高潔煌　蔚東英

摘 要：俄羅斯是世界上國土面積最大的國家，其對自然資源的管理和珍稀動植物的保護自成一套。其中，國家公園是俄羅斯特別自然保護區(qū)域體系中保護級別最高的保護地之一。截至2014年，俄羅斯已經(jīng)建有47座國家公園。完善的法律法規(guī)和行之有效的管理制度使得俄羅斯的國家公園運行良好，自然資源得到較好的保護。筆者從國家公園的定義、入選標(biāo)準(zhǔn)、管理部門設(shè)置、機構(gòu)職能、人員配置、資金來源、土地權(quán)屬等方面闡述了俄羅斯國家公園管理制度的總體情況，并基于我國的基本國情提出如下建議：（1）建立國家公園體制明確為中央事權(quán)，即明確國家公園由國家中央機構(gòu)直接管理，國家公園的資產(chǎn)所有權(quán)也歸國家所有；（2）統(tǒng)一管理部門，建議由一個部門負(fù)責(zé)國家公園的管理工作，其他自然保護地是否由一個部門管理要根據(jù)改革進程分階段實施；（3）管理部門要兼有生態(tài)保護、自然資源監(jiān)管和污染防治職能；（4）與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合，即根據(jù)自然資源所有者和管理者分離的原則，由國家公園管理部門負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管和用途管制職責(zé)。

關(guān)鍵詞：國家公園；管體制度；俄羅斯

俄羅斯國土面積廣闊，是世界上國土面積最大的國家，對自然資源的管理和珍稀動植物的保護有其自成一套的管理制度。俄羅斯現(xiàn)行法律《聯(lián)邦特別自然保護區(qū)域法》規(guī)定了聯(lián)邦及特別自然保護區(qū)、聯(lián)邦級自然保護區(qū)、地方級特別自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)等多種級別的自然保護區(qū)。其中，國家公園屬于俄羅斯級別最高的聯(lián)邦級特別自然保護區(qū)域。2根據(jù)2014年《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護報告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年俄羅斯共有47個國家公園，占地面積1.27×105公頃。3

一、國家公園定義1

根據(jù)《莫斯科特別自然保護區(qū)法》規(guī)定，國家公園是聯(lián)邦級特別自然保護區(qū)，其作為獨一無二的自然綜合體，具有特殊的自然保護、生態(tài)教育和休閑休養(yǎng)價值，是具有高度的自然多樣性和稀有的、保存度較高的典型自然群體。國家公園區(qū)域內(nèi)有瀕臨滅絕的動植物，一般面積超過500公頃，以自然保護、教育和科研以及居民休養(yǎng)為目的的活動允許在國家公園的個別被劃分出來的區(qū)域進行。2016年俄羅斯政府頒布了《建立聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)“基斯洛沃茨克國家公園”》2的 N 1290-р 命令中就明確表示“保護基斯洛沃茨克國家公園內(nèi)的自然景觀、歷史人文景觀、對公民進行生態(tài)教育、為旅游和休閑提供條件、研究并貫徹保護自然的科學(xué)方法、進行國家生態(tài)監(jiān)測是聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)的目標(biāo)?！?/p>

二、入選標(biāo)準(zhǔn)3

根據(jù)《聯(lián)邦特別自然保護區(qū)域法》規(guī)定，在決定建立特別自然保護區(qū)時需要考慮所設(shè)立的區(qū)域是否具有保護物種多樣性的意義、是否具有美學(xué)價值和科研價值，是否古生物主體等因素?；诖?，可以被設(shè)定為國家公園的區(qū)域一般要符合以下所有的或者大多數(shù)的條件：

（1）自然綜合體保存完好（未被開發(fā)破壞的自然景觀占區(qū)域的大部分，具有一處或者多處面積足夠大的原始自然景觀）；

（2）自然景觀極具多樣性（區(qū)域內(nèi)有明顯的因植被類型不同而互相區(qū)別的地貌差異，數(shù)量眾多的湖泊，濱海地區(qū)要有列島和島嶼，有大川大河）；

（3）具有物種多樣性（稀有動、植物與相應(yīng)地理景觀的典型組合）；

（4）具有資源獨特性（區(qū)域內(nèi)有稀有瀕危動植物，包括錄入國際紅皮書和俄羅斯聯(lián)邦紅皮書的物種，同時也包括國際公約和協(xié)議要保護的物種）；

（5）高度適合休養(yǎng)（區(qū)域要非常適合各種形式的休養(yǎng)娛樂，包括旅游）；

（6）具有極高的美學(xué)價值（具有相當(dāng)數(shù)量的獨一無二的可視的自然瑰寶，具有風(fēng)景多樣性和審美性極高的獨特景觀，零星分布人文景觀）；

（7）舒適的氣候（氣候舒適，沒有影響休閑娛樂的極端氣候因素）；

（8）歷史人文價值（擁有珍貴的人文景觀：著名的歷史、人文、考古、園林和工程藝術(shù)的文物和遺址）。

此外，為了更好地保護國家公園的完整性，防止人為的不良影響，一般會在國家公園相鄰的獨立和水體處建立保護帶。

三、基本管理制度

俄羅斯聯(lián)邦是一個由22個自治共和國、46個州、9個邊疆區(qū)、4個自治區(qū)、1個自治州和3個聯(lián)邦直轄市等共計85個聯(lián)邦主體組成的聯(lián)邦共和立憲制國家。根據(jù)1999年10月6日N 184-ФЗ號法令《關(guān)于聯(lián)邦主體國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)和立法機構(gòu)的一般組織原則》，俄羅斯特別自然保護區(qū)的組織和運作權(quán)力可以從聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)轉(zhuǎn)移到由聯(lián)邦政府按章程設(shè)立的聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行機關(guān)。

同時，根據(jù)《聯(lián)邦特別自然保護區(qū)域法》規(guī)定，公民、社會聯(lián)合組織、環(huán)境保護領(lǐng)域的非營利性組織有權(quán)協(xié)助俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力機構(gòu)和地方自治機構(gòu)實行在管理和保護特別自然保護區(qū)方面的各項政策。俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力國家機構(gòu)和地方自治機構(gòu)在實行各項措施時要充分考慮公民、社會聯(lián)合組織、環(huán)境保護領(lǐng)域的非營利性組織的意見。

（一）管理部門、職責(zé)及部門之間的關(guān)系

俄羅斯環(huán)境保護和自然資源部（又稱自然資源與生態(tài)部）隸屬聯(lián)邦政府，內(nèi)設(shè)的10個司和5個聯(lián)邦級直屬機關(guān)（2個署、3個局），負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、動物及其生存環(huán)境、生態(tài)監(jiān)督與監(jiān)測等自然資源領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)制定、國家政策調(diào)整、政策實施監(jiān)督與評價、國際合作與交流等內(nèi)容1（詳見圖1）。在職能分工方面，環(huán)境保護和自然資源部的10個司負(fù)責(zé)各自相應(yīng)自然資源的政策制定和宏觀調(diào)控，分別是事務(wù)與人事管理司、經(jīng)濟與財務(wù)司、法律司、國際合作司、環(huán)境保護與國家政策司、地質(zhì)、礦產(chǎn)利用與國家政策司、森林資源管理與國家政策司、水文氣象、環(huán)境監(jiān)測與國家政策司、水資源管理與國家政策司、狩獵經(jīng)濟管理與國家政策司。俄聯(lián)邦地下資源利用局、俄聯(lián)邦水資源局、俄聯(lián)邦林業(yè)局是這10個司所制定的政策和計劃的執(zhí)行者，俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督署和俄聯(lián)邦水文氣象與環(huán)境監(jiān)測蜀則是負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況。

俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護和自然資源部中有一個環(huán)境保護與國家政策司，負(fù)責(zé)制定國家公園的具體的政策，例如針對某個具體的國家公園的批準(zhǔn)工作發(fā)布具體的行政命令，其內(nèi)容包括闡述了國家公園的概況、公園任務(wù)、保護模式等。此外，環(huán)境保護與國家政策司會對國家公園的日常運行工作制定一些具體的條例，使公園日常運作有法可依，例如：楚瓦什共和國瓦爾瑪聶國家公園聯(lián)邦預(yù)算制度，該條例章程中包含了章程簡介，章程的主題、目標(biāo)，組織和管理機構(gòu)，財產(chǎn)和金融保障機構(gòu)等。

俄羅斯環(huán)境保護和自然資源部會針對每個國家公園設(shè)立一個聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)，負(fù)責(zé)國家公園運營中的具體工作。因此，俄羅斯國家公園由相應(yīng)的俄羅斯聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)進行管理。例如，2016年6月22日，俄羅斯聯(lián)邦政府總理梅德韋杰夫就頒布了《建立聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)“基斯洛沃茨克國家公園”》1的重要文件。文件規(guī)定建立聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)“基斯洛沃茨克國家公園”，該機構(gòu)屬于俄羅斯環(huán)境保護與自然資源部，其建立目的是要保護基斯洛沃茨克國際公園內(nèi)的自然景觀、歷史人文景觀、對公民進行生態(tài)教育、為旅游和休閑提供條件、研究并貫徹保護自然的科學(xué)方法、進行國家生態(tài)監(jiān)測等。

根據(jù)規(guī)定，聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)對特別自然保護區(qū)的組織和管理權(quán)力可轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，聯(lián)邦政府根據(jù)聯(lián)邦政府所授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的提議決定建立國家公園和擴大國家公園的面積。國家公園的相關(guān)條例由公園所在地的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)確定。國家公園的具體管理權(quán)由俄羅斯聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)所有，行使國家公園管理權(quán)的俄羅斯聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)有權(quán)在商用區(qū)給自己的工作人員無償提供場所。截止到2014年國家公園的檢查員達到1 422人（不包括聯(lián)合機構(gòu)從事保護工作的人員）。2

除了機構(gòu)管理之外，對于國家公園的管理，俄羅斯還實行生態(tài)鑒定制度。所謂生態(tài)鑒定，是指由一定的機關(guān)或組織，對計劃進行的經(jīng)濟活動和其他與利用自然資源和保護環(huán)境有關(guān)的活動，按一定的標(biāo)準(zhǔn)進行審查和評價，以判定其是否符合俄聯(lián)邦規(guī)定的生態(tài)要求，是否可以允許其實施的一種特定監(jiān)督檢查程序或監(jiān)督檢查活動3。鑒定分為聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定和聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定②。聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定由專門授權(quán)的聯(lián)邦級的機構(gòu)對聯(lián)邦級的活動進行鑒定，聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定由專門授權(quán)的聯(lián)邦主體級的機構(gòu)對該級別的活動進行鑒定。兩種級別的國家生態(tài)鑒定具有同樣的法律效力，并且聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定機構(gòu)受聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定機構(gòu)的直接管理。4在法律允許范圍內(nèi)獲得國家生態(tài)鑒定委員會關(guān)于轉(zhuǎn)換自然保護區(qū)為國家公園的積極鑒定結(jié)果后，可將自然保護區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜珗@。

圖1 俄羅斯環(huán)境保護和自然資源部機構(gòu)設(shè)置5

（二）資金來源

根據(jù)現(xiàn)行法律，國家公園作為國家機構(gòu)，由聯(lián)邦預(yù)算提供經(jīng)費?？陀^的經(jīng)濟困難使得僅靠聯(lián)邦預(yù)算所提供的經(jīng)費不足以支撐國家公園所有的開支，因此必須擴大國家公園其他的經(jīng)濟來源，包括在地區(qū)和市級組建國家和市級預(yù)算和預(yù)算外的儲備金來支持國家公園的開支。1根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦稅收法，國家公園享有國家的稅收特惠政策。同時，國家公園還善于從國有的商業(yè)組織中獲取無償?shù)馁Y金幫助，包括在地區(qū)和全俄范圍內(nèi)建立和發(fā)展相關(guān)的慈善基金。除上述之外，國外的大型資助機構(gòu)也會給國家公園提供用于實現(xiàn)保護自然等非商業(yè)活動的資金。

現(xiàn)行的法律還允許國家公園擁有其他的經(jīng)濟來源。國家公園雖然為非盈利性的國家機構(gòu)，但是可以進行商業(yè)活動，不過商業(yè)活動必須以國家公園的建立和維持為目的。屬于國家公園組織的商業(yè)活動所獲得的資金包括以下兩點：一是法人和個人因旅游和休閑使用國家公園的土地或者其他不動產(chǎn)而支付的租金；二是在現(xiàn)行法律允許范圍內(nèi)，出售商品以及教育、休閑、科研和出版廣告等其他付費服務(wù)所獲得的資金。

（三）土地權(quán)屬

國家公園屬于聯(lián)邦級自然保護區(qū)，未經(jīng)法律允許，公園內(nèi)的自然資源和不動產(chǎn)禁止進行民事流轉(zhuǎn)。依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦土地權(quán)屬存在三種形式，即國家所有、地方所有和私人所有。國家對國家公園如土地、水、礦產(chǎn)和動植物資源等擁有所有權(quán)，而對于國家公園土地在個別情況下可設(shè)為其他單位（或個人）使用或擁有的地段。而國家公園是唯一有權(quán)購買的單位，其資金可由聯(lián)邦預(yù)算提供，或通過其他合法渠道籌集。

四、對我國的借鑒

俄羅斯的國家公園體制給我國國家公園建設(shè)帶來不少有益的啟示，包括機構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)制度以及職能分配等。

（1）國家公園體制明確為中央事權(quán)。全民的公益性質(zhì)決定了國家公園建設(shè)管理為中央事權(quán)。在管理體制方面，在國家層面成立國家公園管理部門，負(fù)責(zé)國家公園劃建、管理、立法等；在自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管方面，要明確全民所有的自然資源資產(chǎn)為國家所有，集體所有的也應(yīng)由國家進行用途管制；在資金機制方面，應(yīng)將國家公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等經(jīng)費納入中央財政預(yù)算，建立基于生態(tài)功能服務(wù)和公共服務(wù)的公益性國家公園體制。這也是與習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第37次會議上指出的堅持國家代表性、全民公益性的國家公園理念相吻合的。

（2）統(tǒng)一管理部門。自然生態(tài)保護必須準(zhǔn)確把握和遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點和規(guī)律，實現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化管理，維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強自然生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。因此，根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想和精簡、統(tǒng)一、高效的機構(gòu)改革原則，以及一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，建議由一個部門負(fù)責(zé)國家公園的管理工作，其他自然保護地是否由一個部門管理要根據(jù)改革進程分階段實施。

（3）管理部門要兼有生態(tài)保護、自然資源監(jiān)管和污染防治職能。國家公園內(nèi)自然資源的經(jīng)濟屬性體現(xiàn)在可被開發(fā)利用，其生態(tài)屬性體現(xiàn)在為公眾提供各類生態(tài)服務(wù)（包括環(huán)境調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)公共產(chǎn)品），統(tǒng)籌生態(tài)保護和自然資源監(jiān)管，行使國土空間用途管制職責(zé)，對國家公園范圍內(nèi)山、水、林、田、湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)。而國家公園生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和整體性決定了污染防治與生態(tài)修復(fù)和保護工作息息相關(guān)，互相影響，污染防治是生態(tài)保護的前提，生態(tài)保護是污染防治的目的。因此，建議國家公園管理部門要兼有生態(tài)保護、自然資源監(jiān)管和污染防治的職能。

（4）與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合。根據(jù)十八屆三中全會改革決定，自然資源資產(chǎn)所有者與管理者分離已較為明確（是否設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理部門，依據(jù)相關(guān)改革要求確定）。國家公園是對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進行保護的特定區(qū)域，自然資源的經(jīng)濟和生態(tài)雙重屬性要求建立國家公園體制與自然資源監(jiān)管體制相結(jié)合，國家公園管理部門應(yīng)對國家公園范圍內(nèi)全民所有的自然資源統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一進行用途管制。建議梳理有關(guān)部門自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，組建“自然資源資產(chǎn)管理部門”負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)。根據(jù)所有者和管理者分開原則，由國家公園管理部門負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管和用途管制職責(zé)。

[作者簡介：高潔煌，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部碩士研究生；蔚東英，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副教授。]

（責(zé)任編輯 古東）

Abstract： Russia owns the biggest land area in the world， and it has a unique natural resource management system. National Park is the most highest level protected land in Russian pecial nature conservation region system. In 2014， Russia has set up 47 national parks around the country. Perfect laws and regulations and effective management system make the national park system in Russia works well. Based on the analysis of Russian national park system from the national park definition， standards， staffing， departmental responsibility， source of funds， land ownership and other aspects， this research suggest：1） to make clear that the national parks are managed by the central government；2）Combining with the property rights system and the control system of the use of natural resources assets；3）unified management；4）The management should have the functions of ecological protection， natural resources supervision and pollution prevention and control.

Key words： national park； management system； Russia