趙 力，田 發(fā)

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

改革實(shí)踐

上海教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究

趙 力，田 發(fā)

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。教育是我國(guó)基本和核心的公共服務(wù)，辨明各級(jí)政府間教育事權(quán)和支出責(zé)任的關(guān)系，能夠提供高效的教育產(chǎn)品。以教育為突破口，分析上海市教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分情況，分析上?，F(xiàn)行教育事權(quán)支出責(zé)任存在的問(wèn)題，并對(duì)上海市教育的各個(gè)方面進(jìn)行事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出改進(jìn)建議。

事權(quán)；支出責(zé)任；教育

1 相關(guān)概述

事權(quán)是指政府按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行政事管理的權(quán)力，其屬于行政范疇。而支出責(zé)任不同，它屬于財(cái)政范疇，指的是政府履行事權(quán)的義務(wù)和責(zé)任。事權(quán)表明的是權(quán)力的主體，而支出責(zé)任更多表明的是誰(shuí)為履行事權(quán)所花費(fèi)的成本買單。事權(quán)是支出責(zé)任的前提，支出責(zé)任是履行事權(quán)的保障[1]。根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義理論，公共產(chǎn)品理論，以及現(xiàn)有文獻(xiàn)的描述，結(jié)合教育事業(yè)的特點(diǎn)，本文對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分采取以下四個(gè)原則：

一是政府與市場(chǎng)二元?jiǎng)澐衷瓌t。即合理劃分政府與市場(chǎng)的關(guān)系。進(jìn)行劃分時(shí)，根據(jù)該項(xiàng)服務(wù)或產(chǎn)品的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，由而判斷其應(yīng)由誰(shuí)提供。

二是外部性原則。外部性是判斷事權(quán)歸屬的基本原則，隨著外部性的遞增，權(quán)力主體也應(yīng)該進(jìn)一步分給更高級(jí)別的政府，因其能夠更好地處理跨區(qū)域的事務(wù)。

三是信息處理復(fù)雜性原則。信息處理復(fù)雜性，是支出責(zé)任劃分的重要原則。隨著復(fù)雜性的遞增，則應(yīng)該交由更低級(jí)別的政府出力，因其更易識(shí)別信息的部隊(duì)稱。

四是激勵(lì)相容原則。事權(quán)的劃分，讓參與人即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能導(dǎo)致整體利益最大化，這種體制就是激勵(lì)相容的當(dāng)外部性和信息處理復(fù)雜性出現(xiàn)沖突時(shí)，則需要引入激勵(lì)相容原則。同高時(shí)，事權(quán)歸中央，支出責(zé)任歸地方；同低時(shí)，則適宜均交給地方負(fù)責(zé)。

因而，劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任時(shí)，第一步先判斷該項(xiàng)服務(wù)或產(chǎn)品應(yīng)由政府還是市場(chǎng)提供，再根據(jù)外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則進(jìn)行劃分，如圖1所示。

2 現(xiàn)狀問(wèn)題

2.1 上海市縣承擔(dān)教育事權(quán)過(guò)重

上海市的的教育事權(quán)主體為地方政府，實(shí)行以市（縣）為主的管理模式，導(dǎo)致上海市縣承擔(dān)教育事權(quán)過(guò)重。根據(jù)《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》所述，義務(wù)教育以及這些教育階段的事權(quán)基本落在了縣級(jí)政府；學(xué)期教育以及高中教育沒(méi)有明確規(guī)定，但根據(jù)實(shí)際來(lái)看，其主體也主要為市縣政府[2]；對(duì)于高等教育，如上文所述多為上海市教委和政府所屬。上海市比較特殊的情況是，民辦學(xué)校眾多且質(zhì)量較高，因而市場(chǎng)為政府承擔(dān)了一部分職責(zé)；另一方面，上海市外來(lái)務(wù)工人員較多，其子女教育問(wèn)題也為上海市教育財(cái)政增加了額外的負(fù)擔(dān)?？傮w而言，上海教育事權(quán)劃分相對(duì)清晰，但“下沉”現(xiàn)象明顯，雖然較之其他地區(qū)，市場(chǎng)為上海政府分擔(dān)了部分事權(quán)，但是地方政府依然承擔(dān)了過(guò)多教育事權(quán)。

2.2 地方財(cái)力與事權(quán)不匹配

在我國(guó)，央地間財(cái)政收支差異明顯。中央與地方的財(cái)政收入基本持平，但是支出狀況卻大相徑庭。如表1所示為央地財(cái)政收入的情況。

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可以看到，中央與地方財(cái)政收入基本都是處于持平狀態(tài)，雖然中央財(cái)政收入在小幅度下降，基本還是占據(jù)五成。

中央財(cái)政支出遠(yuǎn)低于地方財(cái)政支出，央地財(cái)政支出2008—2015年間占總支出比重如表2所示。

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從表2可以看出，在央地財(cái)政收入持平的情況下，地方財(cái)政承擔(dān)了過(guò)多的財(cái)政支出，地方事權(quán)與財(cái)力出現(xiàn)了極大的不匹配。教育支出作為重點(diǎn)公共服務(wù)支出，在財(cái)政支出中一直占據(jù)重大比重，且如上文所述，地方市縣承擔(dān)教育事權(quán)過(guò)重，可想而知教育領(lǐng)域中也存在著不匹配的事權(quán)與財(cái)力機(jī)制。

2.3 上海政府教育支出責(zé)任過(guò)重

目前，上海教育支出責(zé)任劃分并不明確，因而造成了其教育支出壓力過(guò)大。如上文所述，上海的學(xué)期教育。義務(wù)教育、高中教育及職業(yè)教育等承擔(dān)主體基本以上海市縣政府為主，中央轉(zhuǎn)移支付為輔。

首先從縱向來(lái)看，通過(guò)統(tǒng)計(jì)2008—2015年中央與地方財(cái)政支出數(shù)據(jù)得出，央地間教育財(cái)政支出差異明顯。教育支出以地方政府為主。教育支出中，中央支出占比不到10%，而地方政府則負(fù)擔(dān)了90%多，且地方政府支出依然呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。從縱向來(lái)說(shuō)，地方教育支出責(zé)任過(guò)重。

其次從橫向來(lái)看，上海教育支出在上海財(cái)政支出中也占據(jù)了非常大的比例，從上海市2015年財(cái)政支出中可以看出，上海市教育支出占比12.39%，在所支出占比中居于前三位，遠(yuǎn)高于其他民生支出比重。

對(duì)市本級(jí)與區(qū)縣進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)縣級(jí)教育支出遠(yuǎn)大于市本級(jí)支出，具體情況見(jiàn)表3。

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從表3可以看出，市本級(jí)教育支出占上海市教育支出30%左右，而縣一級(jí)則占據(jù)70%左右，縣級(jí)支出責(zé)任最大。

對(duì)于教育事務(wù)中每一部分的市本級(jí)支出情況見(jiàn)表4。

從表4可以看出，上海市本級(jí)在學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育方面的支出較少，并逐步下滑；而職業(yè)教育和高等教育，市本級(jí)則承擔(dān)更多的支出責(zé)任，并繼續(xù)提升。雖無(wú)法取得區(qū)縣級(jí)的數(shù)據(jù)，但從其他省市狀況以及相關(guān)文獻(xiàn)所述，區(qū)縣級(jí)政府承擔(dān)了大部分學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育的支出責(zé)任，而對(duì)于職業(yè)教育以及高等教育則承擔(dān)較少[3]。

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2.4 外來(lái)人口子女教育問(wèn)題

越來(lái)越多的外來(lái)務(wù)工人員涌入上海，其子女的教育問(wèn)題成為上海政府急需關(guān)注的問(wèn)題。外來(lái)務(wù)工子女的教育問(wèn)題增加了上海教育財(cái)政的壓力，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的不完善則加劇了財(cái)政壓力。教育轉(zhuǎn)移支付的流向多為經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，但不發(fā)達(dá)地區(qū)的外來(lái)務(wù)工人員子女的教育支出卻無(wú)法享受到該優(yōu)惠，從而造成人口流出地教育資源閑置，而上海卻無(wú)法得到應(yīng)有補(bǔ)償，這并不利于外來(lái)務(wù)工人員子女教育均等化的實(shí)施。

3 政策建議

3.1 合理劃分上海市教育事權(quán)與支出責(zé)任

根據(jù)提出的事情與支出責(zé)任劃分的四個(gè)原則，本文做出上海教育事情與支出責(zé)任的劃分清單，見(jiàn)表5。

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3.2 合理匹配與地方事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)力

在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分支出責(zé)任后，匹配相應(yīng)的財(cái)力至關(guān)重要。一是要在中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，理順中央和地方收入劃分，增加地方稅種，提高地方財(cái)政稅收自主權(quán)，并調(diào)整央地分稅比例，建立合理的地方收入體系和規(guī)模。二是完善地方稅收體系，使財(cái)力與事權(quán)相匹配。隨著營(yíng)改增的進(jìn)行，需要確立地方新的主題稅種，支撐其財(cái)政支出；同時(shí)對(duì)于非稅收入也該加強(qiáng)進(jìn)一步的管理；進(jìn)一步規(guī)范地方稅種，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)納入稅收體系中。最后，推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，明確省市縣間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，提高效率，增加財(cái)力。

3.3 優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度

如上文所述，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)與支出責(zé)任，從而中央的轉(zhuǎn)移支付則起到了非常重要的作用。對(duì)于上海而言，其屬于發(fā)達(dá)地區(qū)，中央轉(zhuǎn)移支付并未向其有所傾向；再加上大量人外務(wù)工人員子女的教育負(fù)擔(dān)，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該有所優(yōu)化。在教育轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除了考慮中西部落后地區(qū)，對(duì)于人才流向與轉(zhuǎn)移支付流向的分叉也該進(jìn)行深度探討，將教育質(zhì)量與對(duì)全國(guó)教育做出的貢獻(xiàn)納入考慮范圍，增加對(duì)教育大省、人才流入地的轉(zhuǎn)移支付。

3.4 均衡發(fā)展民辦教育

劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任原則的第一個(gè)就是政府與市場(chǎng)二元?jiǎng)澐衷瓌t。應(yīng)對(duì)多樣化的教育需求，應(yīng)該積極發(fā)揮市場(chǎng)的作用，引入社會(huì)資本與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)展民辦教育。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，做好基本的公共教育服務(wù)，適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，形成公辦與民辦學(xué)校兩駕馬車同步前行。

[1]白景明,朱長(zhǎng)才,葉翠青,等.建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財(cái)稅制度操作層面研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2015(43):3-91.

[2]莫紅民.浙江省部分市縣教育事權(quán)與支出責(zé)任研究[J].公共財(cái)政研究,2015(4):33-43.

[3]劉進(jìn).完善廣西教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分相關(guān)政策建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2015(47):20-25.

Government Authority and Expending Responsibility for Education in Shanghai

ZHAO Li,TIAN Fa
(College of Management,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China)

Dividing government authority and expending responsibility of central and local properly can provide basic public services efficiently.They are important parts in establishing modern public financial system,and the objective need to impel the national operation system and governance modernization.Education is the basic part of the public service,so it is important to distinguish the relationship betweenthe government authority and expending responsibility.This article analyzes the division situation and exiting problem of education government authority and expending responsibility,in order to divide the government authority and expending responsibility properly and to provide corresponding suggestions.

Government authority;Expending responsibility;Education

F812.7

A

1673-5919（2017）05-0020-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.05.005

2017-06-20

趙力（1992-），男，山西晉中人，碩士研究生。

［責(zé)任編輯：鹿 鳴］