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        朝令夕改的融資擔保函

        2017-11-02 01:53:17楊孟著
        決策 2017年10期
        關(guān)鍵詞:政績觀組合拳債務(wù)

        ■楊孟著

        朝令夕改的融資擔保函

        ■楊孟著

        在迫于被問責的重壓之下,誘致地方政府鋌而走險,上演一幕幕吊詭的“撤函事件”。

        2017年8月23日,湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府一份《關(guān)于融資擔保函作廢的聲明》引起軒然大波。

        聲明中說,依據(jù)各部委和省廳精神,為妥善處理融資擔保問題,“2015年1月1日以來,我縣人民政府及相關(guān)職能部門在國有公司融資過程中出具的所有擔保函、承諾函全部作廢?!?/p>

        字眼中的粗暴簡單,把“寧鄉(xiāng)縣政府”和“融資擔保函”推到了風口浪尖。

        在社會引起巨大反響之后,第二日,寧鄉(xiāng)縣政府決定立即收回該聲明。朝令夕改的政府舉措,讓地方融資擔保函獲得更多關(guān)注。其中利益何在?違規(guī)舉債問題到底該如何破解?

        【分析】

        “擔保函”的前世今生

        在明知地方政府禁止為金融機構(gòu)提供擔保函,其擔保行為也不具任何法律效力的情況下,為何擔保函會“正?!钡某霈F(xiàn)在各地?

        首先,不正確的“政績觀”是地方債無序膨脹的主要推手。在全國金融工作會議上,習(xí)近平總書記強調(diào)指出,“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務(wù)增量”。

        在不正確“政績觀”的引導(dǎo)下,地方領(lǐng)導(dǎo)升遷機會自然地與地方經(jīng)濟發(fā)展績效緊密地聯(lián)系在了一起。由此,地方政府空前高漲的投資激情與力不從心的“財政蛋糕”形成鮮明對照,為了彌補資金缺口,除了“土地財政”外,就只得由地方融資平臺擔綱主力了。

        對于金融機構(gòu)來說,只要地方融資平臺有資金需求,從來都是來者不拒。眾所周知,地方融資平臺是由地方政府一手操辦成立的,成立的初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。金融機構(gòu)對融資平臺情有獨鐘、不離不棄,看中的正是兩者間的“曖昧”關(guān)系。當然,為“保險”起見,要求地方政府出具“擔保函”等。

        表面上看,擔保函并不具任何法律效力,但實際上發(fā)揮著極其重要的信用紐帶作用。地方政府向金融機構(gòu)提供擔保函,用新制度經(jīng)濟學(xué)的行話來說,就是以政府信用背書的一種“非正式制度”安排?!胺钦街贫取弊鳛橹贫认到y(tǒng)的重要組成部分,與正式制度相比,盡管不具法律強制力,但其規(guī)范作用和約束力絲毫不亞于正式制度安排。這也即地方政府擔保函盛行的原因之所在。

        因而,“擔保函”的存在有其一定的“合理性”。事實上,在長期的合作博弈中,金融機構(gòu)也完全認可了“擔保函”這種信用背書方式。尤其是在地方政府普遍存在預(yù)算軟約束的情況下,“擔保函”愈發(fā)成為普遍存在的剛性兌付工具。正是因為“擔保函”能夠在現(xiàn)實中真正起到大大降低貸款違約風險的作用,金融機構(gòu)才給予地方政府較低的“風險溢價”,其貸款利率自然就會較低,而這又反過來在客觀上起到了降低地方政府舉債融資成本的作用??芍^互利共贏、一舉兩得。

        基于制度效應(yīng)的視角,地方政府“擔保函”作為“非正式制度”的“創(chuàng)新成果”,對于未來經(jīng)濟社會的健康可持續(xù)發(fā)展是極其有害的。原因很簡單,因為它是建立在以不正確“政績觀”為牽引、透支政府信用為代價的基礎(chǔ)之上的。若讓此類“創(chuàng)新”任其發(fā)展,不得到有效遏制,久而久之就會真的培養(yǎng)出“灰犀牛”來。中央政府出臺政策“組合拳”的真正用意也就在這里。

        【深度】

        走出“擔保函”誤區(qū)

        事實上,早在三年前,中央政府就及時啟動了進一步強化地方政府債務(wù)風險管理的相關(guān)修法和配套政策文件制定工作。這些政策“組合拳”的一個明確指向,就是通過規(guī)范完善地方政府舉債方式、舉債規(guī)模、舉債行為、舉債主體與地方政府之間的關(guān)系等,促進形成健全完善的地方政府投融資機制。

        現(xiàn)實中,政策“組合拳”的實際執(zhí)行效果并非盡如人意,原因就在于政策“組合拳”效應(yīng)與地方政府“利益博弈”均衡從根本上來說是相悖的。因此,無論政策“組合拳”多么嚴厲、多么無懈可擊,面對強大的地方政府,實際執(zhí)行起來就成了“變形記”,政策效力大打折扣。

        政策“組合拳”要求,各地須在7月31日前摸底排查并整改不規(guī)范的融資行為,對整改不到位的地方政府,要追究相關(guān)負責人的責任。正是在這種迫于被問責的重壓之下,才誘致地方政府鋌而走險。

        湖南省寧鄉(xiāng)縣政府8月23日宣布擔保函作廢聲明次日又收回該聲明的“撤函事件”就是代表性案例之一。而這絕非孤例,類似事件還出現(xiàn)在貴州、河南等省份。明眼人都看得出,公開披露的只是冰山一角,實際情況要比估計的多得多,具有一定的普遍性。

        “擔保函”表達的是地方政府與金融機構(gòu)間的意愿默示,書寫的是兩者間的心靈契約,對于政府來說,則是一次檢視自身誠信度高低的信用踐約。因此,“撤函事件”的發(fā)生,透射出的不僅僅是政府權(quán)力的傲慢,更為根本的是政府信用的透支,社會信用的銷蝕,地區(qū)金融生態(tài)的破壞等。

        市場經(jīng)濟是一種信用經(jīng)濟,政府是信用經(jīng)濟的引導(dǎo)者和保護者。政府信用是社會信用的主要量標。

        敢于兌現(xiàn)承諾,敢于對決策失誤負責是政府信用的基本要求。否則,不講誠信、不守承諾,隨意“撤函”,就會給市場參與者以政策不穩(wěn)定、不連續(xù)、不持久的“信號誤導(dǎo)”,使市場參與者失去遵守市場規(guī)則的信心,無法對經(jīng)濟活動行為做出理性預(yù)期。

        公信力是政府存在的基石。黨的十八大報告明確指出,要“提高政府公信力和執(zhí)行力”。習(xí)近平總書記在蘭考縣委常委擴大會議上的講話中,曾意味深長地引用著名的“塔西佗陷阱”來闡述政府公信力的重要性。他說,當政府公權(quán)力失去公信力時,無論發(fā)表什么言論、無論做什么事,社會都會給予負面評價。

        【路徑】

        如何統(tǒng)籌解決違規(guī)舉債問題

        統(tǒng)籌解決違規(guī)舉債問題,關(guān)鍵在于改變地方政府行為模式。除了矯正不正確“政績觀”,以及實行投資舉債終身問責制外,還要在規(guī)范完善的地方政府投融資機制框架內(nèi),著力解決好地方政府債務(wù)增量替代、總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資行為規(guī)范問題,以從根本上徹底消除地方政府違規(guī)舉債融資的動因。

        在增量替代方面,讓PPP充當?shù)胤秸畟鶆?wù)增量替代的主力。也即在融資需求增量既定的前提下,通過大力發(fā)展PPP(股權(quán)融資),可以大大降低政府債務(wù)的風險。

        在總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面,讓專項債券充當?shù)胤秸畟鶆?wù)總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主力。也即在融資需求總量既定的前提下,適度擴大專項債券融資比重,可以優(yōu)化債務(wù)總量結(jié)構(gòu),降低債務(wù)風險。政策“組合拳”為地方政府發(fā)行土地儲備專項債券和收費公路專項債券敞開“前門”的用意就在于此。

        在融資行為規(guī)范方面,一是建立完善地方政府債務(wù)管理體系,強化社會公眾在政府活動中的監(jiān)督作用,完善地方債實時動態(tài)跟蹤監(jiān)管機制;二是建立完善地方稅體系,適度擴大地方稅政管理權(quán),夯實穩(wěn)定可靠的財源根基,適度減緩政府融資缺口壓力;三是推行權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度,為破解代際轉(zhuǎn)移、激勵兼容、跨期分配等難題奠定制度基礎(chǔ);四是強化地方人大在地方政府投融資決策中的監(jiān)督作用,尤其是對舉債的合理性、可行性和可持續(xù)性“嚴防死守”,堅決堵住地方政府債務(wù)泛濫的決口。

        (作者單位:廣州大學(xué)大數(shù)據(jù)治理研究中心)

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