何星

基于規(guī)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制研究

何星

控制性詳細(xì)規(guī)劃這種規(guī)劃技術(shù)手段具有強(qiáng)化城市管理和控制城市土地利用的功能，在我國已經(jīng)應(yīng)用了三十多年，并經(jīng)過不斷地改革和完善廣泛應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中，在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理過程中起著重要作用。為保證控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作的順利進(jìn)行，本文從規(guī)劃管理的角度出發(fā)，通過對現(xiàn)階段我國控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析探討，進(jìn)而提出一系列具有針對性的創(chuàng)新優(yōu)化措施，以期加快我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

一、現(xiàn)階段控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在的問題分析

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制在我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用方面起著承上啟下的作用，向上承接城市的整體規(guī)劃，向下銜接修建性詳細(xì)規(guī)劃和土地利用的控制。但是在具體實施過程中卻沒有達(dá)到理想期望值，近年來城鄉(xiāng)發(fā)展迅速，導(dǎo)致城市擴(kuò)張問題層出不窮，下面將對現(xiàn)階段控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在的問題作出具體分析。

1.與相關(guān)總規(guī)和專規(guī)銜接脫節(jié)

其一，與相關(guān)總體規(guī)劃的銜接脫節(jié)：控制性詳細(xì)規(guī)劃編制作為一種承上啟下的規(guī)劃技術(shù)手段，應(yīng)該同時兼顧城市總體規(guī)劃的宏觀要求和具體地塊位置以及大小劃分的微觀要求。但是在實際實踐過程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃往往只針對具體相關(guān)項目對具體地塊的交通要求、地塊大小、用地布局和用地性質(zhì)進(jìn)行規(guī)劃，偏重于滿足小區(qū)域的地塊規(guī)劃要求，但是一旦將規(guī)劃方案放在城市總體規(guī)劃的整體布局上，其規(guī)劃原理往往不合理甚至?xí)茐某鞘姓w宏觀布局，偏于對具體地塊的微觀研究必然造成整體大格局規(guī)劃的混亂、無序。

其二，與相關(guān)專業(yè)規(guī)劃布局銜接脫節(jié)：很多控制性詳細(xì)規(guī)劃對地塊的大小、性質(zhì)等特點進(jìn)行充分規(guī)劃編制，但是對其他專項規(guī)劃的考慮不夠充分，例如很多控制性詳細(xì)規(guī)劃中缺乏對地塊加油站點規(guī)劃、電力、私家車停車點以及人防設(shè)施的規(guī)劃考慮，阻礙了日后地塊的其他專業(yè)規(guī)劃。這種規(guī)劃控制方式無疑與城鄉(xiāng)發(fā)展定位缺少銜接性，缺少其本身應(yīng)該具有的科學(xué)性、整體性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

2.缺少對土地使用的靈活性和兼容性的考慮

在城市用地的詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，往往偏重于對城市空間、用地性質(zhì)、用地布局等城市物質(zhì)環(huán)境設(shè)計，但是缺乏對用地實際經(jīng)濟(jì)效益的考慮。在后期城市修建性詳細(xì)規(guī)劃或建設(shè)項目設(shè)計方案編制中設(shè)計師會按照控制性詳細(xì)規(guī)劃中確定的用地空間、高度、土地容積率等硬性指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計，這種過分強(qiáng)調(diào)城市用地空間、高度的設(shè)計方式缺少靈活性，在豐富城市形態(tài)的過程中忽略了城市用地本身存在的經(jīng)濟(jì)價值，造成城鄉(xiāng)用地浪費，出現(xiàn)部分建設(shè)項目無地可用、沿街商業(yè)區(qū)的容積率低等經(jīng)濟(jì)問題，久而久之就會制約該城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些問題可能在規(guī)劃初期不明顯，但是隨著城市的發(fā)展會逐漸暴露出來，如果后期再對城市地塊進(jìn)行重新規(guī)劃又會產(chǎn)生一系列繁瑣的詳細(xì)規(guī)劃編制程序，并且對城市用地的重新規(guī)劃、改造又會增加一系列巨大的測量、規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)成本。這種規(guī)劃編制方式缺乏靈活性，無法將城市物質(zhì)環(huán)境和用地潛在經(jīng)濟(jì)價值兼容起來，額外增加了城市用地規(guī)劃的時間和成本。

3.控制性詳規(guī)編制過程中的數(shù)據(jù)研究依據(jù)不足

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制作為城市布局總體規(guī)劃和城市用地建設(shè)的中間環(huán)節(jié)，必須做到有著嚴(yán)格的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性才能實現(xiàn)城市總體規(guī)劃的宏觀目標(biāo)和建設(shè)項目的微觀目標(biāo)。而規(guī)劃前期對大量的各項數(shù)據(jù)進(jìn)行的研究是保證其科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性的重要前提，這正是現(xiàn)階段我國控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作面臨的重要問題?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制過程中人口、土地容積率、綠地率、土地歸屬權(quán)、各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等數(shù)據(jù)的采集方式各不相同會導(dǎo)致同一項數(shù)據(jù)通過不同的部門采集出的結(jié)果五花八門，對后期規(guī)劃編制造成了極大的阻礙。前期數(shù)據(jù)采集不準(zhǔn)確使規(guī)劃編制缺少準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致很多規(guī)劃項目擱淺無法落地實施。

二、規(guī)劃管理角度下的控制性詳規(guī)編制創(chuàng)新方案

1.建設(shè)全局性規(guī)劃體制，加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接

其一，做好與上位規(guī)劃的銜接工作

在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作前做好與上位規(guī)劃的溝通，并主動積極和當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃編制部門協(xié)調(diào)溝通，梳理好各項功能區(qū)、主要道路、主要河流等地塊的位置并進(jìn)行分單元規(guī)劃，并且在全局的基礎(chǔ)上將全局層層劃分，從城市細(xì)化到街區(qū)進(jìn)而細(xì)化到用地地塊，從規(guī)劃管理的角度將整個系統(tǒng)細(xì)化做到分級規(guī)劃?？刂茋?yán)格落實各個城市功能區(qū)的開敞空間，避免微觀地塊編制與宏觀用地布局相沖突的現(xiàn)象發(fā)生，保證規(guī)劃工作的整體性和協(xié)調(diào)性發(fā)展。

其二，加強(qiáng)與專業(yè)規(guī)劃的銜接

通過以上提出的分級的措施細(xì)化到地塊，充分了解用地附近的加油站點、停車點、電力布局以及各種人防設(shè)施等的位置，使其在整體的角度上做到系統(tǒng)規(guī)劃。

通過以上這種全局性分級劃分的規(guī)劃管理方式能夠精確地塊的具體情況，做好與上位規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的銜接工作。

2.提高土地規(guī)劃靈活性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益

提高土地規(guī)劃靈活性的一個重要內(nèi)容之一就是正確判斷用地地塊性質(zhì)，一般來說用地性質(zhì)有四個適建級別：規(guī)劃建議用地性質(zhì)、替代用地性質(zhì)、特批用地性質(zhì)和禁止用地性質(zhì)。一般情況下做好規(guī)劃建議用地和替代用地的規(guī)劃管理能夠有效地增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)效益，下面將對規(guī)劃管理兩項用地的措施展開具體研究。

其一，做好規(guī)劃建議用地的規(guī)劃管理

開發(fā)商等土地使用者在拿到土地使用權(quán)后相關(guān)部門要做好審批工作，為充分開發(fā)建設(shè)用地的潛在價值、活躍用地周圍的商業(yè)競爭，相關(guān)部門在嚴(yán)格審批流程的同時要加快審批進(jìn)度，保證土地使用者能夠盡快通過審批程序順利進(jìn)行到下一步的建設(shè)工作。

其二，做好替代用地的規(guī)劃管理

在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中有些用地可以更改使用性質(zhì)，在城市建設(shè)過程中有些設(shè)計師為了強(qiáng)化美觀城市形象會造成一些土地空間的浪費，而往往在城市以后的發(fā)展過程中會逐漸意識到這部分地塊的土地性質(zhì)的使用價值不高或難以滿足使用者的需求。當(dāng)土地使用者對這部分地塊提出更改土地性質(zhì)申請時相關(guān)規(guī)劃管理部門要立即做好審查工作，并深入研究是否符合替代用地的條件，如果符合實際情況就要及時批準(zhǔn)使用者的申請。

3.完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)支撐

其一，完善自上而下的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)

一般的數(shù)據(jù)采集首先會對具體人口數(shù)量指標(biāo)、土地容積率、具體地塊歸屬情況等數(shù)據(jù)展開采集，往往忽略了對人口總量、經(jīng)濟(jì)總量和土地權(quán)屬等整體數(shù)據(jù)的采集。其中通過對城市建筑總量的整體把握能夠大致把握城市人口總量；通過對土地歸屬的整體把握能夠及時了解開發(fā)商的土地使用意愿；做好經(jīng)濟(jì)總量的整體了解利于對城市未來發(fā)展方向做出規(guī)劃。在數(shù)據(jù)采集過程中可以將城市土地分為地區(qū)和行政兩個層面，地區(qū)層面由省、市、縣層面逐步細(xì)化到地塊、街道、社區(qū)層面；而行政層面自上而下可以分為國土統(tǒng)計部門、派出所和街道辦事處、居委會，這種層層分明、自上而下的數(shù)據(jù)采集過程能夠在整體把握的基礎(chǔ)上細(xì)化其他具體數(shù)據(jù)采集，提高數(shù)據(jù)的有效性和準(zhǔn)確性，從而有利于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的順利進(jìn)行。

其二，統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集指標(biāo)

一是統(tǒng)一容積率的確定：首先要對舊城區(qū)和新城區(qū)進(jìn)行劃分，對于舊城區(qū)要對其地塊各項屬性作出具體分析以確定其開發(fā)強(qiáng)度，在保護(hù)部分建筑的基礎(chǔ)上合理確定容積率；二是確定綠地率，舊城區(qū)的綠地率和新城區(qū)的綠地率也要通過深入分析后合理確定，同時要考慮到人均綠地、建筑面積、服務(wù)半徑等各項指標(biāo)。

三、結(jié)語

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程要緊隨城市建設(shè)的發(fā)展，本文通過對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)其有著與總規(guī)和專業(yè)規(guī)劃脫節(jié)、靈活性和兼容性差以及數(shù)據(jù)依據(jù)不足等主要問題，并從規(guī)劃管理的角度提出了建設(shè)全局性規(guī)劃體制、靈活土地規(guī)劃、建立自上而下的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)的完善措施，以期通過本次研究對我國的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作有所幫助。

（作者單位：甘肅省隴南市成縣規(guī)劃局）