朱碧瑤 羅震東 何鶴鳴

從配建到引領：“三線城市”十堰城市總體規(guī)劃的演進*

朱碧瑤 羅震東 何鶴鳴

“三線城市”是中國當代城市規(guī)劃史上非常特殊的一種類型，考察“三線城市”的總體規(guī)劃發(fā)展與演進，對于研究中國當代城市規(guī)劃學科史具有積極意義。以典型三線建設城市——湖北省十堰市為例，考察中央與地方關系的顯性脈絡和計劃與市場角色變動的隱性脈絡交織過程中，城市總體規(guī)劃編制的完整歷史過程。劃分為3個歷史時段——計劃經濟時期、改革過渡時期與全面轉軌時期，重點解析各個階段中總體規(guī)劃角色定位的改變、規(guī)劃主導思想的轉向，以及相應空間實踐手段與建設安排的演化，解析“三線城市”總體規(guī)劃的整體發(fā)展演進特征與機制。

“三線城市” | 城市總體規(guī)劃 | 十堰

0 引言

作為實踐導向的學科，城鄉(xiāng)規(guī)劃學知識存量的積累必然是一個與實踐持續(xù)互動的過程，因此學科知識乃至本土化理論的建構必須回到本土歷史與空間的邏輯中，回到對實踐歷史的分析與總結中。在規(guī)劃歷史演進中識別不同時期城市發(fā)展的重點與特殊因素，將歷史過程或特定事件的機制性規(guī)律作為解釋重點，把握城市規(guī)劃同國家、社會轉型的交織脈絡及其辯證關系，這既是當前規(guī)劃史研究的核心任務[1-2]，也是本土化規(guī)劃理論建構的基礎工作?？v觀當代中國城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐史，“三線城市”①1965—1980年間，我國實施三線建設，劃定非沿邊沿海的11個省區(qū)為“國土防御三線地區(qū)”，進行傾斜投資和協(xié)助開發(fā)。本文所稱的“三線城市”即指在三線建設過程中承擔重要工程或進行重點建設的城市（亦有文獻稱“三線建設城市”），而非對城市作經濟戰(zhàn)略意義上的分類，特以引號加以區(qū)分。是極為特殊的一個類型。這種誕生于全能國家體制下、依托“他組織”力量進行的城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設，在發(fā)展起點上就完全不同于當代中國的大部分城鎮(zhèn)。雖然帶有新中國早期社會主義工業(yè)城市規(guī)劃實踐[3-4]的部分特征，但其發(fā)展歷程更加顯著地反映出計劃經濟時期中國城市規(guī)劃的總體特征，因此成為中國城鄉(xiāng)規(guī)劃轉型研究更為清晰與純粹的一個樣本。

作為計劃經濟時期中國城市規(guī)劃建設的“重要遺產”，“三線城市”的價值已經被諸多規(guī)劃史學者所認知。胡俊在對不同時代背景下城市空間結構的判別中指出，“三線城市”具有以工業(yè)用地布局為主導、各項用地計劃配置的特點；董鑒泓在回溯新中國城市發(fā)展與建設歷程時概括了“三線城市”的類型與特征；武廷海在對近現(xiàn)代中國區(qū)域規(guī)劃發(fā)展脈絡的梳理中也述及了三線建設時期我國的整體城市布局與規(guī)劃[5]。在地理空間特征的研究基礎上，部分學者進一步針對“三線城市”規(guī)劃建設的特點進行歷史與制度方面的探查，在中國城市發(fā)展總體格局的層面，指出“三線城市”在各級政府計劃性政策保障下超常發(fā)展和集群集聚的特點[6]，在具體城市層面，指出“三線城市”的城市規(guī)劃與國家計劃經濟體制、權力政治緊密關聯(lián)的共性[7]。備戰(zhàn)思想決定了規(guī)劃技術在當時的“隱性”應用和“選擇性”表現(xiàn)，直接導致了分散主義的建設手法與城市形態(tài)的形成[5,8]。計劃投資與頂層設計嚴格框定了城市的發(fā)展方向，形成“大分散小集中”的總體格局和“單位辦社會”的空間組織形式[9]。

既有研究對“三線城市”整體特征與形成動因的把握是準確的，然而在研究方法上僅將“三線城市”視為計劃經濟時期規(guī)劃建設的一種類型或典型，并未深入考察“三線建設”這一歷史事件與城市發(fā)展的內在關聯(lián)。雖然部分文獻從城市產業(yè)和配套建設兩個方面探討了三線建設對城市發(fā)展的典型作用方式，并嘗試從城市發(fā)展動力機制的角度構建空間演變的解釋框架[10]，但總體上，“三線城市”的規(guī)劃歷史研究以現(xiàn)象描述為主，立足單個城市解讀規(guī)劃發(fā)展演化機制的研究偏少，尤其缺乏對這些城市在“后三線建設時期”城市轉型與規(guī)劃轉型的跟蹤研究，忽視了“三線城市”在改革開放以后的規(guī)劃實踐的研究價值?；诖?，作者試圖以典型“三線城市”——十堰的總體規(guī)劃變遷為切入點，通過對不同歷史分期的探查，揭示在中央與地方關系變遷、計劃與市場體制變動的動態(tài)背景下，城市規(guī)劃是如何發(fā)揮作用并最終影響“三線城市”的發(fā)展建設進程的，進而在學科知識維度對認知我國城市規(guī)劃的演進邏輯、角色變化增添一個更為清晰的樣本。

圖1 十堰的區(qū)位圖

1 研究對象與方法

1.1 研究對象： 十堰的價值

十堰市位于湖北省西北邊界的內陸閉塞地區(qū)，是三線建設時期僅有的4個完全由“零基礎”興起的城市之一（圖1），也是為數(shù)不多的圍繞單個工業(yè)項目展開建設并存續(xù)至今的典型城市，常被選作相關研究的典例②在關于“三線城市”規(guī)劃建設的既有論著中，四川攀枝花、湖北十堰、貴州六盤水常被選作研究對象。。得益于中國第二汽車制造廠（下文稱“二汽”）的高規(guī)格建設③選址在十堰地區(qū)的國家第二汽車制造廠是我國當時最大的汽車工業(yè)項目。，十堰一直保持著較大的經濟、人口與空間規(guī)模，并且在近半個世紀經歷了輝煌、困境與突破的起伏過程，先于其他許多“三線城市”進入轉型階段，有相對完整的發(fā)展脈絡可供研究。更為寶貴的是，十堰的總體規(guī)劃編制工作從建設之初迄今從未斷檔，且歷版總規(guī)都由代表國內最高技術水平的中國城市規(guī)劃設計研究院負責編制，充分映射出不同時期我國城市規(guī)劃的主要理論思潮和技術特點。在強烈的計劃經濟色彩之下，歷版總規(guī)作為城市建設的主要依據(jù)得到了較嚴謹?shù)淖裱瓕嵤?，從而能夠及時、全面地反映十堰城市發(fā)展的劇烈變化。因此，十堰的總體規(guī)劃不僅在“三線城市”的研究中，乃至在中國當代城市規(guī)劃史的研究中也有很高的價值。

十堰的城市總體規(guī)劃有著早期特殊版本和正常持續(xù)發(fā)展時期版本之分。建城之初，工業(yè)企業(yè)布局總圖發(fā)揮著實質上指導建設的作用，總體規(guī)劃的正式編制則始于1969年十堰（縣級）市設立以后，分別于當年、1972年、1975年密集地編制了3版，然而受制于“規(guī)劃不在”的總體環(huán)境[8]，現(xiàn)今可得的相關資料不甚完備。正常發(fā)展時期的城市總體規(guī)劃基本遵照修編年限，迄今共有1981年、1990年、2002年、2010年4版先后獲批施行，作為本文研究的核心資料來源。研究同時參考了《十堰市志（1866—2008年）》、《關于建設南水北調中線核心水源生態(tài)特區(qū)的第一手資料》等地方志書，以及《十堰市輝煌18年（1978—1995年）》、《十堰統(tǒng)計年鑒2015》等統(tǒng)計資料，結合實地調研走訪所獲的第一手材料，系統(tǒng)梳理不同階段城市規(guī)劃建設的特征及其形成機制。

1.2 研究方法： 歷史分期與分析框架

圖2 兩條線索交織下的總體規(guī)劃演變分析框架

圖3 十堰二汽廠址總體規(guī)劃布局圖（1969年）

作為計劃經濟時期備戰(zhàn)背景下的特殊政策產物，“三線城市”對于計劃體制干預與中央—地方權力格局變動的敏感程度很高，進而影響城市規(guī)劃在不同階段的服務導向。計劃經濟時期，城市實質上是中央層面在全國范圍內統(tǒng)籌調度、實現(xiàn)積累的載體；改革開放初期，中央的垂直投入縮減，地方層面在中央規(guī)制下獲得部分自主管理和支配富余的權限；社會主義市場經濟體制完善時期，中央與地方在互動中主要是基于地方的實際能力進行多方面、博弈式的分權[11-12]。另一方面，“三線城市”的規(guī)劃建設與三線工業(yè)項目的投放、調整、改造歷程休戚相關④1964—1978年，我國的三線建設資金投入2 052億元，高峰時人力投入達400多萬，安排了1 100個建設項目。以我國經濟政策由戰(zhàn)時狀態(tài)轉向正常狀態(tài)為標志，三線建設在20世紀70年代中期開始轉入漫長的調整收尾階段，這個過程一直持續(xù)到21世紀初[17]。，工業(yè)項目的興衰決定了不同時期城市發(fā)展的基礎稟賦與核心動力。20世紀70年代末以前是三線建設熱潮期，“三線城市”作為當時的城市建設重點迅速興起；80年代起，因嚴重選址問題而難以為繼的項目開始調整改造，大部分“三線城市”的建設重點轉為現(xiàn)有基礎上城市設施與服務的完善；90年代中后期以來，三線項目與“三線城市”的綁定關系普遍瓦解，“三線城市”發(fā)展進入多元化時期[13]。

在上述兩條線索的交織中，“三線城市”的總體規(guī)劃既反映出中央政府意志的植入，也蘊含著對地方不同發(fā)展階段實情的表達，規(guī)劃發(fā)展演進中所體現(xiàn)的特征與趨勢，實際上折射出不同時期中央—地方關系演變。根據(jù)這一宏觀分期，對照十堰城市發(fā)展的具體歷程，本文將十堰城市總體規(guī)劃的演進劃分為3個階段：（1）三線建設伊始至20世紀70年代末，計劃經濟主導的“空投植入”時期，包含70年代的總規(guī)和1981版總規(guī)；（2）80年代初至90年代末，改革沖擊下的慣性過渡時期，包含1990版和2002版總規(guī)⑤2002版是在1990版基礎上的修編和調整，實際于1997年即開始編制，因此更多地呈現(xiàn)出1990年代末期的特征。；（3）21世紀以來，全面轉軌中的主動轉型時期，顯著的代表是2010版總規(guī)。對于各歷史階段，本文重點關注中央—地方關系調整下，“三線城市”總體規(guī)劃角色的改變、規(guī)劃思想的轉向，以及在空間實踐手段與建設安排上的響應（圖2）。

2 計劃經濟主導的“空投植入”時期

2.1 總規(guī)的角色定位： 服務于國家產業(yè)項目的配建工具

三線建設以前，十堰只是鄂西北的深山小村，散居著僅百余戶自耕農，不具備任何城鎮(zhèn)發(fā)展基礎與資源。1967年二汽在十堰破土動工，揭開了十堰作為現(xiàn)代工業(yè)城市的發(fā)展序幕。當時全國嚴格貫徹計劃經濟體制，財政上統(tǒng)收統(tǒng)支，重視“以條為主”的部門垂直管理[11-12]，地方層面的生產、消費、建設都要經由各級政府接受中央的精確調控。十堰這樣具有高度戰(zhàn)略意義的地區(qū)的事務，更是直接由中央各相關部門全權包辦。為保障二汽在盡可能短的時間內形成國家所需的生產能力，中央政府大量壓縮三線地區(qū)以外的投入，在全國范圍內以行政命令的方式調集生產設備、建設物資以及技術人員等，克服巨大的交通成本將二汽的生產所需“空投”到十堰，由二汽的領導班子統(tǒng)一組織當?shù)氐慕ㄔO，形成了“城在廠中、廠市合一”的獨特體制。

在持續(xù)至70年代末的三線建設熱潮期，十堰本質上是一個“以工業(yè)為主體的地區(qū)建設綜合計劃”的落實基地，是中央政府跨越行政層級的產業(yè)“飛地”。在國家的全力支撐和補給下，地方層面幾乎沒有支撐城市系統(tǒng)運行的統(tǒng)籌需要，城市規(guī)劃也近乎簡化為工業(yè)企業(yè)與居民點布局工作。因此，這一時期“三線城市”的總體規(guī)劃被視為一種與用地安排掛鉤的技術工具，配合國家有關三線建設的產業(yè)資源投放計劃，提出必要的建設項目、給定空間占位。

2.2 規(guī)劃思想導向： “備戰(zhàn)”與“生產”

三線建設首先是基于國防任務的備戰(zhàn)策略下的產物，利于防空的分散隱蔽格局因此成為“三線城市”發(fā)展初期的核心規(guī)劃思想[6,8]。在宏觀區(qū)位選擇上，主張將核心工業(yè)項目與科研機構散布于地勢復雜的中西部內陸，通過長距離供給來彌補邊緣區(qū)位。就具體城市而言，提倡反集聚、“不搞大城鎮(zhèn)”，為了保護精密設備和關鍵部門，三線項目的廠區(qū)大多選址在天然或人工山洞，這對“三線城市”整體骨架的建構發(fā)揮了主導作用。這種極端分散的建設方式顯然是缺乏經濟理性的，當時主要依托中央政府超常傾斜的密集投資得以大規(guī)模開展。在十堰，二汽下屬的23個專業(yè)廠散布在橫跨10—22 km的8—10條山溝內（圖3），由此奠定的城市框架直至20世紀末的城市建設中都未被突破。

這一時期“三線城市”的規(guī)劃還存在另一個鮮明原則，即“集中力量為擴大生產服務”。受到國內“注重產業(yè)積累、抑制城市建設”、“工農結合、城鄉(xiāng)結合”的總體政策環(huán)境影響，“沒有城市化的工業(yè)化”模式廣為推行[14]?！叭€城市”作為當時新生的城市，將這種理念詮釋到了極致。在1981版《十堰市城市規(guī)劃》中，城市人口規(guī)模就是以汽車生產容量標的為基準進行測算的，規(guī)劃期生產性與非生產性人口之比高達3∶1（表1）。用地分配上，優(yōu)先滿足汽車產業(yè)維持和擴大生產所需，建設重點放在專業(yè)廠區(qū)和為生產服務的基礎設施（表2，圖4），對必要的生活居住和服務配套采取嚴格的定額指標控制，充分突出了“配建”的概念（圖5），道路和市政設施亦是以工業(yè)用途為主、兼作民用[15]。

圖4 工業(yè)廠區(qū)優(yōu)先的用地布局圖（1970年代）

圖5 公共設施分片區(qū)均衡規(guī)劃配置圖

圖6 以各廠區(qū)為核心的空間結構圖

圖7 以貨運線為骨架的城市交通體系

表1 1981版總規(guī)中勞動人口比例構成情況

表2 1981年版總規(guī)中城市用地現(xiàn)狀與規(guī)劃構成（單位：hm2）

2.3 空間部署： “大分散、小集中”的專業(yè)化工業(yè)基地

2.3.1 以廠區(qū)為核心的分散組群結構

二汽在十堰貫徹的是“避開城市建設工廠”的方針，從一開始就違背了傳統(tǒng)意義上城市規(guī)劃的合理布局原則。設市初期的規(guī)劃僅僅擬定了二汽各專業(yè)廠區(qū)的布局、運輸線和管網走向，生產車間和科研機構分散在堵河沿岸便于取水的溝谷[9]，居民點以就地取材的“干打壘”形式圍繞在各廠區(qū)附近。此后幾版規(guī)劃，在“廠區(qū)組群”的基礎上提出“小城鎮(zhèn)建設”概念，為各專業(yè)廠增設部分生活服務用地及貨場用地，但仍是以各廠區(qū)為核心的小范圍空間填充。全市包括火車站至張灣的相對連片區(qū)域和6個衛(wèi)星鎮(zhèn)規(guī)模的建成區(qū)（圖6），建成區(qū)之間相距3—5 km，由廠區(qū)鐵路和公路相聯(lián)系，形成葡萄串珠的布局[8]。1970年代后期興起的市屬、地屬、社隊工業(yè)也都在其所服務的專業(yè)廠鄰近配給用地，在各分散片區(qū)內“見縫插針”。

2.3.2 “單位制”主導的內閉式配套

圖8 改革探索期規(guī)劃技術創(chuàng)新系列圖

計劃經濟時期尤其是三線建設時期，國家對城鎮(zhèn)非農人口實行嚴格控制，“單位辦社會”成為城市中簡單有效的人口管理和服務組織手段。十堰當時的城市人口全部源自政策性機械遷入，從一開始就明確了由各專業(yè)廠負責本廠職工及家屬的服務管理事務，除卻人事調動因素，工作生活在不同片區(qū)的人們幾乎沒有往來的必要。即便是在規(guī)劃的中心片區(qū)，也沒有形成真正意義上的城市中心。這種與分散組群結構相適應的扁平服務體系有助于保證生產工作的穩(wěn)定有序，但也導致了后三線建設時代的城市中心體系建設與人口分散情形的突出矛盾。

2.3.3 優(yōu)先滿足貨運需求的交通體系

為了配合整體的分散格局，十堰在這一時期的路橋投資與建設量很大。尤其在二汽生產規(guī)模迅速擴張時期，為滿足貨運要求還補充規(guī)劃了組團間貨運快速通道（圖7）。4個鐵路場站均位于城區(qū)內，鐵路干線直接延伸至主要專業(yè)廠，實現(xiàn)臨戰(zhàn)狀態(tài)下與工業(yè)生產最便捷的對接；在城市整體層面，民用交通需求基本被忽視，公交線路的安排也是以廠區(qū)的產業(yè)協(xié)作需要為基準、分設獨立區(qū)間。

3 改革沖擊下的慣性過渡時期

3.1 總規(guī)的角色定位： 理想圖景與既成現(xiàn)實的折中呈現(xiàn)

20世紀70年代末，國家戰(zhàn)略焦點開始轉移，三線建設陸續(xù)收尾，不再大規(guī)模追加投資。二汽也不例外地被列為“停緩建”項目，不僅來自中央政府的直接訂單與物資投入劇減，以國家102工程指揮部為主體的基建部門也多數(shù)撤出十堰或劃歸省管。隨后的1980年代，城市逐步放開有計劃的商品經濟，國家對地方的管控形式由層層監(jiān)管的具體任務轉為分級包干的有限責任[11-12]，開始將生產組織的具體環(huán)節(jié)下放給國營企業(yè)，在城建與社會事業(yè)上也改變了單純由中央政府撥款的局面。利益關注點的分化瓦解了十堰原本中央、地方、大規(guī)模“三線企業(yè)”的一體化關系：中央政府負責消化空間建設與社會服務成本的情形難以為繼；二汽在自籌續(xù)建的壓力下，則開始著眼區(qū)域、訴諸市場，謀求剔除企業(yè)經營之外的負擔。1982年，中共十堰市委和中共二汽委員會分別成立，十堰有了真正意義上的地方政府。

市場主體的逐利屬性逐步釋放，人民生活消費上被壓抑的需求亦然，倚賴二汽支撐城市發(fā)展的慣性已無法延續(xù)，區(qū)位劣勢與資源束縛開始凸顯，地方的持續(xù)發(fā)展需要回到符合經濟地理規(guī)律的軌道上。然而，二汽在全國范圍內業(yè)已確立的體制特權和經濟輻射能力，以及十堰完全基于二汽的建設基礎，又是新生的十堰地方政府必須考慮的重要背景。這一時期實際上是“三線城市”的規(guī)劃意圖與城市建設現(xiàn)實的一個困難磨合階段，總體規(guī)劃試圖扭轉先前城市建設中的非理性因素，但受限于尚不明晰的“雙軌制度”[16]，不免呈現(xiàn)出折中和“超越階段”的過渡特征。

表3 給水規(guī)劃方案經濟比較與成本分析

3.2 規(guī)劃思想導向： “科學”與“協(xié)調”

1980年代備戰(zhàn)備荒的氛圍散去，社會各界的科學化思潮興起，“三線城市”的規(guī)劃建設顯現(xiàn)出尊重城市自然增長規(guī)律與經濟社會可行性的理性轉向?！妒呤谐鞘锌傮w規(guī)劃（1990—2010年）》在編制原則上就明確了“面向現(xiàn)實問題”的導向，在技術上相應引入了經濟社會模型預測、土地級差效益分析、就業(yè)崗位均衡、交通出行O—D分析等綜合分析方法，并開展了面向市民的社會調查，用作編制依據(jù)（圖8）。規(guī)劃明確提出借鑒西方“功能分區(qū)”、“有機分散”等理念，在城市規(guī)模和空間布局方案的選擇上，也不再是簡單的定量、定位，而是在建立不同側重點的多種情景基礎上進行分析測算（表3）?？梢哉f，十堰真正系統(tǒng)的城市建設是從這一時期才開始的。規(guī)劃人員在這片“試驗田”上最大程度地融入了前沿的規(guī)劃智慧，其中的科學理念與技術手段大部分至今仍被沿用。

這一時期規(guī)劃思想另一個重要的務實特質是注重協(xié)調“三線企業(yè)”與地方的關系。十堰在規(guī)劃安排上仍然把二汽的產業(yè)發(fā)展和空間訴求置于優(yōu)先位置，但明顯地由過去強調生產的單一性，向生產、生活、流通多元性轉化?？紤]到二汽規(guī)模穩(wěn)定、人口機械遷入收攏，以及節(jié)省城市建設投資和土地資源等因素，明確了控制城市人口、完善本地服務的指向。在重大設施建設管理上，為爭取國家、二汽和地方共同投資，提出“東風汽車公司和十堰市所屬的基礎設施，兩套系統(tǒng)統(tǒng)一運行管理”的思路，既反映了十堰對二汽不可回避的慣性依賴，也傳達出兼顧現(xiàn)實因素的地方自強意識。

3.3 空間部署： 依托既有框架的內嵌式填補

3.3.1 趨于緊湊的多組團結構

考察這一時期十堰總體規(guī)劃對城市整體結構和用地布局的安排，不難發(fā)現(xiàn)慣性過渡的特征：例如以汽車工業(yè)為重，兼顧地方經濟與服務業(yè)需求；延續(xù)既有建成區(qū)和設施架構，注重內部整合。兩版總體規(guī)劃盡管都指出了城市的條帶枝狀格局對空間的浪費，但對二汽的工業(yè)布局給予了肯定和保留，只是提出對“廠區(qū)與居民點組群”的功能進行豐富提升：白浪、茅箭、土門、紅衛(wèi)、花果等片區(qū)盡數(shù)保留，就近組合成3個更大規(guī)模的組團（東、中、西各1個），傳達出“適應山區(qū)分散型工業(yè)城市特色、將城市活動分為分散有機體”的規(guī)劃宗旨（圖9）。配合組團設置，規(guī)劃對產業(yè)片區(qū)也提出了集約用地和集群建設意向，以職住平衡為原則，將現(xiàn)有廠區(qū)和預留工業(yè)用地整合為4個不同導向的工業(yè)區(qū)：西部輕紡工業(yè)區(qū)、北部汽車配套化工區(qū)、東部機械和輕工業(yè)區(qū)、中部零散調整區(qū)。

3.3.2 倡導城市融合的配套體系

過渡時期十堰的行政管理一度出現(xiàn)了二汽、鄖陽、十堰3塊分立的狀態(tài)，由于投入水平的差距，導致基礎建設與社會服務呈現(xiàn)“單位制”與“非單位制”的二元分化格局[15]。這一時期的總體規(guī)劃為了遏制這種趨勢，從多方面給出利于“構建城市有機體”的具體辦法。針對“干打壘”時期的居住區(qū)散亂問題，提倡集中緊湊、擴大規(guī)模、層級配套，強調坡地利用、填補城市大骨架的空缺，重點大規(guī)模社區(qū)交由市房屋開發(fā)公司統(tǒng)一建設；商貿、醫(yī)療教育和文體設施等，細分不同性質、分級布局，將面向整個城市的服務向城區(qū)中心組團引導，并對非營利性服務設施予以優(yōu)先安排，以促進服務能級的提升（圖9）；各組團間設置不少于兩條的交通干道，增設串聯(lián)組團的公交長線；統(tǒng)合二汽和地方生產排污體系，改變排水體系組團分離的狀況。盡管規(guī)劃方案“超越階段”的痕跡明顯，大部分內容并未在規(guī)劃期內落實，但其對于城市空間自組織與聯(lián)系特性的理性回歸，潛在地滲透到之后的城市發(fā)展思路中。

4 全面轉軌中的主動轉型時期

4.1 總規(guī)的角色定位： 引領地方參與區(qū)域競爭的綜合發(fā)展戰(zhàn)略

市場經濟體制的建立，從產權關系上推動了中央與地方關系的明晰化[11]，國家對于地方發(fā)展的計劃性干預基本轉向了宏觀指導與區(qū)域協(xié)調等軟性政策，傾向于形成地方創(chuàng)新與國家政策試點相促進的局面。即便“三線城市”所處地區(qū)的變革進程相對緩慢，21世紀以后“三線企業(yè)”作為典型國營企業(yè)的市場化改制，也使得“三線城市”在初期建設中所依賴的體制優(yōu)勢幾乎無存，城市發(fā)展的投入秩序面臨重構。在十堰，二汽（東風公司）相繼完成股份制改革，將總部遷至武漢，僅在十堰保留了商用車生產基地，對十堰影響深遠。

圖9 有機緊湊的三組團結構圖

表4 十堰歷版總體規(guī)劃中城市性質定位的變化

圖10 中心城區(qū)用地規(guī)劃圖（2030年）

不再是中央政府“飛地”的十堰只能訴諸地方自身的資源稟賦，重新審視城市在區(qū)域中的集聚與擴散規(guī)律，尋求新的增長點以維持城市規(guī)模與發(fā)展水平。隨著社會經濟要素流動性的增強，城市空間不同層面的經濟屬性進一步浮現(xiàn)，城市與區(qū)域發(fā)展的不確定因素明顯增多，必然要求總體規(guī)劃以一種更前瞻和主動的姿態(tài)出現(xiàn)，扮演引領地方城市參與區(qū)域博弈競爭的綜合發(fā)展戰(zhàn)略的角色。

4.2 規(guī)劃思想導向： “區(qū)域”與“地方”

區(qū)域競爭的開放思維實際上在改革探索階段就已經在十堰的總體規(guī)劃中有所表達，但基本沒有反映在規(guī)劃的具體內容中。而《十堰市城市總體規(guī)劃（2011—2030）》則將區(qū)域協(xié)調作為規(guī)劃的出發(fā)點來考慮，強調發(fā)揮十堰作為中心城市對原鄖陽地區(qū)的輻射作用，就市域、規(guī)劃區(qū)、中心城區(qū)3個空間層次的能級、規(guī)模、城鄉(xiāng)用地等分別進行統(tǒng)籌；在產業(yè)協(xié)作、城市用地拓展、區(qū)域交通上，也結合經濟聯(lián)系狀況和省際乃至國家的戰(zhàn)略因素進行了論證。為了應對區(qū)域競爭的不確定性，這一時期的規(guī)劃技術上也凸顯出對戰(zhàn)略分析的側重，如產業(yè)比較優(yōu)勢分析、旅游市場分析、用地績效對比分析等。

外源植入的“三線企業(yè)”支柱力量的流失，促使“三線城市”正視自身特色和優(yōu)勢、重視內部需求，在地方發(fā)展事務的優(yōu)先次序安排上更具自主性。很顯著的一個表現(xiàn)就是對城市職能與性質的界定。十堰已經不再使用“汽車工業(yè)城市”的提法，而是突出了生態(tài)新經濟的職能定位（表4），城市規(guī)劃建設的核心任務從“保障二汽的基本生產”向“提升城市綜合實力”轉移。城市生態(tài)網絡格局分析、用地適宜性評價、土地使用強度管制等規(guī)劃內容，也都反映出尊重十堰生態(tài)本底與資源支撐條件的規(guī)劃理性。

4.3 空間部署： 整體集約、重點集聚的結構性拓展

4.3.1 突破既有框架的一體化結構

這一時期的空間規(guī)劃突破了此前一直圍繞三線工業(yè)項目進行有限填補的格局，形成結構性的拓展。事實上，基于城市發(fā)展的一般認識，十堰的規(guī)模和階段尚不足以支撐較大范圍分散的多中心結構。從不同組團間用地增長的統(tǒng)計數(shù)據(jù)⑥參考自《十堰市城市總體規(guī)劃（2011—2030年）》?？梢钥吹?，2000年以來的10年內，城區(qū)66%的居住用地和80%的公共服務設施用地增長都集中在中部組團，單中心集聚的趨勢非常明顯。為保證城市的整體運行效率，總體規(guī)劃在城市結構和用地布局上進行突破，盡管保留了帶狀組團的整體格局，但將建設重點放在了中部組團以及中部與東、西組團的聯(lián)系地帶。一方面在原中心片區(qū)周邊的丘陵山地建設新區(qū)，另一方面加強東西向組團間聯(lián)系通道的規(guī)劃，城區(qū)由分散化向一體化轉變，不再呈現(xiàn)明顯的組團分隔（圖10）。

4.3.2 優(yōu)先保障戰(zhàn)略重點的建設安排

在區(qū)域競爭壓力下，這一時期的城市總體規(guī)劃在具體建設安排上，開始更多地思考如何將有限資源優(yōu)先投入最具戰(zhàn)略意義的方面。向東加強與襄陽、宜昌、武漢等地的聯(lián)系，向北建設漢江沿岸高品質生態(tài)新區(qū)，這兩個主要拓展方向分別對應于跨區(qū)域產業(yè)協(xié)作和打造國家生態(tài)發(fā)展示范地區(qū)的戰(zhàn)略意圖。在市場力量的撬動下，為破解產業(yè)發(fā)展用地長期受限的問題，新時期的規(guī)劃跳出了二汽廠區(qū)的舊框架，提出了大規(guī)模緩丘地整治的方案，為集中工業(yè)園的建設創(chuàng)造條件。隨著城市主導職能由汽車生產轉向生態(tài)旅游，不僅區(qū)際交通的建設重點從打造貨運干線轉向客運樞紐建設，公共服務的布局策略上也體現(xiàn)出對城市戰(zhàn)略重點轉移的響應，如文化設施和工業(yè)博覽展示功能、產業(yè)集中區(qū)專門化服務配套建設等。

5 結論與討論

從小山村到人口過百萬的大城市，如果說十堰是計劃經濟時代城市發(fā)展的奇跡和市場經濟時代城市轉型的典范，那么城市總體規(guī)劃在這一過程中的角色不容忽視?？傮w規(guī)劃從配建到引領的演進歷史，再次呈現(xiàn)了城市規(guī)劃的地方事務特征以及與市場經濟互補的特性。中央與地方、計劃與市場是影響城市規(guī)劃編制與實施最為重要的兩對關系。十堰這一典型“三線城市”總體規(guī)劃的演進，充分展示了城市規(guī)劃在中央—地方、計劃—市場兩對矛盾關系中的作用與價值。始于中央、計劃的植入式開發(fā)，最終回歸于地方、市場的自主式發(fā)展，城市規(guī)劃在十堰近半個世紀的開發(fā)建設中的地位不斷提升、價值日益凸顯。從最初基本偏離理性軌道的配建工具，到“企業(yè)城市”時期有限的獨立性，再到脫離計劃控制以后實事求是的理性回歸和發(fā)展引領，在中央與地方、計劃控制與市場調節(jié)的關系兩端，越向地方和市場傾斜，城市規(guī)劃的能動性越能得到充分的施展，城市規(guī)劃的理念、方法、技術與城市本身的內生秩序越能形成更好的耦合。

十堰城市總體規(guī)劃的演進歷史同樣呈現(xiàn)了中國城市總體規(guī)劃轉型的漸進性。中國由計劃經濟向市場經濟的轉型從來就不是一蹴而就的，政治、經濟體制轉型的漸進性與不同步性決定了城市總體規(guī)劃編制與實施的漸進性，在“三線城市”更為典型。尤其20世紀80年代初至90年代，國家經濟重心的戰(zhàn)略轉移、計劃經濟體制的慣性延續(xù)、空間區(qū)位與資源稟賦劣勢的日益凸顯，成為十堰城市總體規(guī)劃編制的綜合背景和巨大挑戰(zhàn)。1990年和2002年兩版總規(guī)的徘徊與折中充分體現(xiàn)了改革沖擊下的慣性過渡特征。超前的規(guī)劃理念和技術方法對實踐缺乏足夠的指導意義，折中的、務實的規(guī)劃編制思路更能契合當時城市發(fā)展的實際需求。經過這一時期的困惑和探索，城市總體規(guī)劃源于計劃經濟時期的編制技術方法，在與新的時代背景、發(fā)展思潮和科學技術的碰撞過程中，面向需求、動態(tài)演進，逐漸形成更具主動性和引領性的技術體系。

（衷心感謝中國城市規(guī)劃設計研究院上海分院與十堰市相關部門的領導對于本文調研的大力支持。衷心感謝中國城市規(guī)劃設計研究院上海分院孫娟、姜秋全、林辰輝等對于論文的無私幫助。）

References

[1]李百浩，韓秀. 如何研究中國近代城市規(guī)劃史[J].城市規(guī)劃，2000（12）：34-35.

LI Baihao, HAN Xiu. On the methodology of historic studies of the Chinese early modern urban planning[J].City Planning Review, 2000(12): 34-35.

[2]張兵. 我國近現(xiàn)代城市規(guī)劃史研究的方向[J]. 城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2013，6（1）：1-12.

ZHANG Bing.Research orientation of modern urban planning history in China[J]. Journal of Urban and Regional Planning, 2013, 6(1): 1-12.

[3]趙晨，申明銳，張京祥.“ 蘇聯(lián)規(guī)劃”在中國：歷史回溯與啟示[J]. 城市規(guī)劃學刊，2013（2）：109-118.

ZHAO Chen, SHEN Mingrui, ZHANG Jingxiang.The Soviet Union-style of urban planning in China:retrospection and implications [J]. Urban Planning Forum, 2013(2): 109-118.

[4]李浩. 八大重點城市規(guī)劃——新中國成立初期的城市規(guī)劃歷史研究[M]. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2016.

LI Hao. The planning of eight key new industrial cities: urban planning history of P.R.China in 1950s[M]. Beijing: China Architecture & Building Press,2016.

[5]孫應丹. 中國三線城市形成發(fā)展及其規(guī)劃建設研究[D]. 武漢：武漢理工大學碩士學位論文，2010.

SUN Yingdan. A study on the development and planning of Chinese Three-line city [D].Wuhan: The Dissertation for Master Degree of Wuhan University of Technology, 2010.

[6]周明長. 三線建設與中國內地城市發(fā)展（1964—1980年）[J]. 中國經濟史研究，2014（1）：142-151.

ZHOU Mingchang. The Third-line construction and the development of inner-land cities in China [J].Researches in Chinese Economic History (1964—1980), 2014(1): 142-151.

[7]張京祥，羅震東. 中國當代城鄉(xiāng)規(guī)劃思潮[M]. 南京：東南大學出版社，2013.

ZHANG Jingxiang, LUO Zhendong.New China urban &rural planning thoughts [M].Nanjing:Southeast University Press, 2013.

[8]黃立，李百浩，孫應丹. 范型轉變臨界點下的“三線城市”建設規(guī)劃實踐[J]. 城市規(guī)劃學刊，2013（1）：97-103.

HUANG Li, LI Baihao, SUN Yingdan. Planning and development for Third-front cities at the critical point of paradigm shift [J]. Urban Planning Forum,2013(1): 97-103.

[9]王興平，石峰，趙立元. 中國近現(xiàn)代產業(yè)空間規(guī)劃設計史[M]. 南京：東南大學出版社，2014.

WANG Xingping, SHI Feng, ZHAO Liyuan.History of industrial space planning and design in modern China [M].Nanjing: Southeast University Press,2014.

[10]劉冰潔. 三線建設對遵義城市發(fā)展影響研究[D].重慶：重慶大學碩士學位論文，2014.

LIU Bingjie. Study on the Influence of the Threefront construction of Zunyi development [D].Chongqing: The Dissertation for Master Degree of Chongqing University, 2014.

[11]劉承禮.理解當代中國的中央與地方關系[J].當代經濟科學，2008，30（5）：26-36.

LIU Chengli.Toward Chinese central and local government relationships [J]. Modern Economic Science, 2008, 30(5): 26-36.

[12]李燕毅.央地關系與中國地方治理改革——基于新制度主義的思考[J].人民論壇， 2014（23）：59-61.

LI Yanyi. Central-local relationships and local governance revolution in China: from the perspective of new institutional economics [J]. People’s Forum, 2014(23): 59-61.

[13]孫東升. 我國經濟建設戰(zhàn)略布局的大轉變——三線建設決策形成述略[J]. 黨的文獻，1995：42-48.SUN Dongsheng. Strategy shift of economy construction layout: Three-line construction formation and development [J]. Literature of Chinese Communist Party, 1995: 42-48.

[14]侯麗.對計劃經濟體制下中國城鎮(zhèn)化的歷史新解讀[J].城市規(guī)劃學刊，2010（2）：70-78.

HOU Li. Urbanization in the first thirty years of PRC: ahistorical re-examination [J]. Urban Planning Forum, 2010(2): 70-78.

[15]十堰市地方志編纂委員會. 十堰市志（1866—2008）[M]. 北京：中國文史出版社，2014.

Committee of Local Chronicles of Shiyan. Local chronicles of Shiyan（1866—2008）[M]. Beijing:Chinese Literature and History Press, 2014.

[16]張京祥，吳縛龍，馬潤潮.體制轉型與中國城市空間重構——建立一種空間演化的制度分析框架[J].城市規(guī)劃，2008，32（6）：55-60.

ZHANG Jingxiang, WU Fulong, Laurence J C Ma. Institutional transition and reconstruction of China’s urban space: establishing an institutional analysis structure for spatial evolution [J]. City Planning Review, 2008, 32(6): 55-60.

[17]陳東林. 三線建設——備戰(zhàn)時期的西部開發(fā)[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

CHEN Donglin. Third-line construction: western development in the war-protection period [M].Beijing: Central Party School Press, 2003.

From Supporting to Guiding:Evolution of City Master Planning for the Third-front City, Shiyan

ZHU Biyao, LUO Zhendong, HE Heming

There is a special kind of Chinese modern cities called the third-front city, which is of great significance for the research of Chinese modern planning history. To explore the development of planning and construction in typical third-front cities, this paper takes Shiyan in Hubei Province as an example. Based on the external clue of central-local relationship with the internal clue of planning and market relationship in new China, the paper separates the whole course since 1960s into three stages: socialist planned economy,early reformation, and comprehensive transition. With each stage, we mainly focus on the changes of the following aspects: the role and function of urban master planning, the core idea of planning and how urban space has been used in practical construction accordingly. Thus, we manage to get further understanding of the evolution pattern and characteristics of urban master planning in those third-front cities in China.

Third-front city | City master planning | Shiyan

1673-8985（2017）04-0086-08

TU981

A

朱碧瑤

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院碩士研究生

羅震東

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院副教授

南京大學區(qū)域規(guī)劃研究中心副主任

何鶴鳴

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院博士研究生

南京大學城市規(guī)劃設計研究院 戰(zhàn)略研究室副主任

國家自然科學基金“基于流空間的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略分析方法與規(guī)劃理論研究”（51478216），江蘇省“青藍工程”資助成果。