楊德全

（1.湖北國土資源職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430090）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)登記探討

楊德全1

（1.湖北國土資源職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430090）

根據(jù)《物權(quán)法》、《憲法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃條例》、《民法通則》、《土地管理法》、《不動產(chǎn)登記暫行條例》、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》等相關(guān)法律法規(guī)，厘清了農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得情況，農(nóng)民進(jìn)城后戶籍改變的宅基地歸屬問題、有宅基地使用權(quán)證明但無規(guī)劃手續(xù)的房屋登記問題。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)；房屋所有權(quán)；登記實務(wù)

開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)登記，不僅維護(hù)了農(nóng)民宅基地使用權(quán)的合法權(quán)益，而且對于推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新與改革、促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用意義十分重大。由于歷史等原因，農(nóng)村土地利用管理相對滯后，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)屬不清、一戶多宅、非法侵占與轉(zhuǎn)讓宅基地、不符合規(guī)劃等情形。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和統(tǒng)一登記要求，重在厘清農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)登記中的相關(guān)實務(wù)問題。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得條件剖析

1）主體資格認(rèn)定：①按照規(guī)定取得。《物權(quán)法》、《土地管理法》明確規(guī)定：農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的主體資格一般為本農(nóng)民集體成員。《物權(quán)法》認(rèn)為：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，以土地管理法等法律為根據(jù)，規(guī)定了宅基地使用權(quán)可以按照國家法律法規(guī)取得，對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地?！锻恋毓芾矸ā返?2條認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的主體資格必須是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是要遵循“一戶一宅”，而且宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。②宅基地使用權(quán)繼承取得情形。按照國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)文件規(guī)定，主要包括以下人員：已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員；非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村居民；城鎮(zhèn)居民。對于以上三類人員繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，按照法律規(guī)定，可登記發(fā)證，但是要在《集體土地使用證》記事欄注記條文如下：該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人。

2）非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)的情形：①非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因集中遷建而取得宅基地使用權(quán)。按照國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部178號文規(guī)定：不是本村農(nóng)民集體的農(nóng)民，由于地質(zhì)災(zāi)害搬遷、新農(nóng)村建設(shè)安置、移民安置的情形，并且符合土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)本村民委員會大多數(shù)成員同意，經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建房，可以按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證。②非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承房屋占用的農(nóng)村宅基地并取得宅基地使用權(quán)。按照國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部178號文規(guī)定：已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員；非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村居民；城鎮(zhèn)居民。對于以上三類人員繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，按照法律規(guī)定，可登記發(fā)證，要在《集體土地使用證》記事欄注記條文如下：該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人。

對于宅基地使用權(quán)只允許轉(zhuǎn)讓情形，按照我國目前現(xiàn)行的法律規(guī)定，不能轉(zhuǎn)讓給本農(nóng)民集體成員以外的人員，只允許轉(zhuǎn)讓給本農(nóng)民集體內(nèi)成員，而且該農(nóng)民集體成員符合申請宅基地使用權(quán)條件[1]。

2 農(nóng)民進(jìn)城后因戶籍改變的原宅基地使用權(quán)的歸屬問題分析

我國憲法第13條規(guī)定，“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”?！段餀?quán)法》第65條規(guī)定，“國家依照法律規(guī)定保護(hù)私人的繼承權(quán)及其他合法權(quán)益”。因而包括因宅基地使用權(quán)上的房屋所有權(quán)在內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬不因戶籍的變化而發(fā)生改變。

按照國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部178號文規(guī)定,對于繼承的三類情形：已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員；非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村居民；城鎮(zhèn)居民?？梢钥闯?，包括戶籍改變?yōu)槌擎?zhèn)戶口的原農(nóng)民在內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）可以繼續(xù)享有原來合法取得的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)[2]。

3 有宅基地使用權(quán)證明但無規(guī)劃手續(xù)的房屋登記處理辦法

按《物權(quán)法》第30條規(guī)定，合法建造的房屋，自竣工時起，權(quán)利人依法享有所有權(quán)。在不動產(chǎn)登記實務(wù)中，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第41條第二、三款規(guī)定，申請宅基地上房屋所有權(quán)登記時，宅基地使用權(quán)證明和規(guī)劃手續(xù)是必須提交的材料。據(jù)此可知，宅基地使用權(quán)證明和房屋建設(shè)符合規(guī)劃的手續(xù)是房屋合法建造的證據(jù)材料，也是宅基地上房屋竣工后權(quán)利人依法享有權(quán)利的證明，否則，房屋屬于非法建筑，非法行為不產(chǎn)生權(quán)利，故非法建造并竣工的房屋不能作為登記對象被記載在登記簿上[3]。對宅基地上房屋規(guī)劃材料的收取，從以下幾個方面把握：

1）城市、建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外地區(qū)的宅基地上的房屋。城市、建制鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外地區(qū)的宅基地上的房屋建設(shè)，不屬于規(guī)劃控制對象。故未在城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的房屋申請首次登記時，提交縣級以上人民政府規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)，或有規(guī)劃管理權(quán)的鎮(zhèn)人民政府出具的申請登記的房屋未在城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的證明，以替代房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明；房屋未在集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的房屋，提交房屋所在地鄉(xiāng)人民政府出具的申請登記的房屋不在集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的證明，以替代房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明。

通過人民政府發(fā)布的規(guī)劃編制說明或規(guī)劃圖中明確的規(guī)劃區(qū)范圍，能夠判定申請人申請所有權(quán)首次登記的房屋不在此規(guī)劃區(qū)范圍的，登記機(jī)構(gòu)無須要求申請人提交房屋不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的證明，但登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在審核意見中注明申請登記的宅基地及地上房屋、附屬設(shè)施不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的依據(jù)。

2）城市和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋。1984年1月，國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》第44條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國家所有的土地和征用集體所有的土地上，需要新建、擴(kuò)建、改建任何建筑物、構(gòu)筑物的，都必須向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)申請。因此，可以認(rèn)為，《城市規(guī)劃條例》沒有將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的房屋建設(shè)納入規(guī)劃控制范圍[4]。

根據(jù)《城市規(guī)劃法》（1989年）32條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。據(jù)此可知，按《城市規(guī)劃法》規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，無論國有土地上的房屋建設(shè)，還是集體土地上的房屋建設(shè)，均須取得規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)[5]。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年）第40條規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。據(jù)此可知，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，凡城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，無論國有土地上的房屋建設(shè)，還是集體土地上的房屋建設(shè)，均須取得城市規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)或有規(guī)劃許可權(quán)的鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)。

綜合以上情形，城市和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地上的房屋申請首次登記時，1989年12月以前建成的房屋，提交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上地方人民政府出具的房屋建成年代證明替代房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明；1989年12月以后建成的房屋，提交的房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明為規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)或有規(guī)劃許可權(quán)的建制鎮(zhèn)人民政府發(fā)放的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也可以是其出具的符合規(guī)劃的證明[6]。

3）村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋。1993年11月，國務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》實施，該條例第一次將村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋建設(shè)納入規(guī)劃控制范圍。該條例第3條規(guī)定，村莊是指農(nóng)村村民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點(diǎn)。該條例第18條規(guī)定，村民進(jìn)行房屋建設(shè)，原基改建的，由鄉(xiāng)級人民政府規(guī)劃許可；占用耕地建設(shè)的，須有縣級人民政府規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書予以規(guī)劃許可。因此，1993年11月以前建成的房屋申請所有權(quán)首次登記的，提交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府出具的房屋建成年代的證明替代房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明。1993年11月以后建成的房屋申請所有權(quán)首次登記的，村民原基改建的，提交房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府出具的房屋建設(shè)符合規(guī)劃要求的證明；占用耕地建房的，房屋建設(shè)符合規(guī)劃的證明為縣級人民政府規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)核發(fā)的選址意見書，或其出具的符合規(guī)劃的證明[7]。 宅基地屬于農(nóng)村村民建造住宅及附屬設(shè)施的集體土地，申請宅基地上房屋、附屬設(shè)施所有權(quán)首次登記時，也應(yīng)當(dāng)按前述規(guī)定執(zhí)行。

4 結(jié) 語

從宅基地取得、戶籍改變的宅基地歸屬問題、無規(guī)劃手續(xù)的房屋登記問題進(jìn)行剖析。在登記過程中，既要嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定開展，確保登記具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，又要充分尊重歷史遺留相關(guān)問題，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，積極化解矛盾，維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定繁榮。

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1672-4623（2017）10-0085-02

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.10.028

2016-11-21。

楊德全，碩士研究生，副教授，研究方向為土地規(guī)劃設(shè)計、職業(yè)教育理論。