薛澤海??

摘要：民航產(chǎn)業(yè)具有鮮明的總體國家安全觀屬性，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要引擎，是對(duì)外經(jīng)濟(jì)與文化交流的有效橋梁，是技術(shù)創(chuàng)新與輸出的重要內(nèi)容，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略作用。當(dāng)前，我國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著產(chǎn)業(yè)鏈不完整、不具備國際競(jìng)爭力、主體“大而不強(qiáng)”、機(jī)場(chǎng)數(shù)量與運(yùn)行保障效率明顯不足等問題。因此，亟待我們發(fā)揮民航產(chǎn)業(yè)的“新動(dòng)力源”效應(yīng)，探索以融合發(fā)展為核心、強(qiáng)化民航產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，攻克以大飛機(jī)制造為中心的產(chǎn)業(yè)源頭競(jìng)爭難題，實(shí)現(xiàn)以“兩翼齊飛”為目標(biāo)的協(xié)同發(fā)展，提升民航產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率，提高以“放管服”改革為手段的產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：民航產(chǎn)業(yè)新動(dòng)力源轉(zhuǎn)型升級(jí)

民航產(chǎn)業(yè)，涵蓋了上游的民用航空制造業(yè)與下游的航空運(yùn)輸業(yè)，有機(jī)融合了第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的核心內(nèi)容，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。2017年2月23日，中共中央總書記習(xí)近平在考察北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)指出：“新機(jī)場(chǎng)是首都的重大標(biāo)志性工程，是國家發(fā)展一個(gè)新的動(dòng)力源”。其深層含義在本質(zhì)上是指在我國全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、軍民融合發(fā)展、中國制造2025，以及消費(fèi)升級(jí)戰(zhàn)略的大背景下，民航產(chǎn)業(yè)將是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力源。因此，在我國實(shí)施四個(gè)全面戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”的關(guān)鍵時(shí)期，必須堅(jiān)持系統(tǒng)的戰(zhàn)略思維，秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為充分發(fā)揮我國民航產(chǎn)業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的綜合效應(yīng)創(chuàng)造有利條件。

一、要正確認(rèn)識(shí)民航產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略作用

首先，民航產(chǎn)業(yè)具備總體國家安全觀的屬性。民航產(chǎn)業(yè)，從社會(huì)發(fā)展屬性看，既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)安全，又強(qiáng)調(diào)人民安全；從國家競(jìng)爭屬性看，既服務(wù)于國防安全，也服務(wù)于文化安全、社會(huì)安全與國際安全。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，在制定民用航空器制造業(yè)、或是航空運(yùn)輸業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，基本上都遵從民航產(chǎn)業(yè)總體國家安全觀的屬性。

2001年“911”之后，美國在由白宮科技政策辦公室提交的《美國航空航天工業(yè)未來》的報(bào)告中建議，“需要在國家機(jī)場(chǎng)和航空公司繼續(xù)投資，發(fā)展二十一世紀(jì)全球航空運(yùn)輸系統(tǒng)”，并明確定義了該系統(tǒng)的三大目標(biāo)，即：（1）在增強(qiáng)國家安全、加強(qiáng)本土防御的同時(shí)，將軍事力量隨時(shí)投放到世界任何地方。（2）增強(qiáng)美國的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力。（3）提高所有美國人的生活質(zhì)量。無獨(dú)有偶，歐盟委員會(huì)的《交通白皮書》同樣提出了“（1）向有限空間的藍(lán)天挑戰(zhàn)。（2）重新設(shè)計(jì)歐洲航空港的運(yùn)營能力。（3）走可持續(xù)發(fā)展道路。（4）提高航空運(yùn)輸?shù)陌踩禂?shù)”等四大發(fā)展目標(biāo)。2016年2月，德國政府發(fā)布的《聯(lián)邦政府航空戰(zhàn)略》也提出了類似的戰(zhàn)略目標(biāo)，即：（1）建立高效、安全、清潔的航空運(yùn)輸系統(tǒng)。（2）保持并提高德國航空業(yè)的綜合能力。（3）加強(qiáng)德國航空業(yè)的核心技術(shù)能力。（4）提高德國在海外市場(chǎng)的全球供應(yīng)能力和核心競(jìng)爭力。

目前，中國還沒有對(duì)民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，但在“軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略”中提及要“要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)富國和強(qiáng)軍的統(tǒng)一。進(jìn)一步做好軍民融合式發(fā)展這篇大文章，堅(jiān)持需求牽引、國家主導(dǎo)，努力形成基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域軍民深度融合的發(fā)展格局?！盵1]落實(shí)到民航產(chǎn)業(yè)，就是要在航空器制造、空域規(guī)劃與管理、機(jī)場(chǎng)規(guī)劃與建設(shè)、航空通訊導(dǎo)航與監(jiān)視、航空信息等方面進(jìn)行融合，實(shí)現(xiàn)軍事航空與民用航空的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，民航產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的引擎。民航產(chǎn)業(yè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的效應(yīng)可以簡單地用經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和就業(yè)機(jī)會(huì)兩個(gè)指標(biāo)來衡量。僅以下游的航空運(yùn)輸業(yè)為例，根據(jù)國際航空運(yùn)輸行動(dòng)組織（ATAG）與牛津經(jīng)濟(jì)（Oxford Economic）共同發(fā)布的研究報(bào)告：全球航空運(yùn)輸業(yè)每運(yùn)輸一名旅客，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來的平均GDP貢獻(xiàn)值是823美元；每運(yùn)輸萬名旅客，還可以帶來211個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。而歐美國家的貢獻(xiàn)值則遠(yuǎn)超過上述平均水平，約為平均值的15倍。我國2016年的民航旅客量為488億，如果按照上述世界平均水平測(cè)算，直接GDP貢獻(xiàn)約為401624億美元，約占當(dāng)年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的359%。若按照歐美平均水平測(cè)算，其貢獻(xiàn)值將達(dá)到602436億美元，占GDP的比例將達(dá)到538%。

正是認(rèn)識(shí)到民航產(chǎn)業(yè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)所產(chǎn)生的作用，世界各國都立足于國際競(jìng)爭視角，紛紛從技術(shù)封鎖、競(jìng)爭保護(hù)等方面予以政策支持。在民航產(chǎn)業(yè)鏈較為完整的歐美國家或地區(qū)，一方面是在民用航空制造業(yè)實(shí)施技術(shù)壟斷，采用各種隱性補(bǔ)貼手段鞏固其國際壟斷地位；另一方面則是在航空運(yùn)輸業(yè)鼓勵(lì)本土企業(yè)參與國際競(jìng)爭，在推動(dòng)航空公司大規(guī)模并購重組的同時(shí)，給予本國航空公司“航線聯(lián)營式”反壟斷豁免政策，以確保其民航產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。而海灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家（如阿聯(lián)酋、沙特阿拉伯、卡塔爾等），則紛紛依托其樞紐機(jī)場(chǎng)在全球航線網(wǎng)絡(luò)中的優(yōu)越地理位置及“石油經(jīng)濟(jì)”積累的財(cái)富，實(shí)施“國家轉(zhuǎn)型計(jì)劃”，以大幅提升非油財(cái)政收入為關(guān)鍵績效目標(biāo)，大力發(fā)展航空運(yùn)輸業(yè)，全面推進(jìn)包括航空器進(jìn)口、融資租賃、航旅整合、機(jī)場(chǎng)建設(shè)與服務(wù)、公司與個(gè)人稅收等方面的政策優(yōu)惠，打造全球范圍內(nèi)“成本最優(yōu)”的國際化航空公司，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的國家發(fā)展目標(biāo)。

第三，民航產(chǎn)業(yè)是對(duì)外經(jīng)濟(jì)與文化交流的橋梁。民航產(chǎn)業(yè)具有天然的國際經(jīng)濟(jì)與文化交流基因，無論是航空制造業(yè)的全球化生產(chǎn)，還是航空運(yùn)輸業(yè)的國際化服務(wù)，都離不開國家與國家之間的雙邊或多邊交往。早在1944年12月7日，國際民用航空組織締約國就簽訂了國際民用航空公約（即“芝加哥公約”），明確了締約國的領(lǐng)空享有主權(quán)，并同時(shí)簽訂了兩項(xiàng)適用于國際定期航班的特別協(xié)議，即《國際航空過境協(xié)議》和《國際航空運(yùn)輸協(xié)議》，開啟了航空運(yùn)輸業(yè)雙邊交流的新篇章。1995年1月1日《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》正式生效，航空運(yùn)輸業(yè)的國際交流開始進(jìn)入多邊交往時(shí)代?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》的空運(yùn)附件規(guī)定了民航服務(wù)的三個(gè)領(lǐng)域，即飛機(jī)維修、空運(yùn)服務(wù)的銷售及營銷和計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)（CRS）服務(wù)。2001年12月11日中國在正式成為世界貿(mào)易組織（WTO）的第143個(gè)成員時(shí)，對(duì)空運(yùn)附件中的飛機(jī)維修和計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)兩個(gè)領(lǐng)域作了開放承諾，即：在航空器維護(hù)與修理服務(wù)方面，承諾開放境外消費(fèi)，并開放商業(yè)存在；在計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)服務(wù)，承諾開放跨境交付與境外消費(fèi)，但不承諾開放商業(yè)存在。然而，隨著我國對(duì)外開放及自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，空運(yùn)開放范圍在遵守入世承諾的兩個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上明顯放寬，先后增加了地面服務(wù)、空運(yùn)服務(wù)的銷售及營銷、機(jī)場(chǎng)管理服務(wù)和專業(yè)航空服務(wù)等領(lǐng)域。endprint

實(shí)踐證明，正是有了民航產(chǎn)業(yè)這個(gè)橋梁，我國的對(duì)外開放與國際交流才變得日益便捷，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相關(guān)的對(duì)外貿(mào)易也得以快速發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，僅在“十八大”之后的三年（2013—2015年），2015年我國航空運(yùn)輸業(yè)的國際航線數(shù)量、國際航線運(yùn)輸里程與國際航線旅客運(yùn)輸量較2012年幾乎翻了一番，分別增長了73%、86%和80%。創(chuàng)造的外匯收入更是由2012年的13164億美元上升到了2015年的294億美元，增幅高達(dá)1239%。尤其是在我國提出《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》之后，民航產(chǎn)業(yè)的橋梁作用更加顯現(xiàn)。從2014年到2016年中國民航局先后與“一帶一路”沿線21個(gè)國家舉行了雙邊航空會(huì)談，新航線開辟呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢(shì)。僅在2017年夏秋季，我國本土航空公司計(jì)劃新開“一帶一路”沿線國家的航線就達(dá)到了70條。

第四，民航產(chǎn)業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新與輸出的重要內(nèi)容。2016年《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出將“C919完成首飛，取得中國民航局型號(hào)合格證并實(shí)現(xiàn)交付，開展民機(jī)適航審定關(guān)鍵技術(shù)研究”列入國家科技重大專項(xiàng)，同時(shí)提出“開展未來民機(jī)產(chǎn)品概念方案論證研究，突破氣動(dòng)聲學(xué)與低噪聲設(shè)計(jì)、先進(jìn)航電、飛控技術(shù)、先進(jìn)多電、飛發(fā)一體化設(shè)計(jì)等技術(shù)；掌握通航飛機(jī)、協(xié)同空管、機(jī)場(chǎng)運(yùn)控技術(shù)等重點(diǎn)方向前沿核心技術(shù)”等科技創(chuàng)新重大任務(wù)?！丁笆濉眹覒?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》則明確提出了“到2020年，民用大型客機(jī)、新型支線飛機(jī)完成取證交付，航空發(fā)動(dòng)機(jī)研制實(shí)現(xiàn)重大突破，產(chǎn)業(yè)配套和示范運(yùn)營體系基本建立”的戰(zhàn)略目標(biāo)。應(yīng)該說，這是從技術(shù)創(chuàng)新角度對(duì)民航產(chǎn)業(yè)的全面規(guī)劃與布局。

一直以來，我國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展受制于西方發(fā)達(dá)國家。雖然我國已持續(xù)多年為世界第二大航空運(yùn)輸大國，但由于產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，在國際競(jìng)爭中地位明顯弱勢(shì)。反觀那些民航產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家，依托產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，牢牢占據(jù)著國際競(jìng)爭的主動(dòng)權(quán)，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到運(yùn)行規(guī)則，甚至是國際制度的建立，都掌握著強(qiáng)勢(shì)的話語權(quán)。因此，在我國全面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與加大對(duì)外開放力度的戰(zhàn)略環(huán)境下，加快民航產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與輸出的要求已是迫在眉睫。

2017年5月5日，我國自行研制的民用飛機(jī)C919的首飛成功，標(biāo)志著我國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新的階段。同時(shí)，軍民融合戰(zhàn)略的提出，更是有望加速我國在航空通信、導(dǎo)航與監(jiān)視、以及航空信息等方面取得新的技術(shù)突破。這就意味著，民航產(chǎn)業(yè)在參與“一帶一路”建設(shè)中，將不僅僅局限于航線的開辟，而是可以在飛機(jī)銷售與租賃、航空器維護(hù)、航空通信導(dǎo)航與監(jiān)視、機(jī)場(chǎng)建設(shè)與航空信息服務(wù)等諸多方面實(shí)施技術(shù)輸出、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則輸出，從而建立真正意義上的空中互聯(lián)互通體系。

最后，大型樞紐機(jī)場(chǎng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚合器。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎、城市形象的窗口、對(duì)外開放的橋頭堡，大型樞紐機(jī)場(chǎng)一直以來是民航產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭的前沿陣地，也是各國打造國際中心城市的重要依托。民航產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與密度經(jīng)濟(jì)的特征決定了大型樞紐機(jī)場(chǎng)具備明顯的“虹吸”效應(yīng)。這種“虹吸”效應(yīng)，不但表現(xiàn)為民航產(chǎn)業(yè)本身的“流量聚集”現(xiàn)象，也表現(xiàn)為由于對(duì)世界貿(mào)易、投資機(jī)會(huì)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響而帶來的“產(chǎn)業(yè)聚集”現(xiàn)象。尤其是在城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市群發(fā)展過程中，大型樞紐機(jī)場(chǎng)的“虹吸”效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)影響更為明顯。

從擁有大型航空樞紐的國際城市群來看，在其機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)基本形成了與中心城市連接的“產(chǎn)業(yè)走廊”。這種產(chǎn)業(yè)走廊以機(jī)場(chǎng)區(qū)域?yàn)橹行?，以城市間“高速交通走廊”為走向，以與城市的規(guī)劃融合程度為約束條件，以臨空指向性（主要是流量內(nèi)容的變化）為基準(zhǔn)，形成“以樞紐機(jī)場(chǎng)為中心，由內(nèi)到外，由客貨流驅(qū)動(dòng)的核心產(chǎn)業(yè)區(qū)，與衍生的商業(yè)和資金流驅(qū)動(dòng)的緊密產(chǎn)業(yè)區(qū)，以及由信息流和技術(shù)流驅(qū)動(dòng)的外延產(chǎn)業(yè)區(qū)”，[2]如荷蘭的阿姆斯特丹、英國的倫敦等。

二、要清晰判斷當(dāng)前我國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足

（一）我國民航產(chǎn)業(yè)鏈明顯不完整且不具備國際競(jìng)爭力

與歐美發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，我國民航產(chǎn)業(yè)鏈最大的短板是與民用航空器制造直接相關(guān)的包括技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則的競(jìng)爭力不足。雖然目前在運(yùn)輸航空器制造方面，我國已有了自行研制的M60系列、ARJ21系列，以及還未投入市場(chǎng)的C919系列飛機(jī)，但其市場(chǎng)份額在國際競(jìng)爭中幾乎可以忽略不計(jì)。即使是在國內(nèi)市場(chǎng)，也只擁有不到1%的市場(chǎng)份額。而與航空器制造直接相關(guān)的適航審定體系，更是缺乏國際話語權(quán)。至于航空維護(hù)技術(shù)與服務(wù)，我國的主要航空器維修商基本以服務(wù)于內(nèi)部市場(chǎng)為主，還未能實(shí)現(xiàn)在技術(shù)與市場(chǎng)方面真正“走出去”，參與國際競(jìng)爭。

（二）航空公司作為國際競(jìng)爭的主體“大而不強(qiáng)”

航空公司是民航產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭中最重要的主體，也是構(gòu)建國家航線網(wǎng)絡(luò)與提升國際競(jìng)爭力的重要載體。因此，在推動(dòng)大型航空公司并購重組與“國際壟斷”方面，歐美發(fā)達(dá)國家總是不遺余力。尤其是在2008年全球性金融危機(jī)爆發(fā)之后，這種趨勢(shì)越來越明顯。雖然我國三大國有航空公司在機(jī)隊(duì)數(shù)量上已進(jìn)入全球前10的行列，但僅為美國前三大航空公司機(jī)隊(duì)規(guī)模的50%。而且，由于國際化不足，我國航空公司明顯表現(xiàn)出“大而不強(qiáng)”的問題。以2014—2015財(cái)年的數(shù)據(jù)為例，在以整體收入規(guī)模排名的前十航空公司中，我國南方航空與東方航空分別排在了第八和第九位，但與其它八大航空公司相比，南航與東航的總資產(chǎn)收入率和資產(chǎn)利潤率都排名墊底。其中，資產(chǎn)收入率最高的法荷集團(tuán)是南航的185倍，是東航的231倍；資產(chǎn)利潤率最高的美國聯(lián)合航空是南航的804倍，是東航的716倍。

（三）機(jī)場(chǎng)數(shù)量與運(yùn)行保障效率明顯不足

以2016年數(shù)據(jù)為例，我國的定期航班機(jī)場(chǎng)為216個(gè)，密度僅達(dá)到每萬公里0225個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于日本（26）、巴西（14）等國家水平。從業(yè)務(wù)量分布來看，我國機(jī)場(chǎng)的市場(chǎng)集中度極高，2016年旅客吞吐量排名前20%的機(jī)場(chǎng)，貢獻(xiàn)的業(yè)務(wù)量達(dá)到了全行業(yè)的902%，這對(duì)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率的提升是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。僅以當(dāng)年8月份機(jī)場(chǎng)出港航班的滑行時(shí)間為例，美國亞特蘭大機(jī)場(chǎng)、芝加哥機(jī)場(chǎng)與丹佛機(jī)場(chǎng)的離港航班量分別是34166架次、22226架次和20884架次，對(duì)應(yīng)的航空器滑行時(shí)間分別是169分鐘、194分鐘和161分鐘；同期，我國的北京首都機(jī)場(chǎng)與上海浦東機(jī)場(chǎng)的離港航班量分別為24709架次與20657架次，對(duì)應(yīng)的滑行時(shí)間分別達(dá)到了265分鐘和262分鐘。即使不考慮航班量的區(qū)別，我國大型機(jī)場(chǎng)的單個(gè)離港航班滑行時(shí)間也較美國高出7—10分鐘。endprint

（四）產(chǎn)業(yè)組織與政策不協(xié)調(diào)且不系統(tǒng)

這是我國民航產(chǎn)業(yè)缺乏國際競(jìng)爭力不足的關(guān)鍵所在。一是整個(gè)產(chǎn)業(yè)資源配制體系仍然停留在行政調(diào)制階段，資源使用效率難以得到有效的提高。以飛機(jī)日平均利用率為例，我國民航產(chǎn)業(yè)的飛機(jī)平均日飛行時(shí)間僅為941小時(shí)，與歐美發(fā)達(dá)國家相比低了約10%。[3]二是產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的運(yùn)營主體身份差異較大，一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)不是缺乏商業(yè)機(jī)制，就是缺乏競(jìng)爭環(huán)境，產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)間難以建立公平的服務(wù)與競(jìng)爭體系。三是通用航空服務(wù)長期發(fā)展不足，運(yùn)輸航空服務(wù)的商業(yè)模式單一等問題，致使民航產(chǎn)業(yè)難以有效適應(yīng)消費(fèi)需求的變化。四是產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性不足，政策的重點(diǎn)在運(yùn)行安全與正常管理方面，市場(chǎng)監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容少之又少，尤其是與國際競(jìng)爭緊密相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易政策更是近乎空白。正是這種產(chǎn)業(yè)組織的不協(xié)調(diào)與產(chǎn)業(yè)政策的不系統(tǒng)，致使我們民航產(chǎn)業(yè)鏈條“支離破碎”，產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。

三、要全面提升我國民航產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭力

為滿足我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的整體戰(zhàn)略要求，需要全面深化民航產(chǎn)業(yè)改革，切實(shí)發(fā)揮其“新動(dòng)力源”效應(yīng)。

（一）以融合發(fā)展為核心強(qiáng)化民航產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)

產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的前提是科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。結(jié)合我國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，完善我國民航產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：一是設(shè)立國家級(jí)的民航產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略管理委員會(huì)。民航產(chǎn)業(yè)是一個(gè)關(guān)乎國防安全、對(duì)外經(jīng)濟(jì)與文化交往、軍工制造、航空航天、高新技術(shù)、旅游服務(wù)、交通服務(wù)，乃至體育運(yùn)動(dòng)與農(nóng)林牧業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都有融合發(fā)展需求的綜合性產(chǎn)業(yè)，需要有一個(gè)較高層次的戰(zhàn)略管理機(jī)構(gòu)來全面協(xié)調(diào)分布在國家發(fā)展改革委員會(huì)、工信部、商務(wù)部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)總署、國家旅游局等眾多國家部委的產(chǎn)業(yè)管理職責(zé)與分工，以整合發(fā)展為核心，制定科學(xué)、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，全面提升我國民航產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭力。

二是重新界定民航產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位，明確其發(fā)展目標(biāo)。即：（1）立足于國防力量的加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)航空制造技術(shù)的突破，提高我國適航審定體系的國際話語權(quán)，優(yōu)化機(jī)場(chǎng)布局與國家航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。（2）服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)政策，提升資源配制效率，充分發(fā)揮民航產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的作用。（3）立足于經(jīng)濟(jì)全球化背景下的國家競(jìng)爭與“一帶一路”行動(dòng)計(jì)劃的要求，加強(qiáng)航空運(yùn)輸雙邊或多邊談判，推進(jìn)區(qū)域航空一體化進(jìn)程，推動(dòng)我國航空公司向國際化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，努力增強(qiáng)我國民航產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭力。（4）加快民航產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善，改革空中交通管理運(yùn)行體制，加速推進(jìn)支線航空與通用航空的發(fā)展，以滿足消費(fèi)升級(jí)的大眾化需求。（5）立足于總體國家安全觀，改善我國民航產(chǎn)業(yè)監(jiān)管環(huán)境與基礎(chǔ)理念，完善產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)制與法規(guī)體系，在保持持續(xù)安全的同時(shí)，強(qiáng)化成本效益與運(yùn)行效率兩大發(fā)展基礎(chǔ)。

（二）以大飛機(jī)制造為中心攻克產(chǎn)業(yè)源頭競(jìng)爭難題

圍繞大飛機(jī)制造難題，民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展在源頭上至少面臨三大難題，即：（1）由適航管理審定體系話語權(quán)不足帶來的市場(chǎng)準(zhǔn)入困難。（2）由新進(jìn)入者身份帶來的歐美可能在民航產(chǎn)業(yè)外發(fā)起的貿(mào)易摩擦。（3）由以航空發(fā)動(dòng)機(jī)為主的自主制造能力落后帶來的技術(shù)壁壘等。其中，貿(mào)易摩擦將是我國大飛機(jī)制造面臨的最大挑戰(zhàn)。近年來，引進(jìn)民用運(yùn)輸飛機(jī)是我國平衡與歐美之間貿(mào)易的重要工具之一。以商務(wù)部發(fā)布的《中美貿(mào)易發(fā)展報(bào)告》為例，2016年美國波音公司出口到中國的飛機(jī)總貿(mào)易額高達(dá)125億美元，占我國自美國進(jìn)口總額（11578億美元）的108%左右。我國自主制造大飛機(jī)參與國際競(jìng)爭勢(shì)必引發(fā)兩大貿(mào)易問題：一是進(jìn)口貿(mào)易額的下降將帶來明顯的貿(mào)易逆差，可能引發(fā)歐美國家推動(dòng)由波音或空客公司借口不合理政府補(bǔ)貼而發(fā)起的反傾銷調(diào)查；二是可能導(dǎo)致中國與歐美之間貿(mào)易失衡擴(kuò)大、貿(mào)易摩擦加劇，進(jìn)而引發(fā)其它產(chǎn)業(yè)對(duì)歐美出口受阻，尤其是在下游航空運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)國家可能通過雙邊或多邊航空運(yùn)輸協(xié)定給我國大型航空公司的國際化戰(zhàn)略構(gòu)建競(jìng)爭壁壘。[4]

因此，打破航空制造與航空運(yùn)輸之間條塊分割的管理現(xiàn)狀，建立產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制，全面整合軍、民航空制造業(yè)資源以及民用航空產(chǎn)業(yè)資源；充分借助航空運(yùn)輸大國的國際競(jìng)爭基礎(chǔ)，加快航空發(fā)動(dòng)機(jī)的研究、設(shè)計(jì)與生產(chǎn)；研究并制定包括民機(jī)制造、航空安全、適航審定、航空運(yùn)輸貿(mào)易、運(yùn)行保障與地面服務(wù)等完整的產(chǎn)業(yè)鏈管理政策與機(jī)制，是有效解決上述三大難題的根本途徑。

（三）以“兩翼齊飛”為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

運(yùn)輸航空與通用航空的協(xié)調(diào)發(fā)展，是民航產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家核心競(jìng)爭力的體現(xiàn)之一。隨著我國低空管制政策的逐步放松，通用航空迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，國家民航局也適時(shí)提出了“兩翼齊飛”的發(fā)展目標(biāo)。然而，與這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)不協(xié)調(diào)的是，我國通用航空業(yè)的發(fā)展還處在無序發(fā)展階段。一是在通用航空器的制造方面，自主研制發(fā)展過少，引進(jìn)國外淘汰技術(shù)或合資發(fā)展是主流，這不但不利于我國航空制造技術(shù)的創(chuàng)新，更不利于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力的形成；二是低水平重復(fù)建設(shè)問題，包括通用航空產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃、通用航空服務(wù)等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)還沒有發(fā)展就開始呈現(xiàn)過剩現(xiàn)象。

因此，為確?！皟梢睚R飛”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先，要在通用航空制造方面，限制低水平引進(jìn)，鼓勵(lì)和支持自主研發(fā)、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)，形成具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的通用航空制造技術(shù)體系；其次，要借助北斗導(dǎo)航系統(tǒng)的民用契機(jī)，研究并發(fā)展依托北斗導(dǎo)航系統(tǒng)的通用航空地面服務(wù)體系；第三，要在空管設(shè)備國產(chǎn)化發(fā)展方面，提升其戰(zhàn)略高度，加速推進(jìn)我國空管設(shè)備的國產(chǎn)化進(jìn)程；最后，則是積極投入“一帶一路”建設(shè)，在加快開辟國際航線的同時(shí)，推動(dòng)通用航空制造、空管設(shè)備與相應(yīng)服務(wù)“走出去”，打造以中國技術(shù)為主導(dǎo)的空中互聯(lián)通道。

（四）以“問題管理”為導(dǎo)向提升民航產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率

民航產(chǎn)業(yè)的短板除了航空制造技術(shù)與適航審定能力之外，還表現(xiàn)為下游運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域的空域資源、運(yùn)行安全與質(zhì)量，以及應(yīng)急處置能力等三個(gè)方面?！翱沼蚴菄抑匾膽?zhàn)略資源，是航空事業(yè)的基礎(chǔ)。”近年來，我國“陸續(xù)采取了縮小并行高度層的垂直間隔、優(yōu)化航空航線和垂直結(jié)構(gòu)、靈活使用飛行高度層和航路航線、實(shí)行繁忙地區(qū)的分離、推動(dòng)精細(xì)化管理改革”等手段，[5]解決了一部分資源不足的問題，但與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求還有一定距離。為此，國家空管委提出了“實(shí)施軍民航空管的聯(lián)合運(yùn)行、優(yōu)化全國空域規(guī)劃結(jié)構(gòu)、改革空域管理的使用模式、健全空域動(dòng)態(tài)的管理機(jī)制、建立空域評(píng)估督察機(jī)制和建立空域使用管理信息的發(fā)布機(jī)制”等六大改革手段，全力解決空域資源瓶頸問題。endprint

運(yùn)行安全與質(zhì)量和應(yīng)急管理體系是不可分的兩大內(nèi)容。我國民航產(chǎn)業(yè)的安全水平一直居于世界前列，這是提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力的基礎(chǔ)。而在質(zhì)量方面，近年來中國民航局通過航班正常性管理實(shí)踐，基本形成了以“建立標(biāo)準(zhǔn)—評(píng)估績效—配制資源”為邏輯管理機(jī)制，有效促進(jìn)了航班正常水平的提升。2016年我國航班正常率達(dá)766%，較2015年提高了82個(gè)百分點(diǎn)。而應(yīng)急管理能力建設(shè)，目前面臨的最大問題不是體系建設(shè)，而是應(yīng)急管理措施與方法的實(shí)踐，這顯然需要全行業(yè)在現(xiàn)場(chǎng)管理與過程控制方面做出積極而有效的探索。

（五）以“放管服”改革為手段提高民航產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力

產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力在很大程度上與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管效率和公平競(jìng)爭環(huán)境有關(guān)。我國民航產(chǎn)業(yè)在航空運(yùn)輸領(lǐng)域服務(wù)能力的提升，至少還需要在三方面持續(xù)深化“放管服”改革。

一是全面提升監(jiān)管能力與水平。民航產(chǎn)業(yè)需要改變現(xiàn)有的以人工監(jiān)管為主的局面，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)服務(wù)技術(shù)，實(shí)施管理標(biāo)準(zhǔn)、程度與技術(shù)的創(chuàng)新與改革，發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、程序化與數(shù)據(jù)化的監(jiān)管手段，建立適應(yīng)現(xiàn)代治理體系的監(jiān)管框架與應(yīng)用系統(tǒng)。

二是努力保障公平競(jìng)爭環(huán)境。首先，在資源配制方面引入市場(chǎng)化機(jī)制，減少行政干預(yù)；其次，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，在避免國內(nèi)市場(chǎng)壟斷經(jīng)營的同時(shí)，支持本土企業(yè)國際化的壟斷競(jìng)爭；第三，在準(zhǔn)入機(jī)制與定價(jià)機(jī)制方面加快改革進(jìn)程，推動(dòng)市場(chǎng)服務(wù)的多元化，以滿足多樣化的消費(fèi)需求；最后，在空管運(yùn)行管理機(jī)制上獲得突破，實(shí)現(xiàn)空管服務(wù)的商業(yè)化改造。

三是積極營造便利的服務(wù)環(huán)境。民航產(chǎn)業(yè)的便利服務(wù)環(huán)境營造至少需要在兩個(gè)方面進(jìn)行改革，一方面是與政府職能相關(guān)的服務(wù)改革，如海關(guān)、邊防、檢驗(yàn)檢疫等，應(yīng)該以提高物流績效與通道效率為目標(biāo)實(shí)施流程優(yōu)化與管理提升；另一方面，則是加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)中性服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》的落實(shí)，積極推進(jìn)機(jī)場(chǎng)服務(wù)的第三方化改革，減少機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局的“天然壟斷”特性對(duì)便利服務(wù)的影響。

參考文獻(xiàn)：

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[3]胡曉“廉價(jià)”航空模式對(duì)中國航空業(yè)的啟示[J]大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）

[4]北緯40°C919首飛之后的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)[DB/OL] http：//wwwbw40net/11106html

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（薛澤海，中共民航局黨校。）endprint