周適　王磊

摘要：探索先進(jìn)發(fā)展模式，發(fā)揮旅游在擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)、增就業(yè)、減貧困、惠民生中的作用，具有重要意義。杭州西湖通過發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新管理體制、多管理模式共生互補(bǔ)，成功打造了“免費(fèi)”模式。但景區(qū)本身卻遭遇了收支缺口持續(xù)擴(kuò)大、利益分配機(jī)制不完善的難題?！懊赓M(fèi)”模式代表著先進(jìn)的旅游發(fā)展趨勢(shì)，要復(fù)制推廣須滿足關(guān)鍵外部條件，也需優(yōu)化利益分配，解決“免費(fèi)”模式的可持續(xù)性問題。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)免費(fèi)模式管理體制利益分配轉(zhuǎn)移支付

習(xí)近平總書記指出，旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ侨嗣裆钏教岣叩囊粋€(gè)重要指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)推進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展更加重視。探索先進(jìn)科學(xué)的發(fā)展模式，發(fā)揮旅游在擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)、增就業(yè)、減貧困、惠民生中的作用，具有愈加重要的意義。以杭州西湖為代表的少數(shù)景區(qū)通過發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新管理體制、允許多種管理模式共生互補(bǔ)，成功打造了“免費(fèi)”開放模式，并推動(dòng)了所在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在全國(guó)各大景點(diǎn)門票“漲”聲此起彼伏、民眾的不滿與質(zhì)疑不斷升級(jí)的形勢(shì)下，“免費(fèi)”模式格外令人矚目。

一、“免費(fèi)”模式成功的經(jīng)驗(yàn)

2002年，西湖景區(qū)率先改革，成為全國(guó)第一個(gè)免費(fèi)開放的5A級(jí)風(fēng)景區(qū)。之后10年里，相繼取消了52處景點(diǎn)和博物館的門票，占景點(diǎn)總數(shù)的比重高達(dá)70%，免費(fèi)開放的景區(qū)面積達(dá)2000多公頃。在經(jīng)濟(jì)層面，杭州市著眼于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，以“免費(fèi)”西湖為品牌吸引游客，從關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得更大的收益。在制度層面，杭州市實(shí)施了“一級(jí)財(cái)政”的管理體制創(chuàng)新，允許多種管理模式共生互補(bǔ)，對(duì)西湖模式的成功實(shí)施起到了關(guān)鍵的支撐作用。

（一）景區(qū)免費(fèi)+周邊消費(fèi)的商業(yè)模式

與多數(shù)景區(qū)提高門票價(jià)格、追求門票收入不同，杭州市對(duì)西湖景區(qū)創(chuàng)新性地采用“景區(qū)免費(fèi)+周邊消費(fèi)”的商業(yè)模式。即，以“免費(fèi)西湖”為品牌，降低游客的直接成本，吸引更多人到杭州旅游，以帶動(dòng)杭州的餐飲、住宿、交通、零售等服務(wù)行業(yè)的增長(zhǎng)，促進(jìn)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為杭州創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)效益。放棄的門票收入在其它方面得到補(bǔ)充——西湖景區(qū)及周邊商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)創(chuàng)造了稅源，休閑消費(fèi)場(chǎng)所的物業(yè)出租增加了收入。根據(jù)杭州的“241算法”，“每個(gè)游客在杭州多逗留24小時(shí)，杭州的年旅游綜合收入便會(huì)增加100億元?！薄懊赓M(fèi)西湖”戰(zhàn)略自啟動(dòng)之初便大獲成功。西湖免費(fèi)開放前，杭州一年的旅游總收入是549億。到2016年，杭州年旅游總收入已增長(zhǎng)至2572億，是免費(fèi)開放前的47倍。

（二）“一級(jí)財(cái)政”、獨(dú)立統(tǒng)一的管理體制

西湖景區(qū)是典型的屬地管理模式。在景區(qū)免費(fèi)開放前，杭州市成立了杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)（簡(jiǎn)稱西湖管委會(huì)），賦予其區(qū)縣一級(jí)政府的行政權(quán)限與公共事務(wù)職能，并創(chuàng)新性地將其作為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政。（見圖一）

首先，西湖景區(qū)采取統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)，避免了多頭管理的高行政成本。在免費(fèi)開放前，西湖景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理與公共事務(wù)歸屬兩個(gè)平級(jí)部門。一個(gè)是市園林文物局，負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)各公園景點(diǎn)的日常管理；另一個(gè)是西湖區(qū)及其下屬的西湖街道辦事處，負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的政府事務(wù)。兩個(gè)管理部門之間在職能協(xié)調(diào)等方面存在較高的交易成本。2002年成立的西湖管委會(huì)將兩部門職能統(tǒng)一到一個(gè)組織之內(nèi)。管委會(huì)內(nèi)設(shè)物價(jià)、公安、工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、國(guó)土、文物保護(hù)、城管、街道辦等行政管理部門，分別履行各項(xiàng)政府職能，為景區(qū)及相鄰社區(qū)提供監(jiān)管和公共服務(wù)。同時(shí)，下設(shè)10個(gè)管理處對(duì)景區(qū)內(nèi)各景點(diǎn)實(shí)行分片管理。在管委會(huì)內(nèi)部形成統(tǒng)一的科層制治理結(jié)構(gòu)，取得了良好的實(shí)踐效果。

其次，西湖管委會(huì)作為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，有獨(dú)立的收入來源以支持其行使職能。西湖管委會(huì)的收入來源主要包括：管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)繳納的稅收、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的租金收入、少量收費(fèi)景區(qū)的門票收入、交通設(shè)施收入等。支出主要包括對(duì)景區(qū)的綜合治理、環(huán)保綠化、治安管理等。下轄各管理處不單獨(dú)核算收支，由西湖管委會(huì)在60平方公里范圍內(nèi)統(tǒng)籌收支。西湖管委會(huì)也通過下屬企業(yè)進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，管委會(huì)內(nèi)設(shè)了餐飲、游船、汽車服務(wù)、旅游貿(mào)易、園林苗圃、建筑設(shè)計(jì)等多家公司，補(bǔ)充景區(qū)收入來源并負(fù)責(zé)景區(qū)的部分投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。西湖管委會(huì)的收支缺口由上級(jí)杭州市財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，從2010年開始，每年補(bǔ)貼1個(gè)億，5年不變。

（三）公司制與事業(yè)制運(yùn)營(yíng)模式共生互補(bǔ)

與固有觀念不同，西湖模式實(shí)際上并不是純粹的免費(fèi)開放，而是一個(gè)免費(fèi)與收費(fèi)共生并存的復(fù)雜系統(tǒng)。西湖景區(qū)絕大多數(shù)的景點(diǎn)已經(jīng)免費(fèi)對(duì)外開放，但因文物保護(hù)需限制客流量的雷鋒塔、三潭印月、靈隱、岳廟、六和塔、虎跑等19處景點(diǎn)依然收取門票。西湖景區(qū)面積廣大，為方便管理，西湖景區(qū)被劃分為若干片區(qū)或細(xì)分景區(qū)。這些片區(qū)或細(xì)分景區(qū)的運(yùn)營(yíng)模式主要有兩種：

一種是以雷鋒塔景區(qū)為代表的公司制運(yùn)營(yíng)模式。杭州雷峰塔文化旅游發(fā)展有限公司成立于1999年，屬于混合所有制企業(yè)，浙江省省委警衛(wèi)局、杭州市園林文物局（西湖管委會(huì)）和民營(yíng)資本各占1/3股份。公司自收自支、自負(fù)盈虧，除法定稅費(fèi)外的收入不上交財(cái)政。雷鋒塔景區(qū)門票價(jià)格40元，是公司的主要收入來源之一，景區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投入也由公司全權(quán)負(fù)責(zé)，近年來經(jīng)營(yíng)狀況良好，處于盈利狀態(tài)。

另一種模式是由西湖管委會(huì)下設(shè)的事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。絕大部分免費(fèi)景點(diǎn)的服務(wù)都是由這種模式來提供。西湖管委會(huì)下設(shè)湖濱管理處、靈隱管理處和岳廟管理處等10個(gè)事業(yè)單位。每個(gè)管理處的管轄范圍內(nèi)既分配了免費(fèi)景點(diǎn)、也保留了少量收費(fèi)景點(diǎn)和收費(fèi)項(xiàng)目，以門票、交通工具等收入來補(bǔ)貼免費(fèi)景點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)。例如，湖濱管理處的收入來源主要有三部分：一是三潭印月等景點(diǎn)的門票收入，每年4000多萬(wàn)元；二是湖心島游船船票收入分成，游船服務(wù)由西湖管委會(huì)下屬的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，湖濱管理處每年從中獲得分成4050萬(wàn)元；三是物業(yè)租金收入。不同于一些地區(qū)將景區(qū)整體轉(zhuǎn)讓的做法，西湖管委會(huì)將管轄的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)及景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分成若干個(gè)單位進(jìn)行公開拍賣，湖濱管理處管轄范圍內(nèi)的租金收入和特許經(jīng)營(yíng)收入年均2000多萬(wàn)元。湖濱管理處的支出主要包括景區(qū)的安保和保潔支出、景觀設(shè)施升級(jí)支出、人員工資福利和日常公用支出等，年支出約1億元。endprint

西湖景區(qū)擷取了公司制與事業(yè)制模式各自的優(yōu)點(diǎn)和特長(zhǎng)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，使得西湖景區(qū)既保有部分體制的靈活性用于景觀建設(shè)升級(jí)，又保障了免費(fèi)景區(qū)的服務(wù)提供。

一方面，西湖景區(qū)創(chuàng)造性地利用了公司制運(yùn)營(yíng)模式的三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是公司制運(yùn)營(yíng)模式在體制機(jī)制上比事業(yè)制更加靈活。公司能夠便利地向銀行和資本市場(chǎng)融資，例如以未來的門票收入為抵押獲得銀行貸款，從而實(shí)現(xiàn)景觀建筑的快速建設(shè)和升級(jí)。二是民營(yíng)參股公司市場(chǎng)拓展能力強(qiáng)，在景區(qū)的對(duì)外宣傳、拓展等方面技高一籌。三是公司制運(yùn)營(yíng)模式贏利能力強(qiáng)，能夠依靠自身收入支持景區(qū)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，有效減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，西湖管委會(huì)參股的混合所有制模式又能夠克服純民營(yíng)公司過度消耗自然人文資源的缺點(diǎn)。

另一方面，西湖景區(qū)充分發(fā)揮了事業(yè)制運(yùn)營(yíng)模式的作用。事業(yè)制運(yùn)營(yíng)模式雖然盈利性相對(duì)較弱，除靈隱管理處尚有盈余之外，湖濱、岳廟等多個(gè)管理處仍處于虧損狀態(tài)。但事業(yè)制運(yùn)營(yíng)模式比公司制提供了更多的公共服務(wù)，承擔(dān)了更多免費(fèi)開放景點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和升級(jí)改造支出。

二、免費(fèi)模式持續(xù)運(yùn)行面臨的問題和挑戰(zhàn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于收支結(jié)構(gòu)的變化，原有的利益分配模式已難以為繼、亟需調(diào)整。

（一）景區(qū)收支缺口持續(xù)擴(kuò)大

實(shí)行免費(fèi)開放后，西湖景區(qū)每年的支出都大于收入，一直處于赤字狀態(tài)。近五年來，西湖景區(qū)的收支缺口出現(xiàn)顯著擴(kuò)大。2016年，西湖管委會(huì)每年收入約為10億元，支出約17億元，收支缺口已達(dá)76億元。在西湖管委會(huì)下轄片區(qū)中，即使地處最繁華商圈的湖濱管理處，年收支缺口也有3500萬(wàn)左右。造成收支缺口持續(xù)擴(kuò)大的原因來自兩個(gè)方面：

一方面，景區(qū)收入大幅低于預(yù)期。一是景區(qū)陸續(xù)免費(fèi)開放后，門票收入大幅減少，每年減收金額約為6000萬(wàn)元。二是八項(xiàng)規(guī)定后，大量高檔會(huì)所停業(yè)關(guān)閉，景區(qū)的物業(yè)收入、租金收入每年減少1個(gè)億左右。三是西湖管委會(huì)的財(cái)政收入中還有一部分需交給上級(jí)財(cái)政，用于為其他區(qū)縣和社區(qū)提供公共服務(wù)。

另一方面，西湖景區(qū)的支出大幅增加。一是隨著免費(fèi)開放后游客人數(shù)的劇增，安保、保潔和景區(qū)養(yǎng)護(hù)支出大幅增加。管委會(huì)專門成立了市政市容、園林養(yǎng)護(hù)、行政執(zhí)法三支快速反應(yīng)隊(duì)伍，西湖景區(qū)環(huán)湖圍墻拆除后，增加了夜間巡邏，實(shí)施沿湖開放景區(qū)24小時(shí)全天候管理。二是維護(hù)費(fèi)用增加。景區(qū)中不少高檔會(huì)所是由歷史保護(hù)建筑、名人故居改建而來，經(jīng)營(yíng)方撤離后，景區(qū)管委會(huì)每年需另外投入2000—3000萬(wàn)進(jìn)行文物保護(hù)。三是景區(qū)及周邊文娛設(shè)施升級(jí)改造投入不斷增加。例如，為提升西湖景觀，自2003年起至今，西湖管委會(huì)先后投入5000萬(wàn)元建成和升級(jí)西湖音樂噴泉，免費(fèi)向市民和游客開放。四是公共服務(wù)支出不斷增長(zhǎng)。西湖景區(qū)毗鄰城區(qū)，景區(qū)管委會(huì)需承擔(dān)周邊交通設(shè)施投入、市民健身、娛樂等大量公共服務(wù)的支出，隨著民眾對(duì)公共服務(wù)需求的提升，這些支出也在不斷增長(zhǎng)。

（二）利益分配機(jī)制不完善，對(duì)景區(qū)轉(zhuǎn)移支付不足

一是利益分配機(jī)制不夠完善。從政府角度講，西湖景區(qū)免費(fèi)開放后，增加的經(jīng)濟(jì)收益由浙江省、杭州市和西湖管委會(huì)三級(jí)政府分享，而增加的支出大部分由西湖管委會(huì)承擔(dān)?！懊赓M(fèi)西湖”品牌帶來游客數(shù)量逐年倍增，使杭州市餐飲、住宿、交通、零售等相關(guān)行業(yè)得到空前發(fā)展。各級(jí)政府的稅費(fèi)收入、物業(yè)出租等收入也水漲船高。然而，西湖景區(qū)從中分得的卻只有一小杯羹。以西湖管委會(huì)管轄范圍內(nèi)最繁華的湖濱片區(qū)為例，該片區(qū)內(nèi)的環(huán)湖物業(yè)、建筑中只有20%的產(chǎn)權(quán)歸屬于管理處，其余大部分屬于部隊(duì)，還有部分歸杭州市市級(jí)單位所有。同時(shí)，免費(fèi)開放帶來的門票收入損失和支出增加則絕大部分由景區(qū)承擔(dān)。景區(qū)收不抵支，持續(xù)處于虧損狀態(tài)。

二是轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)償機(jī)制尚未制度化，“反哺”力度不足。西湖免費(fèi)開放后為各級(jí)政府和社會(huì)增加的總收入未能有效的“反哺”西湖景區(qū)，導(dǎo)致景區(qū)收支壓力大。西湖管委會(huì)向上級(jí)財(cái)政要錢困難，“捧個(gè)金飯碗、到處要飯吃”。在西湖景區(qū)持續(xù)出現(xiàn)較大的收支缺口之后，經(jīng)協(xié)商，杭州市財(cái)政同意從2010年起每年補(bǔ)貼西湖管委會(huì)一億元，共補(bǔ)貼5年，后續(xù)年份的收支缺口問題還沒有解決方案。這種一次性的、非制度化的補(bǔ)貼方式具有不確定性和不可持續(xù)性，是一種“揚(yáng)湯止沸”而非“釜底抽薪”式的補(bǔ)救方法，不能從根本上破解西湖模式所面臨的困境。

三是風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)制度未能有效實(shí)施。風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)是指在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)依托風(fēng)景名勝資源從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如景區(qū)門票、景區(qū)旅游汽運(yùn)、航運(yùn)、索道、餐飲、住宿、經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)、商品銷售、游樂、租賃等征收的費(fèi)用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合同，依法向經(jīng)營(yíng)者征收有償使用費(fèi)。然而，在西湖景區(qū)，物業(yè)產(chǎn)權(quán)很多屬于私有、已簽訂的使用合同更改起來又比較困難，因而無(wú)法向現(xiàn)有的大量經(jīng)營(yíng)者收取有償使用費(fèi)，從而阻礙了收入分配機(jī)制的優(yōu)化完善，限制了西湖管委會(huì)合理擴(kuò)充其收入來源。

三、對(duì)“免費(fèi)模式”的思考與建議

（一）復(fù)制推廣“免費(fèi)”模式需要滿足四個(gè)條件

成功的免費(fèi)開放模式需要具備兩個(gè)要素：其一是能夠發(fā)揮景區(qū)的正外部性，即景區(qū)的免費(fèi)開放能帶來更大范圍的經(jīng)濟(jì)效益的提升。其二是有合理的制度設(shè)計(jì)能夠轉(zhuǎn)移部分社會(huì)總收益來彌補(bǔ)景區(qū)免費(fèi)開放的損失，使景區(qū)能夠維持運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化。這兩個(gè)特征具體可分為四個(gè)條件：（見表一）

一是具有成熟的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，能夠?qū)崿F(xiàn)由“門票經(jīng)濟(jì)”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”的高級(jí)轉(zhuǎn)化。免費(fèi)開放或低門票意味著需要靠延伸產(chǎn)業(yè)來增加收入。杭州在取消西湖門票之時(shí)，餐飲、住宿、休閑等行業(yè)已經(jīng)有較好的發(fā)展基礎(chǔ)，能夠從關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中獲得足夠的財(cái)政收入來彌補(bǔ)景區(qū)免費(fèi)開放造成的收支缺口。西湖景區(qū)在地理位置上與城市的中心區(qū)域、特別是商業(yè)中心區(qū)高度接近，景區(qū)游客能夠很自然地轉(zhuǎn)化為杭州市區(qū)的游客和消費(fèi)者，易于發(fā)揮景區(qū)的正外部性。而湖南的張家界屬于國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，除旅游業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，向免費(fèi)模式轉(zhuǎn)型困難很大。endprint

二是有便利的交通設(shè)施。便利的交通、特別是與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市之間交通便利才能保障充足的客源，從而帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增收。交通基礎(chǔ)設(shè)施還決定了旅游商業(yè)模式的不同。地處偏遠(yuǎn)、交通不便的景區(qū)往往以旅行社組織的團(tuán)體游為主，這就意味著景區(qū)必須采用“高票價(jià)—高折扣”的方式吸引旅行社。交通便利的景區(qū)更適于自由行、自駕游的游客，這類游客是“免費(fèi)+周邊消費(fèi)”商業(yè)模式的適用人群。

三是有足夠的財(cái)政支持力度。即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的杭州市區(qū)，在景區(qū)免費(fèi)開放過程中，也會(huì)入不敷出、需要上級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。杭州市的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付對(duì)維持西湖景區(qū)的運(yùn)作起到了重要作用，個(gè)別年份里（2006年），上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占西湖景區(qū)全年可用資金的724%。在杭州市區(qū)周邊的富陽(yáng)等地，即使收取一定的門票仍需要地方財(cái)政每年進(jìn)行補(bǔ)貼才能盈虧平衡。如果財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)、足額到位，免費(fèi)開放多半會(huì)在實(shí)施前幾年就遭遇“夭折”。

四是地方財(cái)政收入來源多元化。實(shí)踐表明，當(dāng)門票收入在地方財(cái)政收入中占比過高時(shí)，地方政府和景區(qū)就會(huì)形成利益聯(lián)盟，政府不但不會(huì)動(dòng)用財(cái)力支持景區(qū)免費(fèi)開放，反而會(huì)成為推動(dòng)門票價(jià)格上漲的主要力量，該地區(qū)就容易被“鎖定”在門票[KH-1D][LL]經(jīng)濟(jì)的路徑依賴中，難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

對(duì)全國(guó)大多數(shù)景區(qū)而言，滿足上述四個(gè)條件仍有難度，既難以實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放帶來的更大范圍的經(jīng)濟(jì)效益提升，也缺乏足夠的財(cái)政支持來彌補(bǔ)景區(qū)收支缺口?，F(xiàn)階段門票收入仍將是支持景區(qū)運(yùn)行的主要收入來源，復(fù)制“西湖模式”、實(shí)現(xiàn)由“門票經(jīng)濟(jì)”向“旅游經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變還有較長(zhǎng)的路要走。

（二）優(yōu)化利益分配，完善以轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)的制度建設(shè)

一是科學(xué)確定價(jià)格負(fù)擔(dān)與財(cái)政負(fù)擔(dān)的分成?？刻岣呤召M(fèi)來支持過多的支出責(zé)任或一味為追求公益性而顯著增加財(cái)政負(fù)擔(dān)兩者都不可取。在確定景區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的情況，合理分配支出中價(jià)格與財(cái)政各自負(fù)擔(dān)的比例。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例可相應(yīng)提高。

二是優(yōu)化利益分配機(jī)制。合理劃分不同政府層級(jí)之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，提高財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的匹配度。加大中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，世界遺產(chǎn)以及重要5A級(jí)景區(qū)的公益性部分應(yīng)由中央財(cái)政出資補(bǔ)貼。

三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。將上級(jí)政府對(duì)景區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以制度化的方式確定下來。修訂相關(guān)法律法規(guī)或管理?xiàng)l例，通過上位法為完善轉(zhuǎn)移支付制度提供法律依據(jù)和保障。根據(jù)各地的情況合理確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。

四是完善風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)制度。修訂資源有償使用費(fèi)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)使用費(fèi)收取的比例及其依據(jù)做出明確規(guī)定，統(tǒng)一征收，并建立專用賬戶，專門用于國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理及景區(qū)其他合理支出。

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（周適，國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所。王磊，國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所。）

〔本文系國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2017年度重點(diǎn)課題“旅游景區(qū)收費(fèi)體制研究”的階段性研究成果。〕endprint