張昕　張敏思　田巍　蒙天宇　王穎　孫崢??

摘要：在總結(jié)國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運維進展的基礎(chǔ)上，分析討論了運維管理中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，并為提升全國碳排放權(quán)交易和國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運維管理能力，從政策法規(guī)體系建設(shè)、系統(tǒng)功能建設(shè)、監(jiān)管機制建設(shè)和保障機制建設(shè)等方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：溫室氣體自愿減排 交易注冊登記系統(tǒng)管理進展政策建議

國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)（以下簡稱“自愿減排注冊登記系統(tǒng)”）是溫室氣體自愿減排交易體系（以下簡稱“自愿減排交易體系”）的核心支撐系統(tǒng)，既是溫室氣體自愿減排項目產(chǎn)生的中國核證減排量（CCER）確權(quán)和管理的工具，又是CCER交易監(jiān)管工具，主要用于CCER的注冊與登記管理，包括開戶和賬戶管理，詳細記錄CCER簽發(fā)、持有、轉(zhuǎn)移、履約清繳、自愿減排注銷等流轉(zhuǎn)全過程及其權(quán)屬變化的信息。

經(jīng)過近兩年大量細致的、探索性的工作，2015年1月，自愿減排注冊登記系統(tǒng)建成并啟動運行。兩年多來，自愿減排注冊登記系統(tǒng)總體運行平穩(wěn)，有力地支撐了自愿減排交易體系發(fā)展，有力地推動了碳排放權(quán)交易試點工作。本文在總結(jié)自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運維進展的基礎(chǔ)上，分析討論了運維管理中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，并為提升全國碳排放權(quán)交易注冊登記系統(tǒng)和自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維管理能力，提出相關(guān)建議。

一、自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維進展

（一）初步構(gòu)建了管理政策與技術(shù)規(guī)范體系

2012年6月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，對自愿減排交易體系管理的基本原則進行了規(guī)定。2015年1月，國家發(fā)展改革委氣候司發(fā)布《關(guān)于國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運行和開戶相關(guān)事項的公告》，明確了自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維管理機構(gòu)和開戶管理流程。在上述政策基礎(chǔ)上，氣候中心成立了國家自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維管理辦公室（以下簡稱“運維管理辦公室”），并組織制定了《國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記管理辦法（討論稿）》和《國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運維辦公室管理制度》，以及涉及開戶和賬戶管理、CCER簽發(fā)、流轉(zhuǎn)登記、試點碳市場碳排放權(quán)履約抵消、信息統(tǒng)計、安全保密、文件管理、賬目核對、應(yīng)急處理、系統(tǒng)對接、功能改進等方面共45份管理和技術(shù)文件，規(guī)定了各類賬戶的功能與權(quán)限，制定了CCER簽發(fā)與流轉(zhuǎn)登記標準化流程，規(guī)范了系統(tǒng)測試、對接、聯(lián)調(diào)、對賬等流程和要求，這些措施和制度基本滿足了目前自愿減排注冊登記系統(tǒng)日常運維管理的需要。此外，運維管理辦公室還編制了注冊登記系統(tǒng)培訓(xùn)材料，多次組織了自愿減排注冊登記系統(tǒng)管理培訓(xùn)，對碳交易所、重點排放單位和金融機構(gòu)近千名管理與技術(shù)人員進行了培訓(xùn)，為順利開展CCER注冊登記管理工作奠定了基礎(chǔ)。

（二）初步構(gòu)建了監(jiān)管組織體系

隨著自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)的運行，縱橫相連的管理組織構(gòu)架已經(jīng)初步形成。一是構(gòu)建了“國家主管部門（氣候司）—運維管理機構(gòu)（運維管理辦公室）—開戶代理機構(gòu)（各碳交易所）—一般用戶”的縱向管理構(gòu)架：即國家主管部門負責(zé)CCER備案管理，并監(jiān)督運維管理機構(gòu)的運行；運維管理機構(gòu)向國家主管部門負責(zé)，進行CCER注冊登記管理，為開戶代理機構(gòu)服務(wù)；開戶代理機構(gòu)對運維管理機構(gòu)負責(zé)，為一般用戶服務(wù)。二是形成了“日常業(yè)務(wù)—技術(shù)保障—安全保密”的橫向管理構(gòu)架：即以運維管理辦公室為依托，開展自愿減排注冊登記系統(tǒng)的日常業(yè)務(wù)管理，并實施“A、B角”負責(zé)制，責(zé)任分工落實到人，分片區(qū)對接管理開戶代理機構(gòu)；以系統(tǒng)承建單位為依托，實現(xiàn)系統(tǒng)功能技術(shù)保障管理；以公安部全國公民身份證號碼查詢服務(wù)中心和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)為依托，實現(xiàn)系統(tǒng)合法使用和安全保密管理。

（三）順利開展CCER注冊登記管理

兩年多來，自愿減排注冊登記系統(tǒng)以“公平、安全、高效”為首要原則，開展CCER注冊登記管理，并提供相關(guān)信息咨詢服務(wù)，未出現(xiàn)重大事故。自愿減排注冊登記系統(tǒng)設(shè)置有國家管理賬戶、省級管理賬戶、持有賬戶和交易機構(gòu)交付賬戶等，不同賬戶賦予不同權(quán)限和功能。例如，國家賬戶可以管理待簽發(fā)的CCER等，省級管理賬戶可以管理CCER參與碳排放權(quán)履約抵消等，交易機構(gòu)交付賬戶可以實現(xiàn)CCER交易流轉(zhuǎn)登記和交割等。注冊登記系統(tǒng)實時記錄CCER在這些不同賬戶之間發(fā)生流轉(zhuǎn)的每個過程，并對其進行管理。截至2016年12月，注冊登記系統(tǒng)累計開戶814個，其中CCER項目業(yè)主持有賬戶295個，一般持有賬戶519個，共簽發(fā)CCER 約6800萬tCO2e。2016年，自愿減排注冊登記系統(tǒng)開戶數(shù)量比2015年增加約20%，簽發(fā)的CCER增加了近30%。此外，注冊登記系統(tǒng)已與分布全國各地的9家CCER交易平臺的交易系統(tǒng)相連接，推動形成了全國CCER交易網(wǎng)絡(luò)。截至2016年12月，自愿減排注冊登記系統(tǒng)記錄CCER累計成交量約為8100萬tCO2e。

（四）順利實施試點碳市場碳排放權(quán)履約抵消管理

自愿減排注冊登記系統(tǒng)協(xié)助試點碳市場主管部門，按照碳排放權(quán)履約抵消規(guī)則實施履約抵消管理。據(jù)自愿減排注冊登記系統(tǒng)統(tǒng)計，2014履約年度（2014年7月—2015年7月），除重慶外，北京、天津、上海、湖北、廣東、深圳6個試點碳市場共使用195萬tCO2e CCER參與碳排放權(quán)履約抵消。2015履約年度（2015年7月—2016年7月），除重慶、天津外，北京、上海、湖北、廣東、深圳試點碳市場共使用800萬tCO2e CCER參與碳排放權(quán)履約抵消，其中，廣東碳市場使用CCER抵消履約最多，約為420萬tCO2e。由此可見，自愿減排注冊登記系統(tǒng)有力地支撐了試點碳市場納管企業(yè)低成本完成碳排放權(quán)履約。

二、自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維管理存在的問題與挑戰(zhàn)

雖然自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)較好地完成了CCER注冊登記管理，但與此同時，其運維管理方面也暴露出一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）監(jiān)管體系建設(shè)亟待加強endprint

總的來說，自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維管理監(jiān)管能力較弱。目前，國家碳交易主管部門僅出臺了兩個部門規(guī)章，原則性地規(guī)定了CCER交易和注冊登記管理。雖然運維管理辦公室制定了一系列管理辦法和技術(shù)規(guī)范，但其監(jiān)管效力非常有限。另外，盡管初步形成了縱橫監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，但仍未通過法規(guī)的形式確定各參與方的監(jiān)管對象、責(zé)任和權(quán)利，從而無法實現(xiàn)強有力的事前和事中監(jiān)管，無法嚴格處置事故責(zé)任方。例如，曾經(jīng)出現(xiàn)過個別開戶代理機構(gòu)給地方溫室氣體排放核查機構(gòu)開戶的情況，還有某投資機構(gòu)擬通過多個開戶代理機構(gòu)重復(fù)開戶的情況。雖然運維管理辦公室及時制止了上述違規(guī)行為，但是由于缺乏強有力的政策法規(guī)依據(jù)，運維管理辦公室無法嚴肅處理事故相關(guān)責(zé)任方，更無法從制度上杜絕類似事故再發(fā)生。

（二）系統(tǒng)功能亟待完善

目前，自愿減排注冊登記系統(tǒng)與9家交易平臺的交易系統(tǒng)對接，這種單一注冊登記系統(tǒng)對接9個不同技術(shù)規(guī)范的交易系統(tǒng)的運維管理模式，存在較大的技術(shù)風(fēng)險和數(shù)據(jù)安全隱患。另外，各試點碳市場已經(jīng)開發(fā)了包括現(xiàn)貨遠期交易在內(nèi)的10余種基于CCER的碳金融衍生品，與此同時，參與主體和監(jiān)管部門對注冊登記系統(tǒng)的碳金融監(jiān)管功能要求也越來越多，但自愿減排注冊登記系統(tǒng)尚未設(shè)置相應(yīng)的碳金融監(jiān)管功能、電子對賬功能等，而且其異地災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)滯后，因此，注冊登記系統(tǒng)與交易系統(tǒng)間易出現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸差錯，注冊登記系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全性和可恢復(fù)性較弱。

（三）運維保障能力亟待加強

自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運維管理缺少持續(xù)、穩(wěn)定的資金保障，在運維管理團隊建設(shè)、系統(tǒng)維護和升級、能力建設(shè)等方面常常受到羈絆，嚴重影響了運維管理的工作效率。此外，由于受限于編制和薪酬，運維管理團隊難以長期保證擁有IT、法律等領(lǐng)域的高端技術(shù)人才，這些都已成為規(guī)范、專業(yè)、及時、高效管理注冊登記系統(tǒng)面臨的巨大挑戰(zhàn)，特別是應(yīng)對突發(fā)技術(shù)問題和法律事件能力較弱。

三、完善注冊登記系統(tǒng)運維管理的建議

目前，全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)正在緊張進行之中，全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)建設(shè)是重要建設(shè)任務(wù)之一。結(jié)合兩年多自愿減排注冊登記系統(tǒng)運維管理進展情況，對自愿減排注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)運維管理提出如下建議。

（一）政策法規(guī)體系建設(shè)方面

建設(shè)強有力的政策法規(guī)體系是順利開展注冊登記系統(tǒng)運維管理工作的基礎(chǔ)，要管理好注冊登記系統(tǒng)必須做到政策法規(guī)體系建設(shè)先行，使管理工作“有法可依，有章可循，規(guī)范可控”，減少管理工作的隨意性。因此，國家碳交易主管部門必須在《全國碳排放權(quán)交易管理條例》等碳交易基本法規(guī)的框架下，盡快出臺法律效力較強的注冊登記系統(tǒng)管理細則，規(guī)范開戶與賬戶管理、數(shù)據(jù)與信息管理、清結(jié)算管理制度，建立風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急處置機制，建立信息披露制度等。此外，還要注重確保政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，注重針對管理工作出現(xiàn)的新問題和新需求及時修改完善規(guī)章制度，確保注冊登記系統(tǒng)管理工作規(guī)范有序，服務(wù)保質(zhì)。

（二）系統(tǒng)功能建設(shè)方面

歐盟碳市場注冊登記系統(tǒng)曾發(fā)生過黑客入侵事件以及利用注冊登記系統(tǒng)管理漏洞實施增值稅詐騙和洗錢等犯罪活動，因此，有關(guān)部門必須以此為鑒，注重做好注冊登記系統(tǒng)功能建設(shè)的長遠規(guī)劃，加強系統(tǒng)功能頂層設(shè)計，并針對碳市場發(fā)展的新業(yè)務(wù)和新需求，不斷完善注冊登記系統(tǒng)功能，包括完善電子對賬功能，開發(fā)統(tǒng)計分析功能，規(guī)范數(shù)據(jù)傳輸，提高安全保護等級，改善系統(tǒng)使用性等，使得注冊登記系統(tǒng)盡可能滿足用戶需求、市場需求和監(jiān)管需求。

（三）監(jiān)管機制建設(shè)方面

必須創(chuàng)新性地構(gòu)建注冊登記系統(tǒng)的監(jiān)管機制。一是積極探索注冊登記系統(tǒng)市場化、企業(yè)化的管理模式。在明確注冊登記系統(tǒng)的法律主體及其責(zé)任、確保管理工作獨立性的前提下，采用市場化、企業(yè)化的模式，管理注冊登記系統(tǒng)，以提升注冊登記系統(tǒng)對碳市場變化的敏感度，有助于簡化對注冊登記系統(tǒng)的行政管理程序，有助于提升其管理效率和服務(wù)能力；有助于建成開放、共享的注冊登記系統(tǒng)，有助于為注冊登記系統(tǒng)拓展更廣泛、穩(wěn)定的資金來源。二是構(gòu)建多元化、互聯(lián)互動、穿透式監(jiān)管體系。監(jiān)管體系應(yīng)包括節(jié)能減排、交易、金融、財會、稅務(wù)等管理部門，按照“依法監(jiān)管、公平公正、責(zé)權(quán)對等、監(jiān)管制衡”的原則，針對管理工作的不同環(huán)節(jié)，分層級明確監(jiān)管方，并對其賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)責(zé)，做到各司其職，開展多層級、聯(lián)動的全方位、穿透式監(jiān)管。

（四）保障機制建設(shè)方面

注冊登記系統(tǒng)運維管理必須有長期、持續(xù)、穩(wěn)定的保障，包括人員支持、資金支持和能力建設(shè)等。人員支持是指必須建立一支人員相對穩(wěn)定、懂管理、懂技術(shù)、懂法律、有責(zé)任感的運維管理團隊，包括IT、法律、金融、管理等領(lǐng)域?qū)I(yè)人員，提供高效便捷的“一站式”管理與服務(wù)。資金支持是指必須切實落實注冊登記系統(tǒng)運維管理經(jīng)費，以滿足人員、日常管理、設(shè)備維護等基本工作需要。建設(shè)初期，可以通過財政資金支持的方式，確保注冊登記系統(tǒng)的運維管理經(jīng)費；隨著碳市場發(fā)展逐漸成熟，監(jiān)管機制逐漸完善，可以探索通過市場化的方式，為注冊登記系統(tǒng)運維管理注入穩(wěn)定的資金。此外，還應(yīng)持續(xù)開展多層次的能力建設(shè)活動，針對不同用戶的不同需求，通過培訓(xùn)、視頻、用戶手冊、互聯(lián)網(wǎng)答疑平臺等多種形式，做好宣傳引導(dǎo)，不斷提高注冊登記系統(tǒng)各類用戶的意識和能力水平。

參考文獻：

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〔該研究受以下課題項目資助：1、清潔發(fā)展機制基金贈款項目“全國碳市場建設(shè)若干關(guān)鍵問題及其政策建議”。2、國家電網(wǎng)公司科技項目“電網(wǎng)企業(yè)碳資產(chǎn)管理關(guān)鍵技術(shù)研究”?！?/p>

（張昕，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心，清潔發(fā)展機制項目管理中心主任、研究員。張敏思，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心，清潔發(fā)展機制項目管理中心助理研究員。田巍，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究助理。蒙天宇，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究助理。王穎，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究助理。孫崢，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究助理。）endprint