趙立新

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是2015年新修訂的立法法的重要內(nèi)容。立法法修改后，原49個較大的市地方立法權(quán)一舉擴容到全國284個設(shè)區(qū)的市，力度不可謂不大。同時，立法法也明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。雖然原立法法對較大的市制定的地方性法規(guī)也設(shè)定了前置批準程序，但因為立法法修改后對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查內(nèi)容及標準相較之前發(fā)生了明顯變化，立足于省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會的工作視角，結(jié)合當前的地方立法實踐，對批準設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)相關(guān)問題進行交流和探討無疑是有益的。在此，筆者談一點個人看法，以求教于大家。

立法法第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準。顯而易見，批準設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)重點在于合法性審查。在這里，雖然法規(guī)表述語言和原立法法中的有關(guān)表述基本一致，但省一級人大常委會原來針對較大的市制定的地方性法規(guī)的合法性審查和現(xiàn)在針對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的合法性審查相比較，二者的審查內(nèi)容不可能完全相同。依現(xiàn)行立法法的規(guī)定，對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進行審查批準的法定標準系于兩個方面。第一，不抵觸原則。即設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)是否同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸？這條標準同原來的合法性審查標準是一致的，筆者不再詳述。第二，審查立法權(quán)限。立法法對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在立法權(quán)限方面作了特殊限定，這也是立法法修改的核心內(nèi)容。依立法法第七十二條的規(guī)定，法律在賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，將其嚴格限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三個方面。實際上，此舉等于縮窄了原來較大的市的立法權(quán)限。換句話說，包括原較大的市在內(nèi)，所有設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)不允許超出城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護的范疇。從廣義視角出發(fā)，這種立法權(quán)限的審查也應(yīng)視作第一點“不抵觸原則”的內(nèi)容，因為超越立法權(quán)限無異于違反立法法。不過，作為規(guī)范立法行為的特殊法，把立法法中有關(guān)前置條款內(nèi)容單獨拿出來進行重點審查，不將其歸結(jié)到原合法性審查的框架內(nèi)，邏輯上或有瑕疵，但在立法實踐中是務(wù)實而管用的。

批準設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在工作操作層面僅僅著眼于上述兩點并不夠，在具體的審查批準工作中，還必須把握好兩個關(guān)系。第一，統(tǒng)籌省一級人大的立法項目和設(shè)區(qū)的市的立法項目的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市報請的地方性法規(guī)如果能夠在省一級立法中納入并解決的話，原則上不應(yīng)立項，否則即屬重復(fù)性立法。第二，統(tǒng)籌設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章二者間的關(guān)系。立法法不但對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)擴容，也同步放開了設(shè)區(qū)的市制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。依立法法第八十二條第二項的規(guī)定，屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項應(yīng)制定地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章的位階低于地方性法規(guī)，考慮到立法成本及立法資源的節(jié)制使用，能夠通過制定低位階法規(guī)達到目的的立法就沒有必要提升位階，實踐中地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)限劃分標準較為模糊，尚欠清晰規(guī)范，這也是亟待解決的問題。另外，把握上述兩對關(guān)系要將審查關(guān)口前移，省一級人大在各設(shè)區(qū)的市報送立法規(guī)劃時就應(yīng)綜合研判，通盤考慮，加強協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為審查批準工作創(chuàng)造良好條件。

（作者單位：吉林省人大財經(jīng)委）endprint