王 楊

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2012年10月，江蘇省連云港市灌南縣四家農(nóng)民資金互助社爆發(fā)了上億元資金被挪用案，再一次暴露了我國農(nóng)村資金互助社監(jiān)管法律制度的缺陷。深入研究農(nóng)村資金互助社監(jiān)管法律制度的建設(shè)，對發(fā)揮農(nóng)村資金互助社的積極作用并促進我國農(nóng)村金融的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村資金互助社的界定

（一）農(nóng)村資金互助社的概念

根據(jù)銀監(jiān)會2007年1月22日頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）第2條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理部門審核批準(zhǔn)，由村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，專門為出資社員提供信貸業(yè)務(wù)，具有獨立法人資格的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)。農(nóng)村資金互助社的財產(chǎn)由社員股金、積累及合法取得的其他資產(chǎn)構(gòu)成，互助社對其享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并以其承擔(dān)外部責(zé)任；社員則以入股股金和在互助社中的社員積累為限對互助社承擔(dān)有限責(zé)任。

（二）農(nóng)村資金互助社的特點

農(nóng)村資金互助社是微型金融機構(gòu)?；ブ缰饕O(shè)置在金融服務(wù)邊緣化的貧困地區(qū)，是在正規(guī)金融渠道無法滿足農(nóng)戶小額、分散的融資需求的背景下，由農(nóng)民自愿組建而成的。通過資金在有限范圍社員群體內(nèi)的流轉(zhuǎn)，以彌補農(nóng)村金融市場的供給不足，從而破解農(nóng)民貸款難和銀行難貸款的局面。互助社規(guī)模較小，面向社員、服務(wù)社員，借貸手續(xù)簡單，主要以社員的個人信用作為發(fā)放貸款的依據(jù)。因此，互助社從產(chǎn)生之初就具有天然的“親民性”，廣大農(nóng)民均將其視為自己的銀行，稱其為“草根銀行”。

農(nóng)村資金互助社是合作金融?；ブ绲暮献鹘鹑谔匦灾饕w現(xiàn)在以下幾個方面：第一，產(chǎn)權(quán)方面?；ブ绲漠a(chǎn)權(quán)以社員的個人所有權(quán)為基礎(chǔ)，是社員自有資金與勞動的結(jié)合。第二，管理方面?；ブ鐖猿帧叭肷缱栽?、退社自由”，實行民主管理制度，社員在經(jīng)營決策中實行一人一票制，每一個社員都享有一定的發(fā)言權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，分配方面。勞動和資本結(jié)合的特性決定了互助社實行按勞分配和按股金分配相結(jié)合。第四，經(jīng)營目標(biāo)方面。不同于商業(yè)金融機構(gòu)利潤最大化的目標(biāo)，互助社主要是為了滿足社員的貸款需求，謀求社員的共同利益。簡言之，互助社就是一個集所有者、管理者、惠顧者三者合一的互助合作組織，［1］也是我國農(nóng)村金融市場中真正意義上的合作金融。

農(nóng)村資金互助社業(yè)務(wù)活動有限。首先，業(yè)務(wù)活動范圍有限?；ブ绲臉I(yè)務(wù)活動以存、貸款為主；其次，服務(wù)對象固定?；ブ鐚ｉT服務(wù)出資社員，金融活動發(fā)生于“熟人”之間，基于密切的地緣、血緣關(guān)系，借貸雙方相互間的資信狀況、道德品質(zhì)、還款能力等信息掌握都比較充分。再次，地域范圍有限，集中在一定的鄉(xiāng)村范圍內(nèi)。

二、我國農(nóng)村資金互助社監(jiān)管法律制度存在的問題

農(nóng)村資金互助社的“金融機構(gòu)”的屬性決定了對其進行監(jiān)管的必要性。而“合作金融”的特性，又決定了對其的監(jiān)管必然不同于對傳統(tǒng)商業(yè)銀行的監(jiān)管，從而具有特殊性。為此，中國銀監(jiān)會于2006年12月發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，并于2007年相繼出臺了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社組建審批工作指引》，對農(nóng)村資金互助社的組建審批工作程序、設(shè)立和退出、組織結(jié)構(gòu)、治理及經(jīng)營等作出了較為詳盡的規(guī)范。同年，銀監(jiān)會還下發(fā)了《農(nóng)村資金互助社示范章程》，為各地組建農(nóng)村資金互助社工作提供參考。2008年，中國人民銀行和銀監(jiān)會又發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，從存款利率管理、存款準(zhǔn)備金管理、支付清算管理、風(fēng)險監(jiān)管等8個方面對農(nóng)村資金互助社的相關(guān)政策予以了明確。

但就現(xiàn)實來看，農(nóng)村資金互助社的運行并未達到預(yù)期的理想狀態(tài)，主要存在以下問題。

（一）監(jiān)管主體不明，監(jiān)管流于形式

中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2008年頒布的《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》中，明確規(guī)定由中國人民銀行和銀監(jiān)會對農(nóng)村資金互助社實施審慎監(jiān)管。表面上看，監(jiān)管主體是明確的，但多頭管理反而會造成實踐中無人管理的尷尬局面。而根據(jù)《暫行規(guī)定》，農(nóng)村資金互助社的具體監(jiān)管機關(guān)實為各地的銀監(jiān)局和銀監(jiān)分局，而地方銀監(jiān)分局往往會授權(quán)互助社所在地的基層監(jiān)管辦事處全面負(fù)責(zé)互助社的監(jiān)管工作。在已負(fù)有對農(nóng)信社和郵儲銀行監(jiān)管任務(wù)的情況下，還要監(jiān)管數(shù)量眾多的農(nóng)村資金互助社，縣級監(jiān)管辦事處往往力不從心，最終導(dǎo)致互助社的監(jiān)管主體形同虛設(shè)。例如，灌南縣農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管部門主要是縣委農(nóng)村工作部，同時由人民銀行、金融辦、審計局、民政局等單位配合監(jiān)管。這些單位處于平級，難以協(xié)調(diào)，因此大都是各自為政。即使審查，也只是集中抽查，檢查規(guī)章制度是否健全等表面問題。監(jiān)管立法缺失，互助社的合法身份受到質(zhì)疑，監(jiān)管部門的態(tài)度匯總起來是“六不”：不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導(dǎo)、不走到第一線，這嚴(yán)重影響了互助社信貸業(yè)務(wù)的開展。［2］

（二）市場準(zhǔn)入條件過高

我國農(nóng)村資金互助社的市場準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度還不完備，極大地限制了互助社的有序發(fā)展。第一，注冊資本要求嚴(yán)格?！稌盒幸?guī)定》第9條第3項對互助社的注冊資本作出了區(qū)分規(guī)定：設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，不得低于30萬元人民幣，設(shè)立在行政村的，不得低于10萬元人民幣，且應(yīng)為實繳資本。從表面上看《暫行規(guī)定》似乎放寬了市場準(zhǔn)入的條件，但降低后的“門檻”對農(nóng)村資金互助社這一小型合作金融組織而言依然很高。而且《暫行規(guī)定》第20條第2款對社員的入股形式作出了明確規(guī)定，只能以貨幣出資，不得以實物、貸款或其他方式入股。廣大貧困地區(qū)的農(nóng)民被排除在了互助社的大門之外，這恰恰與國家放寬條件設(shè)立互助社、扶持農(nóng)村弱勢群體的初衷是相違背的。第二，審批程序復(fù)雜。出于風(fēng)險控制的考慮，《暫行規(guī)定》的第14、15、37條等規(guī)定參照傳統(tǒng)商業(yè)銀行的審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，要求互助社的籌建、開業(yè)申請、申領(lǐng)金融許可證以及任職人員資格的審查都要經(jīng)過不同部門的審批。如此繁瑣的程序一方面加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面也延緩了互助社建立的進程，成為了互助社合法化的“絆腳石”。這也導(dǎo)致了實踐中一些互助社并未在國家相關(guān)部門登記注冊，游離于國家正規(guī)金融監(jiān)管體系之外，增加了運行風(fēng)險。第三，對場所和設(shè)施的要求脫離現(xiàn)實。《暫行規(guī)定》第9條第5項明確規(guī)定互助社要有符合要求的營業(yè)場所，并配備安全防范設(shè)施以及與其業(yè)務(wù)相關(guān)的其他設(shè)施。由于社員不能以實物出資，因此互助社只有將注冊資金的一部分用于營業(yè)場所和相關(guān)安全保障設(shè)施的配備。該規(guī)定明顯是延續(xù)了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，與互助社這一微型金融機構(gòu)特質(zhì)相悖。例如成立于2007年的全國首家資金互助社“百信資金互助社”，其注冊資金總共10多萬元，僅依據(jù)銀行標(biāo)準(zhǔn)來裝修營業(yè)場所就投入了7萬多元，余下不足3萬元，這無疑增加了其經(jīng)營管理的成本，阻礙了其后續(xù)發(fā)展。而且一旦經(jīng)營失敗，設(shè)立時的這些投資就毫無意義可言。

（三）對農(nóng)村資金互助社運營監(jiān)管過嚴(yán)

第一，嚴(yán)格限制融資渠道。根據(jù)《暫行規(guī)定》第41條的規(guī)定，農(nóng)村資金互助社的資金來源途徑主要有三種：吸收社員存款、接受社會捐贈資金以及向其它銀行業(yè)金融機構(gòu)融資。由于互助社成立時間短，信用度較低，存款利率不高，因此在吸收存款方面并無過多優(yōu)勢；而農(nóng)民加入互助社本就是為了獲得更多的貸款支持，因此將互助社的資金來源寄希望于社員存款也是不太現(xiàn)實的。而且《暫行規(guī)定》第20條又對社員入股比例的上限作出了規(guī)定，不得超過農(nóng)村資金互助社股金總額的10%。盡管其本意在于避免互助社淪為被少數(shù)人控制的非法集資、高利放貸的工具，但這一限制卻阻礙了互助社融資范圍的擴展。對于社會捐贈和其他金融機構(gòu)的融資，由于缺乏具體的扶持政策和法律規(guī)定，加之其他金融機構(gòu)與互助社存在一定的競爭關(guān)系，造成其參與互助社發(fā)展的動力不足。［3］互助社面對的借款需求恰恰具有明顯的季節(jié)性、集中性的特點，許多互助社陷入了無錢可貸的尷尬境地。第二，風(fēng)險監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)較高?！稌盒幸?guī)定》第47條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社應(yīng)審慎經(jīng)營，嚴(yán)格進行風(fēng)險管理，要求互助社的資本充足率不得低于8%。相較于同一時期人民銀行對農(nóng)村信用社資本充足率“不低于4%”的要求，第47條規(guī)定明顯是以高標(biāo)準(zhǔn)來要求互助社這一微型金融機構(gòu)。根據(jù)前述分析，在經(jīng)歷了籌資困難、前期投入之后，還要求互助社具有較高的資本充足率，實難保證互助社的可持續(xù)發(fā)展。

（四）內(nèi)控制度薄弱

第一，組織機構(gòu)不完善。小規(guī)模的組織特性決定了農(nóng)村資金互助社在建立之初往往都沒有設(shè)立理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)。即便設(shè)立了監(jiān)事會，也容易出現(xiàn)一人身兼數(shù)職，大社員既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者的現(xiàn)象。第二，管理人員素質(zhì)不高?！稌盒幸?guī)定》第37條要求互助社的理事長、經(jīng)理應(yīng)具備高中或中專及以上學(xué)歷。而實踐中，互助社的管理人員是在社員中產(chǎn)生的，大都不具備相關(guān)的金融專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，要求其從事與種養(yǎng)殖、銷售完全不同的資金借貸業(yè)務(wù)，給互助社埋下了風(fēng)險隱患。第三，操作不規(guī)范。盡管互助社的借貸業(yè)務(wù)發(fā)生在“熟人”之間，道德風(fēng)險相對較低，但由于借貸條件相對寬松，程序簡化，管理人員操作不當(dāng)，賬目不清，票據(jù)不全，很容易誘發(fā)金融風(fēng)險。管理的疏漏，更會導(dǎo)致互助社被不法分子利用，作為非法集資的手段。灌南縣的四家合作社就是由與其合作的龍誠集團直接控制干預(yù)管理，正是龍誠集團的董事長王明龍從互助社抽逃、轉(zhuǎn)移資金，才致使合作社難以為繼。第四，信息披露制度缺乏。目前，我國農(nóng)村資金互助社尚未建立相關(guān)的信息披露制度，互助社發(fā)展和運營過程中的情況并不能得到及時有效的披露。例如灌南縣的四家農(nóng)村資金互助社，編造一些虛假的放貸信息：張三4萬元、李四10萬元等等。賬面上均顯示有錢，但實際上這些錢已經(jīng)全部被轉(zhuǎn)移。［2］直到互助社無法兌付存款，這些問題才得以暴露，形成連鎖反應(yīng)。

（五）市場退出機制不健全

盡管《暫行規(guī)定》對互助社的退出監(jiān)管作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但難免存在缺漏。第一，退出標(biāo)準(zhǔn)過于僵化?！稌盒幸?guī)定》第54條要求監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)資本充足率的不同，區(qū)分采用不同的措施對陷入困境的互助社進行救濟或指導(dǎo)其退出。但“資本充足率標(biāo)準(zhǔn)”并未結(jié)合互助社的“支農(nóng)”特性區(qū)分對待，而是采用了“一刀切”。第二，善后工作欠缺?；ブ绲耐顺霾坏珪o農(nóng)戶及其家庭帶來損失，更會影響到該地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定?，F(xiàn)行規(guī)定并未明確相關(guān)的替代性措施，一旦處理不當(dāng)，容易引發(fā)惡性沖突事件，導(dǎo)致矛盾激化，秩序混亂。灌南縣的四家農(nóng)村資金互助社的倒閉，引發(fā)大量農(nóng)民上訪，對其他互助社工作的開展也造成了一定程度的影響。

三、我國農(nóng)村資金互助社監(jiān)管法律制度的完善

農(nóng)村資金互助社監(jiān)管法律制度是確?；ブ缃】涤行虬l(fā)展的重要防線。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面加強對互助社監(jiān)管法律制度的完善。

（一）明確監(jiān)管主體

對農(nóng)村資金互助社應(yīng)實行區(qū)分管理：完全由農(nóng)民自發(fā)組織成立的互助社和接受其他金融機構(gòu)融資設(shè)立的互助社，其既辦理存款業(yè)務(wù)也辦理貸款業(yè)務(wù)，因此要嚴(yán)格按照現(xiàn)行規(guī)定，由政府設(shè)立一個專門的機構(gòu)對其進行監(jiān)管，以避免因監(jiān)管主體不明而造成的監(jiān)管混亂；接受捐助而設(shè)立的互助社，一般僅辦理貸款、不吸收存款，對這類互助社的監(jiān)管主要依賴自律管理，同時接受外部扶持或資助單位以及銀行監(jiān)管部門和人民銀行的協(xié)助指導(dǎo)。此外，還可以借鑒德國對金融機構(gòu)監(jiān)管的做法，聘請會計師事務(wù)所或?qū)徲嫀熓聞?wù)所等社會中介力量對互助社進行經(jīng)常性或?qū)ｍ椥詫徲嫛＃?］

（二）降低市場準(zhǔn)入條件

作為一種微型金融機構(gòu)，互助社大都設(shè)置在經(jīng)濟落后、相對閉塞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，因此不宜參照傳統(tǒng)商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立互助社?？梢越Y(jié)合本地實際情況，酌情降低對注冊資金、機構(gòu)設(shè)置、設(shè)施配備等方面的要求，簡化審批程序，通過組建成本和運營成本的降低，切實減輕互助社的負(fù)擔(dān)，讓互助社“輕裝上陣”。

（三）適當(dāng)放松運營監(jiān)管

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，中國人民銀行和銀監(jiān)會應(yīng)對互助社實施審慎監(jiān)管。鑒于互助社經(jīng)營的封閉性，筆者認(rèn)為可以適當(dāng)放松運營監(jiān)管：一是拓寬融資渠道，加大財政扶持力度。由于社員存款的有限性和外部捐贈的偶發(fā)性，其他銀行業(yè)金融機構(gòu)的融資則成為了擴大互助社資金來源的主要途徑?？梢钥紤]將互助社的信息優(yōu)勢與其他金融機構(gòu)的資金優(yōu)勢相結(jié)合，建立互助社與其他金融機構(gòu)的合作機制。具體方式為：其一，“政策性金融機構(gòu)＋農(nóng)村資金互助社”，即由互助社發(fā)放農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策銀行的支農(nóng)貸款；其二，“商業(yè)性金融機構(gòu)＋農(nóng)村資金互助社＋財政補貼”，即由政府出臺優(yōu)惠政策引導(dǎo)商業(yè)銀行主動向農(nóng)村互助社批發(fā)貸款，并對商業(yè)銀行給予財政補貼，再由互助社將貸款發(fā)放給社員。［5］如此一來，不僅壯大了互助社的資金實力，也拓展了其他金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)，降低了其金融貸款的運行成本和金融風(fēng)險。此外，政府還應(yīng)加大對互助社的財政扶持力度。如對新成立的互助社給予一定的財政獎勵，或設(shè)立專項基金入股合作社，以擴充其啟動資金，改善其資本結(jié)構(gòu)，并實施相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠或降低工商登記費用，從而使得國家服務(wù)“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設(shè)的金融和財政政策真正落到實處。二是降低風(fēng)險監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由于互助社主要設(shè)立于貧困地區(qū)，加之其規(guī)模小，因此宜結(jié)合實際情況來制定風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)。建議取消硬性的資本充足率的要求，規(guī)定一個浮動范圍，根據(jù)互助社的規(guī)模大小和實際情況來控制風(fēng)險。

（四）強化內(nèi)控制度建設(shè)

強化內(nèi)控制度建設(shè)是有效避免和防范高風(fēng)險，保證農(nóng)村資金互助社健康、持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。首先，要加強互助社的組織機構(gòu)建設(shè)，明確社員大會、理事會和監(jiān)事會各自的職責(zé)以及社員的權(quán)利和義務(wù)。尤其是監(jiān)事會，應(yīng)明確其獨立地位，避免出現(xiàn)主體職能重復(fù)。其次，在管理人員的配備方面，可以適當(dāng)降低要求。政府和監(jiān)管部門可以對互助社的管理人員定期進行政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助其掌握國家政策，提高其管理經(jīng)驗，逐步完善互助社的內(nèi)控機制和業(yè)務(wù)操作流程，以促進互助社合規(guī)經(jīng)營和健康有序的發(fā)展。再次，規(guī)范信貸操作。制定實施細(xì)則，對操作流程作出詳細(xì)規(guī)定。每一筆貸款的發(fā)放都應(yīng)嚴(yán)格做到“有據(jù)可循，有賬可查”。最后，建立信息披露制度。堅持公開和民主的原則，對互助社貸款的發(fā)放、回收以及互助社財務(wù)狀況等經(jīng)營管理過程定期進行公示，接受廣大社員和監(jiān)管部門的監(jiān)督。

（五）健全市場退出機制

《暫行規(guī)定》以資本充足率作為互助社市場退出的標(biāo)準(zhǔn)是借鑒了美國的監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。考慮到我國互助社支農(nóng)的本質(zhì)屬性，對該標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)互助社的發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款比例較高時，則適用規(guī)定中的標(biāo)準(zhǔn)；而當(dāng)農(nóng)業(yè)貸款比例較低時，則應(yīng)提高該標(biāo)準(zhǔn)，從而在市場退出標(biāo)準(zhǔn)這一環(huán)節(jié)上對怠于履行支農(nóng)職責(zé)的機構(gòu)施以壓力。［6］此外，還應(yīng)加強市場退出后的善后工作。互助社的退出要考慮到加強對受損社員利益的保護以及穩(wěn)定社會秩序。可以采取如下措施：破產(chǎn)清算時，破產(chǎn)財產(chǎn)的清償可以適當(dāng)降低對國家稅費的償付；在引導(dǎo)互助社順利退出市場后，可以協(xié)調(diào)其他農(nóng)村金融機構(gòu)先行代辦相關(guān)業(yè)務(wù)，以減少負(fù)面影響；建立存款保險制度，當(dāng)互助社無法兌現(xiàn)存款時，由存款保險機構(gòu)代為支付。

作為內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟的微型金融合作組織，農(nóng)村資金互助社的生存與發(fā)展與農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定密切相關(guān)聯(lián)，加強對互助社的監(jiān)管是應(yīng)有之義。但要注意的是，互助社的設(shè)立和發(fā)展應(yīng)基于其合作金融的本質(zhì)，遵循自愿和民主的原則。政府可以通過一系列的措施來引導(dǎo)群眾自愿發(fā)起設(shè)立互助社并扶持互助社的發(fā)展，但在這個過程中一定要謹(jǐn)防政府的過度干預(yù)，確?；ブ缃^對的信貸決策權(quán)，以促進互助社穩(wěn)步健康地向前發(fā)展。

［1］辛德樹，熊偉，李敬鎖，牟少巖.農(nóng)村資金互助社的金融風(fēng)險防范研究［J］.合作金融，2011（9）.

［2］劉弘毅.資金互助大騙局［EB/OL］.http：//info.cb.com.cn/news/ShowNews.aspx？newsId＝44985.

［3］范宇航.我國農(nóng)村資金互助社法律制度存在的問題及完善建議［J］.河南科技，2011（7）.

［4］趙小晶，楊海芬，王建中.新型農(nóng)村資金互助社研究［J］.農(nóng)村金融研究，2009（5）.

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