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        如何厘清人大決定事項(xiàng)與人大立法事項(xiàng)的討論

        2017-10-26 22:27:13岳文英
        人大研究 2017年10期
        關(guān)鍵詞:決定權(quán)約束力永康

        秦前紅在“人大研究”群和“人大制度理論研究”群發(fā)問:“人大決定與人大立法的內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式到底有何不同?”引發(fā)了群內(nèi)專家學(xué)者、人大工作者的熱烈討論。通過討論厘清了一些問題,達(dá)成了一些共識(shí)。

        (一)“人大研究”群的討論

        秦前紅:請(qǐng)教各位,人大決定與人大立法的內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式到底有何不同?

        武春:我覺得只是形成的過程不同,立法法有些規(guī)定。其他好像沒區(qū)別。

        謝蒲定:我過去覺得,人大及其常委會(huì)的決議決定,在美國(guó)就是國(guó)會(huì)通過的法案,具有準(zhǔn)立法性質(zhì),但與立法到底有什么區(qū)別,什么情況下立法,什么情況下作決定,感覺說不清。

        楊云彪:人大決定,其實(shí)又有兩個(gè)概念,一個(gè)是決定,一個(gè)是決議,憲法和法律都有明確界定,但是有的有沖突。決定決議是人大作出的批準(zhǔn)性行為,或者規(guī)范性行為。如果是規(guī)范性行為,就又有兩種。一種是無關(guān)乎立法的,但是具有法定效力的規(guī)范性行為,比如地方人大作出的重大事項(xiàng)決定,不管有無立法權(quán)的人大,都有權(quán)作出,一旦作出,就具有約束力。

        秦前紅:有大量立法性決定和授權(quán)性決定。

        楊云彪:一種是修法的決定,其所承載的內(nèi)容就是法律。對(duì)于法律法規(guī),一般采取通過草案方式,不作決定;而對(duì)于修法或者授權(quán)立法,則采取作決定的方式。授權(quán)立法的決定,其本身就是規(guī)范調(diào)整立法權(quán)的分配,所以可以歸類為重大事項(xiàng)決定權(quán)。

        謝蒲定:我覺得在講重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí),在學(xué)理上,應(yīng)該在外延上與立法決定加以區(qū)別,僅僅只是組織法規(guī)定的人大及其常委會(huì)決定的14項(xiàng)和13項(xiàng)事項(xiàng),否則有的問題說不清楚。目前地方人大關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法和有關(guān)規(guī)定,它是包括立法決定的。我覺得從“四權(quán)”劃分的角度來看,不應(yīng)該包括后者。至于人大立法和人大決定,內(nèi)容和形式上有什么區(qū)別,可以在此前提下進(jìn)一步梳理。

        秦前紅:實(shí)踐很混亂,理論上也缺乏深入研究。

        陳維民:人大及其常委會(huì)的決議決定具有法律效力,但不能因此而等同于立法,這個(gè)邊界要清楚,在此前提下討論才不會(huì)迷失方向。

        楊云彪:是的,立法不能等同于重大事項(xiàng)決定,這個(gè)要分清。我認(rèn)為修法決定屬于立法,而授權(quán)立法決定屬于重大事項(xiàng)決定。另外,地方人大重大事項(xiàng)決定無疑是具有法律效力的,但是能不能直接調(diào)整普通公民呢?如果能,如何調(diào)整,公民違背了怎么辦,法院可否適用,適用了是不是就具有立法的效果了?如果不能調(diào)整,其法律屬性何在?這個(gè)值得探討。在西方國(guó)家和地區(qū),決定或決議并不具有約束力,表示一種態(tài)度更多,只有法案才具有約束力。

        陳維民:中國(guó)在這一點(diǎn)上與西方國(guó)家不同。人大的決議決定是權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的決策性文件,具有約束力;立法是權(quán)力機(jī)關(guān)依法制定社會(huì)普遍遵守的行為規(guī)范,具有強(qiáng)制性。

        謝蒲定:人大的決定對(duì)于政府具有約束力,有強(qiáng)制性,比如常見的關(guān)于財(cái)政預(yù)算的決定,預(yù)算調(diào)整的決定,重大建設(shè)項(xiàng)目的決定,還有生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的決定等。似乎有的對(duì)公民也有約束力,比如環(huán)境保護(hù)方面的決定等。到底與立法有什么區(qū)別,似尚需進(jìn)一步梳理。授權(quán)立法的決定,應(yīng)屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)。

        李伯鈞:此問題需在法理上搞清楚,在實(shí)踐中才能避免混亂。

        陳維民:人大的“四權(quán)”均屬于主權(quán)行為,但立法是對(duì)社會(huì)行為的強(qiáng)制性規(guī)范,決議決定是人大行使職權(quán)的具有約束力的決策行為。

        謝蒲定:仔細(xì)想了一下,立法事項(xiàng)似應(yīng)側(cè)重于:本行政區(qū)域普遍適用的規(guī)范;可反復(fù)適用的規(guī)范;規(guī)范政府及其部門行政行為的;直接涉及公民權(quán)利義務(wù)調(diào)整的事項(xiàng)等。人大決定似可側(cè)重于一次性、年度性、階段性的事項(xiàng);程序性的事項(xiàng),如計(jì)劃預(yù)算的編制調(diào)整審批;僅涉及特定范圍和特定對(duì)象,不具備普遍適用性的事項(xiàng);推進(jìn)政府工作的、決策性的事項(xiàng);號(hào)召性、倡導(dǎo)性、宣示性的事項(xiàng)。二者在程序上的區(qū)別,法律有規(guī)定,尤其是人大立法的程序,法律規(guī)定很明確。二者的效力和約束性,人大立法應(yīng)強(qiáng)于人大決定(雖然沒有法條依據(jù))。

        李伯鈞、秦前紅、楊云彪等表示贊同。

        閆銳:在上海的實(shí)踐中,還存在“法律性問題的決定”,歸類于立法,如在自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)施有關(guān)法規(guī)的決定。實(shí)踐中區(qū)分這類法律性問題決定與重大事項(xiàng)決定的標(biāo)準(zhǔn)主要是:法律性問題決定多具有完整的法律規(guī)范構(gòu)成;法律性問題決定多具有明顯的強(qiáng)制性,普遍約束力,可反復(fù)適用;法律性問題決定按照立法程序?qū)徸h,即要走法律委員會(huì)統(tǒng)一審議的程序(全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)計(jì)立法數(shù)量時(shí),也將法律性問題決定納入立法范疇)。

        楊云彪:決議決定與立法混淆,在約束力等問題上因?yàn)橹贫壬系牟町惗沟弥贫纫浦灿虚勹字?。我?guó)人民代表大會(huì)制度沒有明確引入動(dòng)議制度,以及實(shí)踐上不鼓勵(lì)代表動(dòng)議,從而對(duì)決議議案法案約束力不作出明確區(qū)分。具體原因可以作比較分析。比如,香港立法會(huì)的決議案,比較頻繁地出現(xiàn)在政府動(dòng)議通過附屬法例時(shí)所用的形式,一些臨時(shí)性的撥款,等等,一望便可見與立法的區(qū)別。在臺(tái)灣地區(qū)、美國(guó),議員動(dòng)議某個(gè)決議案,往往是不具有約束力的,比如動(dòng)議保護(hù)釣魚島的決議案。我們因?yàn)闆Q議決定都有約束力,而且動(dòng)議提起方都是政府或者人大,所以與立法產(chǎn)生混淆。

        謝蒲定:人大通過的決定是準(zhǔn)法規(guī),有約束性和強(qiáng)制性,相當(dāng)于美國(guó)國(guó)會(huì)通過的法案。盡管這樣,我國(guó)立法和人大決定,二者在內(nèi)容上看起來界限不太清晰,但在效力和適用上還是看得出有明顯區(qū)別的。但仔細(xì)梳理一下,人大的立法和決定,內(nèi)容上的區(qū)別也是明顯的。

        閆銳:仔細(xì)梳理,立法和重大事項(xiàng)決定內(nèi)容上的區(qū)別也是明顯的,但上升到理論層面清晰歸納其區(qū)別的研究不多。

        謝蒲定:上海人大在實(shí)踐中如何把握,有沒有具體規(guī)范?如何掌握尺度?

        閆銳:沒有具體的規(guī)范,一事一議的,沒有法規(guī)授權(quán)條款的,或者說不涉及法規(guī)效力的,一般都?xì)w為重大事項(xiàng)決定權(quán)。

        (二)“人大制度理論研究”群的討論

        陳永康:決定有分立法性質(zhì)決定和重大事項(xiàng)決定。endprint

        秦前紅:這兩者如何界分?立法性質(zhì)決定與立法又有何區(qū)別?

        鐘麗娟:我感覺,重大事項(xiàng)決定權(quán)和立法權(quán)的不同,主要在于行權(quán)種類有所不同,二者都屬于決策權(quán),但立法權(quán)是規(guī)則類決策,其對(duì)象具有普遍性、反復(fù)適用性,而重大事項(xiàng)決定權(quán)是事務(wù)性決策,作出的決定是針對(duì)具體的事。

        陳永康:區(qū)別不大,例如關(guān)于人民陪審員的決定。

        鐘麗娟:全國(guó)人大常委會(huì)在2016年工作報(bào)告中,有段表述是:“常委會(huì)審議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》,以國(guó)家立法的形式建立了我國(guó)的憲法宣誓制度?!币簿褪钦f,全國(guó)人大常委會(huì)是將憲法宣誓作為立法來看待的。立法性質(zhì)決定具有靈活性強(qiáng)的特點(diǎn),在沒有立法權(quán)或制定法律法規(guī)條件不成熟時(shí),通過決定能夠迅速規(guī)范和調(diào)整有關(guān)問題。

        秦前紅:可不可以說,決定只需規(guī)定發(fā)布主體、適用范圍、適用時(shí)效即可,不要求具有完整法規(guī)范構(gòu)成要素。

        陳永康:可以這么說吧,立法決定適用于相對(duì)簡(jiǎn)單、專項(xiàng)不是體系化方面的內(nèi)容。

        秦前紅:立法權(quán)是規(guī)則形成權(quán),決定權(quán)是意愿表達(dá)權(quán)。決定是否實(shí)施,通過監(jiān)督權(quán)來保證。立法則通常通過司法適用來實(shí)施。決定對(duì)公民、組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,一般不能尋求司法救濟(jì)。這個(gè)問題似乎沒人做精細(xì)化研究。

        鐘麗娟:我們現(xiàn)在“決定”用的類型非常多。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的統(tǒng)計(jì),決定、決議按內(nèi)容大致分為以下類別,包括:(1)關(guān)于立法;(2)關(guān)于國(guó)際條約;(3)關(guān)于計(jì)劃和預(yù)算調(diào)整、決算;(4)關(guān)于召開大會(huì)、選舉和代表工作;(5)關(guān)于人事任免;(6)關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整;(7)關(guān)于授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào);(8)關(guān)于省級(jí)建置;(9)關(guān)于軍人的銜級(jí)制度;(10)關(guān)于特赦;(11)關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài);(12)其他。

        秦前紅:這是理論研究不充分使然。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度,全國(guó)人大與最高檢原先的想法是用決定來解決兩年試點(diǎn)期后的制度安排。在專家論證會(huì)上,我提出只能修法,后來還是采納了修法的意見。

        陳永康:目前,各級(jí)人大實(shí)踐中就是如此,沒有作細(xì)致區(qū)分。

        孫瑩:這個(gè)問題有次上課時(shí),法制局的人問起,在他們適用時(shí),人大決定是否具有法的效力?

        陳永康:如果是立法性或者修改廢止的決定,當(dāng)然有啊。例如關(guān)于人民陪審員的決定。

        孫瑩:對(duì)的,修改法律有時(shí)就是以決定形式作出的。

        陳永康:例如關(guān)于部分地區(qū)暫停適用法律的決定,關(guān)于一攬子修改清理法律法規(guī)的決定等等。

        孫瑩:不過兩者還是應(yīng)有區(qū)分。

        陳永康:重大事項(xiàng)決定作的比較多的就是普法宣傳決議。

        秦前紅:人大還用決定規(guī)定過刑名與刑罰的問題。

        孫瑩:是的,從制度主體和程序上看,決定與立法的區(qū)分還是明顯的。但是對(duì)于適用法律法規(guī)的部門,對(duì)其地位效力有困惑。

        陳永康:秦老師提出的立法權(quán)是規(guī)則形成權(quán),決定權(quán)是意愿表達(dá)權(quán),感覺不太全面。

        秦前紅:這是我個(gè)人之見,但各級(jí)人大混用決定權(quán)與立法權(quán)的現(xiàn)象值得研究。

        陳永康:確實(shí)較混亂,源頭在全國(guó)人大,地方多數(shù)是學(xué)習(xí)全國(guó)人大的做法。

        (岳文英 整理)endprint

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