■楊孟著
朝令夕改的融資擔(dān)保函
■楊孟著
在迫于被問(wèn)責(zé)的重壓之下,誘致地方政府鋌而走險(xiǎn),上演一幕幕吊詭的“撤函事件”。
2017年8月23日,湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府一份《關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明》引起軒然大波。
聲明中說(shuō),依據(jù)各部委和省廳精神,為妥善處理融資擔(dān)保問(wèn)題,“2015年1月1日以來(lái),我縣人民政府及相關(guān)職能部門在國(guó)有公司融資過(guò)程中出具的所有擔(dān)保函、承諾函全部作廢?!?/p>
字眼中的粗暴簡(jiǎn)單,把“寧鄉(xiāng)縣政府”和“融資擔(dān)保函”推到了風(fēng)口浪尖。
在社會(huì)引起巨大反響之后,第二日,寧鄉(xiāng)縣政府決定立即收回該聲明。朝令夕改的政府舉措,讓地方融資擔(dān)保函獲得更多關(guān)注。其中利益何在?違規(guī)舉債問(wèn)題到底該如何破解?
【分析】
在明知地方政府禁止為金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保函,其擔(dān)保行為也不具任何法律效力的情況下,為何擔(dān)保函會(huì)“正常”的出現(xiàn)在各地?
首先,不正確的“政績(jī)觀”是地方債無(wú)序膨脹的主要推手。在全國(guó)金融工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出,“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”。
在不正確“政績(jī)觀”的引導(dǎo)下,地方領(lǐng)導(dǎo)升遷機(jī)會(huì)自然地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效緊密地聯(lián)系在了一起。由此,地方政府空前高漲的投資激情與力不從心的“財(cái)政蛋糕”形成鮮明對(duì)照,為了彌補(bǔ)資金缺口,除了“土地財(cái)政”外,就只得由地方融資平臺(tái)擔(dān)綱主力了。
對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),只要地方融資平臺(tái)有資金需求,從來(lái)都是來(lái)者不拒。眾所周知,地方融資平臺(tái)是由地方政府一手操辦成立的,成立的初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)情有獨(dú)鐘、不離不棄,看中的正是兩者間的“曖昧”關(guān)系。當(dāng)然,為“保險(xiǎn)”起見,要求地方政府出具“擔(dān)保函”等。
表面上看,擔(dān)保函并不具任何法律效力,但實(shí)際上發(fā)揮著極其重要的信用紐帶作用。地方政府向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保函,用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的行話來(lái)說(shuō),就是以政府信用背書的一種“非正式制度”安排?!胺钦街贫取弊鳛橹贫认到y(tǒng)的重要組成部分,與正式制度相比,盡管不具法律強(qiáng)制力,但其規(guī)范作用和約束力絲毫不亞于正式制度安排。這也即地方政府擔(dān)保函盛行的原因之所在。
因而,“擔(dān)保函”的存在有其一定的“合理性”。事實(shí)上,在長(zhǎng)期的合作博弈中,金融機(jī)構(gòu)也完全認(rèn)可了“擔(dān)保函”這種信用背書方式。尤其是在地方政府普遍存在預(yù)算軟約束的情況下,“擔(dān)保函”愈發(fā)成為普遍存在的剛性兌付工具。正是因?yàn)椤皳?dān)保函”能夠在現(xiàn)實(shí)中真正起到大大降低貸款違約風(fēng)險(xiǎn)的作用,金融機(jī)構(gòu)才給予地方政府較低的“風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)”,其貸款利率自然就會(huì)較低,而這又反過(guò)來(lái)在客觀上起到了降低地方政府舉債融資成本的作用??芍^互利共贏、一舉兩得。
基于制度效應(yīng)的視角,地方政府“擔(dān)保函”作為“非正式制度”的“創(chuàng)新成果”,對(duì)于未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展是極其有害的。原因很簡(jiǎn)單,因?yàn)樗墙⒃谝圆徽_“政績(jī)觀”為牽引、透支政府信用為代價(jià)的基礎(chǔ)之上的。若讓此類“創(chuàng)新”任其發(fā)展,不得到有效遏制,久而久之就會(huì)真的培養(yǎng)出“灰犀?!眮?lái)。中央政府出臺(tái)政策“組合拳”的真正用意也就在這里。
【深度】
事實(shí)上,早在三年前,中央政府就及時(shí)啟動(dòng)了進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)修法和配套政策文件制定工作。這些政策“組合拳”的一個(gè)明確指向,就是通過(guò)規(guī)范完善地方政府舉債方式、舉債規(guī)模、舉債行為、舉債主體與地方政府之間的關(guān)系等,促進(jìn)形成健全完善的地方政府投融資機(jī)制。
現(xiàn)實(shí)中,政策“組合拳”的實(shí)際執(zhí)行效果并非盡如人意,原因就在于政策“組合拳”效應(yīng)與地方政府“利益博弈”均衡從根本上來(lái)說(shuō)是相悖的。因此,無(wú)論政策“組合拳”多么嚴(yán)厲、多么無(wú)懈可擊,面對(duì)強(qiáng)大的地方政府,實(shí)際執(zhí)行起來(lái)就成了“變形記”,政策效力大打折扣。
政策“組合拳”要求,各地須在7月31日前摸底排查并整改不規(guī)范的融資行為,對(duì)整改不到位的地方政府,要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。正是在這種迫于被問(wèn)責(zé)的重壓之下,才誘致地方政府鋌而走險(xiǎn)。
湖南省寧鄉(xiāng)縣政府8月23日宣布擔(dān)保函作廢聲明次日又收回該聲明的“撤函事件”就是代表性案例之一。而這絕非孤例,類似事件還出現(xiàn)在貴州、河南等省份。明眼人都看得出,公開披露的只是冰山一角,實(shí)際情況要比估計(jì)的多得多,具有一定的普遍性。
“擔(dān)保函”表達(dá)的是地方政府與金融機(jī)構(gòu)間的意愿默示,書寫的是兩者間的心靈契約,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),則是一次檢視自身誠(chéng)信度高低的信用踐約。因此,“撤函事件”的發(fā)生,透射出的不僅僅是政府權(quán)力的傲慢,更為根本的是政府信用的透支,社會(huì)信用的銷蝕,地區(qū)金融生態(tài)的破壞等。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種信用經(jīng)濟(jì),政府是信用經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)者和保護(hù)者。政府信用是社會(huì)信用的主要量標(biāo)。
敢于兌現(xiàn)承諾,敢于對(duì)決策失誤負(fù)責(zé)是政府信用的基本要求。否則,不講誠(chéng)信、不守承諾,隨意“撤函”,就會(huì)給市場(chǎng)參與者以政策不穩(wěn)定、不連續(xù)、不持久的“信號(hào)誤導(dǎo)”,使市場(chǎng)參與者失去遵守市場(chǎng)規(guī)則的信心,無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為做出理性預(yù)期。
公信力是政府存在的基石。黨的十八大報(bào)告明確指出,要“提高政府公信力和執(zhí)行力”。習(xí)近平總書記在蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)議上的講話中,曾意味深長(zhǎng)地引用著名的“塔西佗陷阱”來(lái)闡述政府公信力的重要性。他說(shuō),當(dāng)政府公權(quán)力失去公信力時(shí),無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事,社會(huì)都會(huì)給予負(fù)面評(píng)價(jià)。
【路徑】
統(tǒng)籌解決違規(guī)舉債問(wèn)題,關(guān)鍵在于改變地方政府行為模式。除了矯正不正確“政績(jī)觀”,以及實(shí)行投資舉債終身問(wèn)責(zé)制外,還要在規(guī)范完善的地方政府投融資機(jī)制框架內(nèi),著力解決好地方政府債務(wù)增量替代、總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資行為規(guī)范問(wèn)題,以從根本上徹底消除地方政府違規(guī)舉債融資的動(dòng)因。
在增量替代方面,讓PPP充當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)增量替代的主力。也即在融資需求增量既定的前提下,通過(guò)大力發(fā)展PPP(股權(quán)融資),可以大大降低政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
在總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面,讓專項(xiàng)債券充當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主力。也即在融資需求總量既定的前提下,適度擴(kuò)大專項(xiàng)債券融資比重,可以優(yōu)化債務(wù)總量結(jié)構(gòu),降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政策“組合拳”為地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券敞開“前門”的用意就在于此。
在融資行為規(guī)范方面,一是建立完善地方政府債務(wù)管理體系,強(qiáng)化社會(huì)公眾在政府活動(dòng)中的監(jiān)督作用,完善地方債實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制;二是建立完善地方稅體系,適度擴(kuò)大地方稅政管理權(quán),夯實(shí)穩(wěn)定可靠的財(cái)源根基,適度減緩政府融資缺口壓力;三是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,為破解代際轉(zhuǎn)移、激勵(lì)兼容、跨期分配等難題奠定制度基礎(chǔ);四是強(qiáng)化地方人大在地方政府投融資決策中的監(jiān)督作用,尤其是對(duì)舉債的合理性、可行性和可持續(xù)性“嚴(yán)防死守”,堅(jiān)決堵住地方政府債務(wù)泛濫的決口。
(作者單位:廣州大學(xué)大數(shù)據(jù)治理研究中心)