李曉煜

摘要：扶貧互助資金為貧困戶自我積累、自我發(fā)展、脫貧致富提供資金支撐，光山縣開展互助資金試點以來運行較好，管理規(guī)范，成效顯著，但存在一些問題，需要進一步規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：互助資金；互助社；資金運行；主要做法；問題和建議

扶貧互助資金是以財政扶貧資金為引導(dǎo)，以村民自愿按一定比例繳納的互助金為依托，以無任何附加條件的社會捐贈資金為補充，建立民有、民用、民管的生產(chǎn)發(fā)展資金。開展扶貧互助資金工作，能夠幫助貧困戶解決借款難、貸款難的問題，為貧困戶自我積累、自我發(fā)展、脫貧致富提供資金支撐。2006年以來，河南省光山縣在扶貧互助資金試點過程中，依據(jù)上級文件規(guī)定，通過規(guī)范資金運行，嚴格業(yè)務(wù)操作，加強監(jiān)督管理，初步探索出了一條扶持貧困村農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，逐步脫貧致富的路子，為完善扶貧互助資金管理提供了標(biāo)本。

一、光山縣扶貧互助資金試點工作情況

光山縣從2006年開始扶貧互助社試點工作，是當(dāng)時全省首批兩個試點縣之一?，F(xiàn)有試點村24個，其中15個在縣民政局登記注冊為非營利性組織，9個由扶貧辦批準(zhǔn)設(shè)立，但民政部門未辦登記注冊。為加強管理，近年來，各試點村安裝了互助資金管理系統(tǒng)操作軟件，實現(xiàn)了互助資金電算化管理和數(shù)據(jù)上報。目前，24個扶貧互助社有社員1291戶，占24個村常年在家農(nóng)戶8075戶的15.98%，貧困戶入社679戶，占入社農(nóng)戶總數(shù)的52.59%，占貧困戶總數(shù)1525戶的44.52%，組建聯(lián)?；ブ〗M217個?；ブY金總規(guī)模743.73萬元，其中，中央、省級財政資金555萬元，農(nóng)戶交納入社資金135.88萬元，公積金滾存資金52.85萬元。累計發(fā)放借款2848.25萬元，其中，貧困戶借款1565.42萬元，占借款總額的54.96%。支持貧困戶347戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧。2017年3月，縣政府從整合涉農(nóng)資金中安排500萬元，專門用于支持發(fā)展扶貧互助社，助推脫貧攻堅。

二、互助資金試點工作主要做法

（一）健全組織，加強扶貧互助資金管理?；ブY金政策性強、有一定風(fēng)險、操作難度大、管理任務(wù)重。光山縣十分注重管理機制建設(shè)，縣級層面，2017年調(diào)整充實了原互助資金領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了以縣長為組長，扶貧辦、財政局、民政局、金融辦等部門主要負責(zé)人為成員的互助資金試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也成立相應(yīng)組織；縣政府出臺了扶貧互助資金試點工作方案和扶貧互助試點資金管理辦法。管理層面，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期、不定期地召開會議，研究互助資金運行管理問題，指導(dǎo)和督促各試點村用好管好互助資金。村級層面，主要是建立健全扶貧互助社理事會、監(jiān)事會，把選好人，用好人作為管理工作的關(guān)鍵來抓。要求選出的理事會、監(jiān)事會成員必須是公道正派，有強烈的責(zé)任心和事業(yè)心，愿意為大家服務(wù)，并且德高望重。三級組織管理體制和工作機制的建立，使指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)落到實處，為互助資金平穩(wěn)運行奠定了基礎(chǔ)。

（二）注重培訓(xùn)，提高管理水平和業(yè)務(wù)能力。針對近年來互助資金試點工作政策調(diào)整幅度大，管理越來越規(guī)范的特點，為適應(yīng)形勢，光山縣堅持不懈地抓好互助資金試點管理人員培訓(xùn)，提高其思想政策水平和業(yè)務(wù)技術(shù)能力。2012年以來，先后舉辦了4期不同內(nèi)容的互助資金試點培訓(xùn)班，通過理論講述、示范操作，使參訓(xùn)人員學(xué)會和掌握了互助資金業(yè)務(wù)流程、電腦操作技能、互助資金手工記賬、賬務(wù)處理方法。試點村按照互助資金會計科目、記賬方法，調(diào)整和完善了互助資金財務(wù)賬目，業(yè)務(wù)報表填寫以及檔案資料歸檔。

（三）規(guī)范管理，保證互助資金試點穩(wěn)健運行。在貧困村開展互助資金試點工作不確定因素多，風(fēng)險始終存在，因此對互助資金管理運行控制風(fēng)險、保證資金平穩(wěn)運行既是最低要求，也是最高目標(biāo)。多年來，光山縣在互助資金試點工作中，始終把抓規(guī)范管理、控制風(fēng)險、保證資金安全，放在十分突出的位置，重點抓好以下幾個環(huán)節(jié)：第一，內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，依法合規(guī)運行，控制政策風(fēng)險。一是堅守互助資金的三條“紅線”：不準(zhǔn)跨村吸收存款和放款；不得投資其他金融產(chǎn)品及衍生品；收益不得分紅。二是遵守財務(wù)管理制度，控制法紀(jì)風(fēng)險。按照財務(wù)規(guī)章制度管理和運行互助資金。比如，互助資金只能借給入社農(nóng)戶，扶持創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加收入，村集體或其他經(jīng)濟組織不能借互助資金為己用。又如，實行“賬款分離，互相監(jiān)督”，會計“管賬不管錢”，出納“管錢不管賬”等，杜絕和減少擠占挪用、貪污私分等違紀(jì)違法現(xiàn)象發(fā)生。三是嚴格審批程序，完善擔(dān)保措施，控制資金風(fēng)險。第二，在審批環(huán)節(jié)，要求借款人必須填寫借款申請并由同小組其他社員簽字同意，經(jīng)理事長審批后再辦理借款約據(jù)領(lǐng)款。第三，在擔(dān)保環(huán)節(jié)，除堅持聯(lián)戶擔(dān)保責(zé)任制外，還實行村干部、公務(wù)人員、富裕戶擔(dān)保，借款戶以入社資金作抵押等辦法，控制借款風(fēng)險。第四，在防范風(fēng)險環(huán)節(jié)，實行風(fēng)險準(zhǔn)備金制度。各試點村每年都要從收益分配中提取一定比例的資金作為風(fēng)險準(zhǔn)備金，以抵御不可抗拒的借款風(fēng)險。加強資金管理，控制運行風(fēng)險，堅持依法記賬。從農(nóng)戶入社資金到發(fā)放借款收回借款以及收益分配等各個環(huán)節(jié)，做到賬來賬往，有據(jù)可查。堅持依規(guī)監(jiān)管，不允許資金游離于機構(gòu)外循環(huán)。雖然，上級規(guī)定互助資金借款和還款可以“手對手”對接，不必都通過銀行，但在實際操作中，試點村堅持借款還款差額部分和占用費收入及時存入金融機構(gòu)，并且有銀行進賬單，每季度最后一個月的20日還要有銀行對賬單，做到賬款單無縫對接。堅持誠信報表。要求上報數(shù)據(jù)，必須是真實存在，并經(jīng)得起檢查。

（四）把握政策，提高扶貧資金使用效益。一是在借款投向上，選擇本村有脫貧意愿、有資源、有技術(shù)、有市場、有帶動能力的貧困戶、產(chǎn)業(yè)、項目進行扶持，形成扶持一個項目，致富一個家庭，帶動一方發(fā)展。二是在借款額度、借款周期上，實施靈活多樣的占用費標(biāo)準(zhǔn)和借款還款方式，搞“短、平、快”，快放快收。比如借款占用費，半年以下的執(zhí)行優(yōu)惠政策，占用費標(biāo)準(zhǔn)降到6‰，半年以上的提高到8‰。三是在借款和還款方式上，半年以下的整借整還，半年以上的整借零還，促使周期短、見效快、收益穩(wěn)的產(chǎn)業(yè)項目多借款用好款，加快了資金周轉(zhuǎn)。四是在借款戶選擇上，把資金主要用于扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、增加收入上，擴大互助資金扶持面，提高扶貧效果。endprint

（五）多方助力，確保試點工作持續(xù)健康發(fā)展?；ブY金試點重在發(fā)揮村黨支部、村委會的作用，確?；ブY金民辦民享民用，不偏離方向。光山縣在抓“兩委”發(fā)揮作用方面，一是明確職能，強調(diào)作為。村黨支部、村委會對扶貧互助社有指導(dǎo)、監(jiān)督職能，把互助資金試點工作納入議事日程，搞好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，發(fā)揮監(jiān)督作用。村扶貧互助社依照章程，自主開展互助資金管理運行工作，定期向村“兩委”匯報工作，自覺接受指導(dǎo)、監(jiān)督?；ブY金試點工作第一責(zé)任人是村支部書記，具體責(zé)任人是互助社理事長。二是明確獎懲。縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室擬定互助資金使用考核措施，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府將扶貧互助資金管理列入重要日程，把互助資金試點與村兩委年度考核掛鉤，實行同獎同罰。三是實行村“兩委”成員與互助社管理人員交叉任職，把政治責(zé)任和經(jīng)濟利益捆綁在一起。結(jié)合互助社換屆選舉，縣扶貧辦要求互助社管理機構(gòu)成員，大部分要由村干部擔(dān)任，其中，理事長、監(jiān)事長任一職必須由村支部書記或村主任擔(dān)任，其他不擔(dān)職的村干部必須繳納互助金入社成為互助社一員。四是做好監(jiān)督指導(dǎo)，保證村“兩委”持續(xù)發(fā)揮作用。如2014、2015年縣扶貧、財政部門兩次召開互助資金試點工作會，均把村“兩委”對互助資金保駕護航作用情況作為會議重點內(nèi)容。對作用發(fā)揮好、互助資金管理規(guī)范，互助資金扶貧帶動作用突出的杜崗村、黃大塘村“兩委”給予表揚，對互助社管理不作為、慢作為的村“兩委”進行批評，責(zé)令限期整改。通過督導(dǎo)增強了試點村“兩委”及其成員抓互助資金試點工作的責(zé)任感和緊迫感。

（六）社會監(jiān)督，發(fā)揮中介機構(gòu)的審計作用。在日常管理的基礎(chǔ)上，縣財政局、扶貧辦聘請會計師事務(wù)所開展審計，要求其出具無保留意見審計報告，以督促扶貧互助社建立健全財務(wù)管理賬務(wù)和互助社管理檔案，規(guī)范互助社管理運行工作機制。結(jié)合審計情況，縣財政局、扶貧辦督促新建立的互助社，抓緊建立健全互助資金財務(wù)管理資料、互助資金審批、互助社員聯(lián)保、互助資金借還款登記等互助社管理檔案；要求原有的互助社做好手工賬與系統(tǒng)軟件記錄的數(shù)據(jù)對接，依據(jù)章程，按照《會計法》要求建立完善會計科目，管好檔案資料。

三、試點工作取得的成效

（一）扶持農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)，增加收入。通過互助資金扶持，許多貧困戶通過種茶、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)豬、現(xiàn)場充絨等產(chǎn)業(yè)增加收入擺脫貧困，踏上了脫貧路。以2012年為例，光山縣原有的10個互助社發(fā)放借款325.6萬元，扶持農(nóng)戶204戶（其中貧困戶117戶）。借款用于種植業(yè)86.75萬元，養(yǎng)殖業(yè)122.6萬元，加工業(yè)40.9萬元，商業(yè)運輸業(yè)54.79萬元，其他20.56萬元。2012年8月文殊鄉(xiāng)陳棚村農(nóng)戶袁緒明，從村互助社借款2萬元作流動資金，購置羽絨加工主輔料，9月到天津從事現(xiàn)場充絨，3個月的時間不僅收回成本，還盈利5萬多元，12月中旬，把借款連同占用費歸還了村互助社。因此，有的老百姓把互助社稱為“窮人銀行”。

（二）扶持特色產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)揮互助資金“造血”功能，集中資金投向本村特色產(chǎn)業(yè)，如扶持養(yǎng)殖、水產(chǎn)、茶葉、油茶、羽絨和光山十寶等，通過產(chǎn)業(yè)聚合效應(yīng)帶動農(nóng)戶致富，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，助力脫貧攻堅是光山縣扶貧互助資金效應(yīng)的主要體現(xiàn)。如杜崗村扶貧互助社2014年發(fā)放借款72.7萬元，其中56.2萬元用于扶持農(nóng)戶發(fā)展畜禽業(yè)。村民杜可春、杜可光、朱在紅、石華、吳從華五戶從互助社借款8.1萬元，建起四個養(yǎng)雞場和一個養(yǎng)鴨場。一年多的時間，五個養(yǎng)殖場效益可觀。其他村民紛紛效仿，2015年，該村農(nóng)戶從互助社借款、自己籌款，建起了14個養(yǎng)雞養(yǎng)鴨場，蛋雞存欄10萬多只，年產(chǎn)雞蛋80萬公斤，年產(chǎn)值達670萬元，年純收入36萬多元，戶均4.5萬元。黃大塘村扶貧互助社2016年發(fā)放借款50.3萬元，其中31.6萬元扶持農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)豬業(yè)，共扶持農(nóng)戶20戶，養(yǎng)豬存欄5000頭，出欄4000頭，實現(xiàn)年產(chǎn)值800萬元，純收入200萬元，戶均收入10萬元。在這些農(nóng)戶示范帶動下，該村目前有規(guī)模不等的養(yǎng)豬場40多個，養(yǎng)豬存欄8000頭，出欄6000頭，實現(xiàn)年產(chǎn)值1000多萬元，純收入300多萬元。

四、對發(fā)展扶貧互助資金問題的思考

（一）互助資金試點工作存在的問題。光山縣扶貧互助資金試點工作進行了將近12年，雖然取得了一定的成績，但是還存在一些問題?？傮w而言，主要有：

1.互助社發(fā)展步履蹣跚。一些社員不能明確認識自身的基本權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險，導(dǎo)致個別互助社農(nóng)戶入社率不高；由于互助資金政策性強，一些扶貧互助社因擔(dān)心不好操作，怕借款難回收而不愿意放款，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶對入社缺乏信心，互助社發(fā)展前景黯淡；一些貧困村缺乏為民意識和管理能力，不愿意建立互助社，存在對互助資金由原來爭著要到現(xiàn)在給也不要的現(xiàn)象；一些貧困村脫貧后，對扶貧互助社能否繼續(xù)發(fā)揮作用存在疑慮，影響了互助社的發(fā)展，造成互助資金不能充分發(fā)揮作用；因入社不分紅，一些村民缺乏入社積極性，導(dǎo)致互助社資金只能依靠財政投資部分運轉(zhuǎn)。

2.互助資金規(guī)模小。一是表現(xiàn)在試點時間長與資金規(guī)模小的矛盾。如截至2016年光山縣24個扶貧互助社資金總規(guī)模743.73萬元，財政累計投資互助社最多的30萬元，最少的只有10萬元，目前，資金規(guī)模最大的只有59.31萬元，扶貧作用和效果受到限制。二是農(nóng)戶資金需要與借款額度的矛盾?；ブ缃杩钭疃嗖怀^2萬元，很難滿足農(nóng)戶對資金需求，對農(nóng)民幫助有限。

3.監(jiān)管政策不完善。一是互助資金是為解決貧困農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求而開展的試點，是一項創(chuàng)新工作。2009年，國務(wù)院扶貧辦和財政部出臺的《關(guān)于進一步做好貧困村互助資金試點工作的指導(dǎo)意見》是對2006年原《關(guān)于開展建立“貧困村村級發(fā)展互助資金”試點工作的通知》的規(guī)范，在當(dāng)時有巨大的推動作用。隨著發(fā)展，這些政策與貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定距離，在實際操作中也出現(xiàn)了各種各樣的問題亟待解決，需要上級及時出臺與實際貼近的政策加以完善，發(fā)揮互助政策的效應(yīng)。二是互助資金由于與資金相關(guān)聯(lián)，金融或非金融機構(gòu)的界限不好界定，民政部門不愿意為互助社注冊登記為非營利性組織；一些主管部門因缺少管理人員，怕?lián)?zé)，不愿意擴點、不愿意推進等。

（二）對發(fā)展扶貧互助資金的幾點建議。從某種意義上說，扶貧互助試點資金是財政改革的一個窗口，是財政資金由無償投入到有償使用的一個變革，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、密切黨群關(guān)系的一個重要內(nèi)容。光山縣扶貧互助試點工作存在的問題雖說是個例，但是個例里面包含有共性，有一定的代表性。為此，建議：

1.宣傳為先，讓互助資金深入人心。廣泛宣傳，讓村民充分了解扶貧互助資金的性質(zhì)、作用、使用范圍、入社要求、發(fā)放程序，激發(fā)廣大農(nóng)戶積極入社。要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全貧困戶、農(nóng)戶的入社制度，擴大覆蓋面，通過社員入社，增強村民的集體信念、公益觀念、互助理念，充分發(fā)揮財政扶貧資金效益，促進互助社的發(fā)展和壯大。

2.監(jiān)管為重，讓制度約束運行?？h級政府要出臺區(qū)域性互助資金管理辦法，規(guī)范資金管理程序，并在實踐中不斷總結(jié)完善；縣、鄉(xiāng)政府的扶貧、財政部門要加強對互助社指導(dǎo)，促使互助社完善內(nèi)部管理制度，特別是要加強風(fēng)險防范，及時指導(dǎo)修訂完善《互助社章程》、《風(fēng)險防控制度》、《財務(wù)管理制度》、《借款還款制度》，最大限度地降低資金運營風(fēng)險。結(jié)合村財鄉(xiāng)管要求，創(chuàng)新互助資金管理模式，適當(dāng)上調(diào)農(nóng)戶借款的額度，比照小額信貸管理規(guī)定，允許貧困戶借款財政給予貼息，為互助社發(fā)展提供更多的空間。

3.協(xié)作為要，不斷完善互助運行機制。一是扶貧、財政、民政等上級主管部門需要加強協(xié)作，及時出臺新政策引導(dǎo)規(guī)范，使互助資金在貧困村有良好的運行環(huán)境；二是基層部門在操作中，要按照“政府推動、社會參與、民主管理、互助互利、滾動發(fā)展”的模式，突出互助資金的互助性質(zhì)，開展農(nóng)村信用評級活動，建立農(nóng)村信用體系，積極推進互聯(lián)互保，破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺瓶頸；三是以點帶面，注重發(fā)揮財政扶貧資金的引導(dǎo)作用和社員入社資金的輔助作用，加強橫向合作，將互助社的資金服務(wù)、農(nóng)業(yè)的技術(shù)與信息服務(wù)、保險服務(wù)等有機整合，讓入社社員享受多重服務(wù)，不斷助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（作者單位：河南省光山縣財政局）

責(zé)任編輯：凌玉endprint