效工業(yè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地以及集中城市建設(shè)區(qū)邊緣的農(nóng)用地和未利用地上，并注意避讓現(xiàn)狀集中的居住生活區(qū)。根據(jù)對(duì)規(guī)劃戰(zhàn)略留白空間的現(xiàn)狀用地統(tǒng)計(jì)，低效工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地和農(nóng)用地、未利用地為主，占比達(dá)到75%，其中低效工業(yè)用地占到留白總面積的50%，農(nóng)用地、水域及未利用地合計(jì)占比約25%（圖6）。

4 留白規(guī)劃編制與管理設(shè)想

規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，而是涉及規(guī)劃和土地管理的一整套政策機(jī)制設(shè)計(jì)，包括具體留白地塊的規(guī)劃編制啟動(dòng)、審批、動(dòng)態(tài)調(diào)整、過(guò)渡期管控政策等，既要與現(xiàn)行的規(guī)劃和土地管理體系相銜接，又要有所突破創(chuàng)新，以保障留白的后續(xù)實(shí)施與管理。

4.1 留白過(guò)渡期管控政策設(shè)想

留白并不意味著控制一批用地閑置荒廢，而是在規(guī)劃期內(nèi)，留白區(qū)域依然可以根據(jù)現(xiàn)狀土地用途正常使用，只是在未來(lái)進(jìn)一步明確開(kāi)發(fā)導(dǎo)向和開(kāi)發(fā)時(shí)序前嚴(yán)格限制范圍內(nèi)新的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為。

對(duì)于現(xiàn)狀為非建設(shè)用地的留白區(qū)域，在規(guī)劃留白過(guò)渡期可采用“維持現(xiàn)狀，支持環(huán)境改善型開(kāi)發(fā)建設(shè)”的策略導(dǎo)向。在激活啟動(dòng)前，除完善生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套以外，原則上不允許經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的選址落地；對(duì)于現(xiàn)狀為建設(shè)用地的留白區(qū)域，在不影響規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的情況下，可以繼續(xù)使用。除完善生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套以外，原則上不得進(jìn)行大規(guī)模改建、擴(kuò)建和新建。

4.2 留白啟動(dòng)機(jī)制與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

同樣，留白也并不會(huì)是一成不變的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市外部環(huán)境的改變，戰(zhàn)略留白空間需要適時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)化。

一方面，要建立留白空間的啟動(dòng)機(jī)制。戰(zhàn)略留白空間由市級(jí)管控，如城市發(fā)展超出預(yù)期，具有重大項(xiàng)目、大事件等特殊情況，并有迫切的用地需求，可以啟動(dòng)留白用地。首先開(kāi)展用地需求和選址評(píng)估，評(píng)估通過(guò)市規(guī)劃主管部門(mén)審查后，進(jìn)行用地申請(qǐng)和規(guī)劃修改；其次根據(jù)法定程序征詢專家意見(jiàn)并經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審議；最后進(jìn)行規(guī)劃審批及報(bào)備。同時(shí)，注重日常的規(guī)劃實(shí)施及維護(hù)。

另一方面，應(yīng)建立戰(zhàn)略留白空間動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)于區(qū)域發(fā)展條件成熟或后續(xù)規(guī)劃已明確功能導(dǎo)向和用地性質(zhì)的留白地塊，經(jīng)申請(qǐng)、評(píng)估和市政府審核確認(rèn)后予以調(diào)減，由市級(jí)相關(guān)部門(mén)和區(qū)依法合規(guī)對(duì)調(diào)減地塊進(jìn)行規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理。在總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，如發(fā)展條件發(fā)生改變?cè)斐晌磥?lái)功能定位和用地性質(zhì)不確定的區(qū)域，亦可新增納入戰(zhàn)略留白空間予以管控。

5 結(jié)語(yǔ)

如何應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性始終是城市規(guī)劃面臨的難題和挑戰(zhàn)，本輪上海市城市總體規(guī)劃通過(guò)空間留白的方法，在用地布局和政策管理機(jī)制上均進(jìn)行了探索和實(shí)踐嘗試。本輪總規(guī)雖然對(duì)空間留白所涉及的相關(guān)理論、概念內(nèi)涵、空間方案以及規(guī)劃和土地管理機(jī)制等已形成了初步結(jié)論和闡釋，但在后續(xù)實(shí)際操作中，對(duì)于留白地塊規(guī)劃、實(shí)施的具體管理流程和相關(guān)政策等，仍需進(jìn)一步深化和完善，主要包括以下3個(gè)方面：

（1）留白是一種動(dòng)態(tài)適應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)方案，需在區(qū)、鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃中因地制宜、因時(shí)而導(dǎo)，不斷優(yōu)化和深化，予以層層落實(shí)；

（2）留白是一套多部門(mén)協(xié)同的操作管理機(jī)制，需在規(guī)劃建設(shè)管理過(guò)程中研究實(shí)施細(xì)則，進(jìn)行分類(lèi)管理；

（3）留白是一次規(guī)劃編制本身的探索實(shí)踐，是適應(yīng)未來(lái)發(fā)展不確定性的多情景應(yīng)對(duì)的主動(dòng)嘗試，需借助大數(shù)據(jù)分析等規(guī)劃技術(shù)手段的創(chuàng)新，使得規(guī)劃實(shí)施方案更加科學(xué)合理。

References

[1]吳志強(qiáng). 重大事件對(duì)城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的意義及啟示[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2008（6）：16-19.

WU Zhiqiang. Significance and inspiration of mega-events to the development of urban planning discipline[J]. Urban Planning Forum, 2008 (6):16-19.

[2]黃逸鳴，陳昌勇，熊麗芳. 基于規(guī)劃彈性的廣州市原蘿崗區(qū)“三規(guī)合一”規(guī)劃[J]. 規(guī)劃師，2016（6）：65-71.

HUANG Yiming, CHEN Changyong, XIONG Lifang. Flexibility based 'three plans integration'planning, Luogang District, Guangzhou[J].Planners, 2016 (6): 65-71.

[3]劉堃，仝德，金珊，等. 韌性規(guī)劃·區(qū)間控制·動(dòng)態(tài)組織——深圳市彈性規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與方法提煉[J]. 規(guī)劃師，2012（5）：36-41.

LIU Kun, TONG De, JIN Shan, et al. Tenacious planning, inter-zone control, dynamic organization: Shenzhen flexible planning experiences and methods[J]. Planners, 2012 (5):36-41.

[4]沈果毅，劉旭輝，蔣姣龍. 轉(zhuǎn)型發(fā)展期城市規(guī)劃市場(chǎng)適應(yīng)性探討——以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃為例[J]. 上海城市規(guī)劃，2014（4）：34-41.

SHEN Guoyi, LIU Xuhui, JIANG Jiaolong.Discussion on adaptability to market oriented urban planning during the period of transformation and development: a case study of China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone[J].Shanghai Urban Planning Review, 2014 (4): 34-41.

[5]孫翔. 新加坡“白色地段”概念解析[J]. 城市規(guī)劃，2003（7）：51-56.

SUN Xiang. Concept analysis of the white site in Singapore[J]. City Planning Review, 2003 (7): 51-56.

[6]黃經(jīng)南，杜碧川，王國(guó)恩. 控制性詳細(xì)規(guī)劃靈活性策略研究——新加坡“白地”經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（5）：104-111.

HUANG Jingnan, DU Bichuan, WANG Guo’en.Flexibility strategy of regulatory plan: experience and implication of White-Site Planning in Singapore[J]. Urban Planning Forum, 2014 (5):104-111.

[7]戴磊 ，文超祥. 基于白色地塊和彈性地塊的彈性規(guī)劃策略研究[C]//中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2016.

DAI Leiqing, WEN Chaoxiang. Research on flexible planning strategy based on white site and flexible site[C]//Proceedings of Annual National Planning Conference. Beijing: China Architecture& Building Press, 2016.

[8]徐穎. 日本用地分類(lèi)體系的構(gòu)成特征及其啟示[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃，2012（6）：22-29.

XU Ying. The characteristics and enlightenment of the land classification system in Japan[J].Urban Planning International, 2012 (6): 22-29.

[9]許維，楊忠偉，王震. 城市灰色用地規(guī)劃的應(yīng)用性研究[J]. 上海城市規(guī)劃，2012（1）：95-100.

XU Wei, YANG Zhongwei, WANG Zhen. Applied research of urban grey land planning[J]. Shanghai Urban Planning Review, 2012 (1): 95-100.

Study of Flexible Adaptation in Shanghai Master Plan

SHEN Guoyi, FANG Lan, TAO Yingsheng, HU Xiaoyu

Confronting the uncertainty of future development has always been difficulty and challenge for urban planning. Shanghai Master Plan(2016—2040) tries to explore the flexible adaptation in both aspects of land use arrangement and policy management mechanism by strategic reserved zone. After analyzing and comparing the existing theories and practical cases, the paper determines the definition of strategic reserved zone and specifically explains the proposal of strategic reserved zone in Shanghai Master Plan (2016—2040).It also raises preliminary propositions for the planning and policy management of strategic reserved zone in order to confront the challenge in future urban development.

Flexible adaption | Strategic reserved zone | Shanghai Master Plan

1673-8985（2017）04-0046-06

TU981

A

沈果毅

上海地產(chǎn)（集團(tuán)）有限公司規(guī)劃設(shè)計(jì)事業(yè)部經(jīng)理，高級(jí)工程師原上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 副院長(zhǎng)上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院EMBA學(xué)員

方 瀾

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)分院副院長(zhǎng)，高級(jí)工程師，碩士

陶英勝

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)分院工程師，碩士

胡曉雨

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 發(fā)展研究中心助理工程師，碩士