(中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

美日英存款保險制度比較及對中國的啟示

趙梓軒

(中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

基于美國、日本和英國在存款保險制度上的差異性規(guī)定和經(jīng)驗，通過剖析我國《存款保險條例》的不足，對我國存款保險制度的完善提出以下建議和構(gòu)想：設(shè)置獨立的存款保險基金管理機構(gòu)、增加存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)、細化存款保險基金管理機構(gòu)對問題銀行的處置職能以及細化《存款保險條例》內(nèi)容或加快制定《存款保險條例實施細則》。

美國存款保險；日本存款保險；英國存款保險；借鑒與啟示

2015年2月國務(wù)院頒布的《存款保險條例》標志著我國終于建立了存款保險制度。總體來看，我國存款保險的制度設(shè)計是符合國際趨勢的，但也存在不足之處。本文探究美國、日本、英國的存款保險制度的不同規(guī)定，結(jié)合我國《存款保險條例》的不足，對完善我國存款保險制度提出建議。

一、美、日、英存款保險制度比較

美國、日本和英國的存款保險制度的建立都早于我國，既積累了成熟的經(jīng)驗也吸取了深刻的教訓(xùn)。探究美國、日本和英國三國的存款保險制度與經(jīng)驗，可以為評析我國《存款保險條例》和進一步完善我國的存款保險制度提供借鑒。

美、日、英三國存款保險制度主要有以下差異：

(一)制度類型的差異

作為“風險最小化”型的美國聯(lián)邦存款保險機構(gòu)(FDIC)，具備最齊全的功能；日本存款保險機構(gòu)(DICJ)是典型的“成本最小化”型，在處理問題銀行時以自身成本最小為原則，自身功能比美國FDIC少；英國金融服務(wù)補償計劃公司(FSCS)作為 “付款箱”型的典型代表，理賠是其自身唯一功能。

(二)制度結(jié)構(gòu)的差異

美國FDIC是由政府建立的獨立法人機構(gòu)。法案賦予了FDIC獨立的法律地位和充分的自主權(quán)，可以在立法框架內(nèi)自主決策自主運行以及制定規(guī)章規(guī)則；日本DICJ是由中央政府、中央銀行和銀行業(yè)協(xié)會共同出資設(shè)立的獨立機構(gòu)；英國FSCS屬于英國政府的公營機構(gòu)。在參保方式上，美國實行自愿與強制相結(jié)合方式，日本和英國都實行強制參保方式。

(三)存款保險覆蓋范圍的差異

美國FDIC將該國全部銀行及其國內(nèi)外分支機構(gòu)、外國銀行在該國的分支機構(gòu)和附屬機構(gòu)納入存款保險的覆蓋范圍，排除了該國銀行在國外的分支機構(gòu)；日本DICJ的存款保險覆蓋范圍包括該國的所有銀行及國內(nèi)外分支機構(gòu)，但外國銀行在該國的分支機構(gòu)不在受保范圍內(nèi)；英國FSCS將外國銀行在該國的分支機構(gòu)和該國銀行在外國的分支機構(gòu)都納入了受保范圍。

(四)受保存款類型的差異

關(guān)于存款保險的賠付上限，美國、日本、英國的最高限額分別為25萬美元、1000萬日元、5萬英鎊。在受保存款類型上，支付和結(jié)算存款、定期存款、個人存款、企業(yè)存款、金融機構(gòu)存款都在美國的受保范圍內(nèi)，日本和英國將金融機構(gòu)存款排除在外。另外，針對受保存款的幣種范圍，美國和英國將外匯存款納入了存款保險的保障范圍內(nèi)，而日本則僅對本幣存款提供保障。

(五)融資機制的差異

美國FDIC在設(shè)立時，一半的資本總額由財政部出資，其余部分由美聯(lián)儲體系的各聯(lián)儲銀行認購，日本DICJ資本金由財政部、中央銀行以及銀行業(yè)協(xié)會三家各出資1/3，英國FSCS不設(shè)資本金。除了資本金，參保機構(gòu)繳納的保費是三國存款保險機構(gòu)最主要的資金來源，投資收入、借款以及發(fā)行債券和投資獲得的收入等也是重要的資金來源。

在融資方式上，美國、日本實行事前融資方案，英國實行事后融資方案。

關(guān)于費率的適用方式，美國采取風險差別費率，美國FDIC根據(jù)不同銀行的財務(wù)狀況，風險的暴露狀況以及銀行的負擔能力等因素，對不同的銀行設(shè)置不同的費率。日本DICJ將存款分為一般存款與特殊存款兩種，適用不同的費率。英國FSCS按照相應(yīng)比例向成員銀行收取費用，實施統(tǒng)一費率方式。

(六)問題銀行處置機制差異

在美國，F(xiàn)DIC是唯一有權(quán)處置銀行破產(chǎn)事件的聯(lián)邦機構(gòu)。有三種處置方式：銀行公共資金援助OBA、直接賠付PAY-OFF和購買與承接P&A。日本DICJ的風險處置機制分為一般處置機制和危機處置機制。在一般處置方案中，收購與承接成本最低，運用最多。當系統(tǒng)重要性銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風險時，適用危機處置機制。危機處置機制包括三種方案：如表2：

表2

英國問題銀行的處置制度僅限于對破產(chǎn)銀行進行事后處置，主要方式是國有化、將問題銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給其他金融機構(gòu)和將問題銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給橋梁銀行。

二、我國《存款保險條例》的缺陷

(一)存款保險基金管理機構(gòu)缺乏獨立性

從存款保險機構(gòu)設(shè)置的獨立性來看，美國、日本和英國三國的存款保險機構(gòu)都屬于獨立的機構(gòu)，獨立運營。我國存款保險基金管理機構(gòu)隸屬于中央銀行，有關(guān)存款保險制度的實施方案，由中央銀行按照《存款保險條例》實施。

筆者認為，存款保險機構(gòu)不宜隸屬于中央銀行。原因有二：第一，存款保險機構(gòu)和中央銀行存在目標沖突。中央銀行的目標是維護金融市場穩(wěn)定，存款保險機構(gòu)的目標在于保護存款人利益。兩者目標并不一致，而且在很多時候維護金融市場穩(wěn)定是以損害存款人利益為代價的。第二，存款保險機構(gòu)隸屬于中央銀行，使“最后貸款人”職能和“存款保險”職能混同，不利于中央銀行自身作用的發(fā)揮。第三，“監(jiān)管拖延”與“監(jiān)管寬容”問題可能隨之而來。中央銀行可能會因為存款保險制度的存在而放松監(jiān)管，甚至可能會對風險監(jiān)控的失責視而不見，延緩監(jiān)管導(dǎo)致危機爆發(fā)。

(二)存款保險基金管理機構(gòu)監(jiān)管權(quán)不足

賦予存款保險機構(gòu)監(jiān)管權(quán)，不僅有利于存款保險機構(gòu)及時、全面、準確的掌握參保銀行的經(jīng)營狀況和風險水平，也有利于存款保險機構(gòu)職能的有效發(fā)揮。以美國為例，F(xiàn)DIC直接監(jiān)管參保銀行的清償能力、信貸質(zhì)量和風險規(guī)避能力，可以要求被監(jiān)管銀行對其財物狀況進行定期報告，開展現(xiàn)場檢查、對從事不合規(guī)行為的銀行和管理人員予以處罰、撤銷職務(wù)、終止并取消存款保險等處罰。在此次金融危機后，美國還通過了一系列改革來增強FDIC的監(jiān)管權(quán)，主要包括：增加了FDIC的備份檢查權(quán)、備份執(zhí)行權(quán)、加強了FDIC的有序清算權(quán)等，監(jiān)管權(quán)的增加對防范銀行擠兌和金融風險傳染以及金融危機的蔓延起到了有力的保障作用。我國《存款保險條例》13條規(guī)定了存款保險基金管理機構(gòu)擁有對費率計算的相關(guān)情況、投保機構(gòu)存款的規(guī)模結(jié)構(gòu)和投保機構(gòu)報送信息、資料的真實性的核查權(quán)。此核查權(quán)并不是嚴格意義上的監(jiān)管權(quán)，與美國FDIC的監(jiān)管權(quán)差距很大；并且，就算核查中發(fā)現(xiàn)問題，只能先保送銀監(jiān)會，然后由銀監(jiān)會來處理。第21條規(guī)定了存款保險基金管理機構(gòu)對投保機構(gòu)有責令限期改正、記錄保費調(diào)整、收取滯納金的權(quán)力，這能夠?qū)ν侗C構(gòu)進行一定的約束，但缺乏罰款和強制處理等剛性手段。總之，我國存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)過于疲軟，無法做到“早發(fā)現(xiàn)，早處理”。對于銀監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)而言，存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)是輔助的、間接的，監(jiān)管權(quán)力度著實不足。

(三)救助和處置方式模糊，可操作性差

美國FDIC擁有多種救助和處置方式，收購與承接是最符合成本最小化原則的方案，在實踐中也應(yīng)用較多。只有在處置成本高于直接賠付時，才會啟用存款保險基金。日本DICJ將風險分類，明確了在成本最小化原則下，不同處置方式的適用條件、對象及程序。我國《存款保險條例》第18條規(guī)定了直接支付、委托支付和收購與承接三種處置方式，但此規(guī)定較為模糊，缺乏對具體適用的對象、程序等方面的明確規(guī)定，可操作性不強。

(四)條例內(nèi)容單薄，原則性較強

不可否認，《存款保險條例》的頒布具有無與倫比的奠基作用，但全文一共23條，內(nèi)容過于單薄，許多問題比如存款保險基金管理機構(gòu)的具體設(shè)置、保費的計算與征收、投保機構(gòu)的權(quán)利保護以及存款人的救濟等還未具體明確。另外，存款保險基金管理機構(gòu)監(jiān)管權(quán)等問題上的設(shè)計過于原則，這些缺陷給《存款保險條例》的實施和存款保險制度功能的實現(xiàn)帶來一定障礙。

三、完善我國存款保險制度的建議

針對上述問題，筆者建議采取以下措施，盡可能的完善我國的存款保險制度，為我國的金融穩(wěn)定與良好發(fā)展保駕護航。

(一)設(shè)置獨立的存款保險基金管理機構(gòu)

設(shè)置獨立的存款保險機構(gòu)已經(jīng)是大多數(shù)國家的通行做法。我國存款保險基金管理機構(gòu)要從中央銀行中獨立出來，設(shè)置獨立的存款保險機構(gòu)。不但可以避免存款保險機構(gòu)與中央銀行由于目標不一致而帶來的中央銀行負擔過重，增加貨幣發(fā)行量，從而影響宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行等問題，也有利于金融安全網(wǎng)三大支柱間的明確分工和協(xié)調(diào)配合，更加有效的維護金融市場的穩(wěn)定和秩序。

(二)強化我國存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)

美國在危機后改革的實踐表明，存款保險機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的增強有利于防范金融危機，保護存款人利益。我國的存款保險基金管理機構(gòu)監(jiān)管權(quán)不足，應(yīng)增強其監(jiān)管權(quán)。在我國金融改革的不斷深入和金融市場日益開放的大背景下，增加存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)可以強化金融風險防控，維護金融穩(wěn)定。具體來說，可以參照美國的方式，賦予其在發(fā)現(xiàn)問題后調(diào)整費率、早期糾正、強制退保、信息披露等硬性措施對違規(guī)的銀行進行處罰的權(quán)力，通過日常經(jīng)營中存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管和處罰措施，可以真正做到“隔離帶”的作用，以此來盡可能減少存款保險基金的損失。

(三)細化存款保險基金管理機構(gòu)對問題銀行的處置職能

在救助和處置機制上，筆者認為應(yīng)建立科學(xué)、合理的處置機制?？梢越梃b日本做法，在成本最小化原則下，就不同的處置方式規(guī)定不同的適用條件、對象和程序，處置主體的權(quán)力也要做具體、詳細的規(guī)定。

(四)細化《存款保險條例》或加快制定《存款保險條例實施細則》

《存款保險條例》的頒布是我國金融領(lǐng)域具有里程碑意義的事件，但如上文所述，《存款保險條例》內(nèi)容單薄，主要為原則性的規(guī)定，操作性不強，為了使《存款保險條例》得到更好的貫徹和執(zhí)行，筆者建議在今后細化《存款保險條例》內(nèi)容，或加緊制定《存款保險條例實施細則》，對其中的條款尤其是關(guān)鍵性條款給出明確清晰的說明和界定。

四、結(jié)語

存款保險作為金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，有利于維護金融穩(wěn)定，保護存款人利益?！洞婵畋ｋU條例》賦予了存款保險基金管理機構(gòu)生命，卻沒有賦予其相當大的“生命力”。存款保險法律制度設(shè)計是一個不斷完善的動態(tài)演變過程，為適應(yīng)不斷變化的時代背景和金融環(huán)境，《存款保險條例》也必須因勢利導(dǎo)，不斷修訂和完善，增強“生命力”，以更好的發(fā)揮其穩(wěn)定金融系統(tǒng)，保護存款人利益的積極功能。

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本文為2016年廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項目“廣西P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺風險管理策略研究”(課題編號：KY2016YB881)的階段性研究成果。