李翔宇

討論決定本區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權(quán)。2017年1月，中央辦公廳出臺關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)、各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告的實(shí)施意見，這是我國確立人民代表大會制度以來，中央首次對人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)作出專門部署，對于推動人大及其常委會行使好重大事項(xiàng)討論決定權(quán)具有重大意義。長期以來，相比立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，重大事項(xiàng)討論決定權(quán)行使的經(jīng)?；?、規(guī)范化、法制化程度不高。為貫徹落實(shí)中央部署精神，深化人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐探索，有必要厘清決定權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵，進(jìn)一步檢視地方人大行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)時(shí)存在的法制困境，提出對策建議。

一、決定權(quán)的性質(zhì)和重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的由來

從法理上講，決定權(quán)是廣義立法權(quán)的一部分。人民主權(quán)和民主是現(xiàn)代國家權(quán)力來源的基本形式。人民選舉產(chǎn)生政治代表，政治代表根據(jù)人民授權(quán)組成國家的民主機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力。因此，對法律、預(yù)算、稅收等國家事務(wù)中的全局性根本性問題，必須由政治代表通過審議表決方式?jīng)Q定，才具有法定效力和強(qiáng)制約束力，才能取得政治正當(dāng)性，才能被本區(qū)域全體人民及各種組織一體遵循。這種議決權(quán)，本質(zhì)上就是廣義的立法權(quán)，因此代議機(jī)關(guān)往往也被稱為立法機(jī)關(guān)、立法會。在普通法國家，提請議會審議表決的單一事項(xiàng)，一般直接被稱之為法案。但在成文法國家，傳統(tǒng)上對法律的定義基于狹義，主要指具有特定調(diào)整對象、內(nèi)含完整權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格條文體例的規(guī)則文本。因此，成文法國家將民主機(jī)關(guān)的立法權(quán)和關(guān)于其他事項(xiàng)的議決權(quán)區(qū)分開來，前者僅指狹義的立法，而后者則指的是對預(yù)算草案、稅收等單一事項(xiàng)的決定權(quán)。因此，這里認(rèn)為，對我國決定權(quán)的性質(zhì)理解應(yīng)遵循一般成文法國家的規(guī)律。也就是說，在人民代表大會制度下，決定權(quán)是憲法法律賦予各級人大的具有準(zhǔn)立法性質(zhì)的權(quán)力，集中體現(xiàn)為能夠作出具有強(qiáng)制約束效力的決定決議。

從制度淵源上看，1954年人民代表大會制度建立之初，憲法就以明示方式列舉了人民代表大會所享有的若干決定權(quán)，但在立法上明確重大事項(xiàng)討論決定權(quán)這一表述則是1982年憲法。1954年憲法對全國人大及其常委會和地方人大決定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等法定事項(xiàng)作了列舉規(guī)定[1]。在憲法草案的報(bào)告中，劉少奇同志闡述了這些列舉規(guī)定的立法取向：“人民代表大會制度既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。我國的人民代表大會就是這樣能夠?qū)χ卮髥栴}作出決定并能夠監(jiān)督其實(shí)施的國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！盵2]彭真同志1980年在《關(guān)于地方人大常委會的工作》講話中，將地方人大及其常委會的主要職權(quán)概括為：第一，制定、頒布地方性法規(guī)；第二，討論、決定本地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化教育衛(wèi)生民政民族工作等重大事項(xiàng)；第三，人事任免；第四，監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作[3]。彭真同志的表述對此后關(guān)于決定權(quán)的立法產(chǎn)生了很大影響。1982年制定的現(xiàn)行憲法除延續(xù)對各級人大審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等法定決定事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定外，首次在對地方人大常委會職權(quán)規(guī)定的條文中，對重大事項(xiàng)決定權(quán)作出專門表述，即第一百零四條規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。這一規(guī)定沿用至今，此后地方組織法則作了相應(yīng)細(xì)化?？梢哉f，這一條文構(gòu)成重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的主要法律依據(jù)。

以上分析可見，對重大事項(xiàng)決定權(quán)的分析有必要區(qū)分應(yīng)然與實(shí)然、學(xué)理與制度的層面，這樣更利于檢視憲法一百零四條的適用情況，更利于分析地方人大常委會行使決定權(quán)存在哪些亟需破解的難題，更利于確定什么是決定權(quán)行使應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)狀態(tài)。目前，理論界和實(shí)務(wù)界對此分析較少。本文以下分析沿用了這種區(qū)分的視角。

二、地方人大討論決定重大事項(xiàng)的法制困境分析

職權(quán)法定是現(xiàn)代治理的基本邏輯，要求任何公權(quán)力的范疇界定和行權(quán)方式均應(yīng)由法律明確規(guī)定，法無授權(quán)不得行使。但我國關(guān)于重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的立法存在含糊、籠統(tǒng)、寬泛等問題。

（一）權(quán)力性質(zhì)模糊。從上文法理分析看，決定權(quán)是個(gè)界定清晰的準(zhǔn)立法權(quán)。但憲法規(guī)定重大事項(xiàng)討論決定權(quán)這一具體職權(quán)時(shí)，使用了“討論”與“決定”相并列的表述，使得長期以來理解和把握立法原意到底是“決定權(quán)”“討論權(quán)”，抑或“討論”與“決定”兼而有之，一直存在含糊性。因?yàn)閺男再|(zhì)上講，討論權(quán)即“議而不決”，對重大事項(xiàng)提出意見建議，類似監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，是一種附屬性、常規(guī)性的權(quán)力，權(quán)力行使的程序也較為便捷。而決定權(quán)則具有創(chuàng)制性和強(qiáng)制性特征，作出決議決定的程序也相應(yīng)地更為審慎、復(fù)雜。顯然這是兩種具有明顯性質(zhì)差別的權(quán)力，卻被囊括在同一權(quán)目下，很容易造成權(quán)力定位、權(quán)力范圍、行權(quán)方式和運(yùn)行程序上的混亂。長期以來，理論與實(shí)務(wù)界在區(qū)分“議而必決”“議而可決”“議而不決”這3類事項(xiàng)上大作文章，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了理解和把握重大事項(xiàng)討論決定權(quán)性質(zhì)上的混亂。另外，如果“重大事項(xiàng)”之“重大”能夠在憲法意義上被界定為全局性根本性問題的話，討論權(quán)和決定權(quán)所指向的“重大”含義顯然層次不同，“重大”的程度也不同，卻放在同一權(quán)目下表述，存在語言歧義。同時(shí)，憲法法律對人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定相當(dāng)寬泛，目前有關(guān)重大事項(xiàng)討論的實(shí)踐實(shí)際上均是監(jiān)督權(quán)行使的范疇，在監(jiān)督權(quán)外，實(shí)際上并沒有必要另設(shè)討論權(quán)，反而給極具權(quán)威性的決定權(quán)的界定和行使帶來不必要的麻煩?，F(xiàn)實(shí)中，還廣泛存在將人大常委會就專門事項(xiàng)作出的決議決定區(qū)別為立法性決議決定和監(jiān)督性決議決定的情形，實(shí)際上，也是對決定權(quán)的權(quán)屬界定及其與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間關(guān)系的含糊判斷。在上文引述的1954年憲法報(bào)告中，對重大問題行使權(quán)力表述為“討論并決定”，將“討論”確定為“決定”的前置環(huán)節(jié)，而不是一種單獨(dú)權(quán)能，這樣的界定理論上更符合決定權(quán)的本質(zhì)。

（二）重大事項(xiàng)范圍不清。重大事項(xiàng)范圍涉及厘清人大決定權(quán)和政府行政權(quán)邊界的根本問題，從理論上講應(yīng)當(dāng)遵循法定原則。但現(xiàn)行憲法第一百零四條規(guī)定“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)”。地方組織法第四十四條進(jìn)一步細(xì)化表述為“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。但這種涵蓋廣泛領(lǐng)域的籠統(tǒng)列舉意義甚微，對厘清什么是應(yīng)當(dāng)由人大決定的重大事項(xiàng)，什么是應(yīng)當(dāng)由政府自主決定的重大行政決策這個(gè)關(guān)鍵問題并沒有幫助。地方人大在界定重大事項(xiàng)范圍時(shí)，主要將憲法、地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法、規(guī)劃法等規(guī)定的法定事項(xiàng)列為重大事項(xiàng)范圍，而對其他專項(xiàng)事項(xiàng)的界定則五花八門。中央有關(guān)文件總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以列舉方式明確了幾項(xiàng)主要的應(yīng)當(dāng)分別由人大及其常委會決定的重大事項(xiàng)，對各地規(guī)范重大事項(xiàng)范圍起到積極作用。endprint

（三）行權(quán)程序缺失。程序正義是現(xiàn)代政治運(yùn)行的一項(xiàng)極其重要的原則，特別是立法機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)通過審議表決方式行使權(quán)力，更強(qiáng)調(diào)規(guī)則意識，需要通過詳盡而明確的程序機(jī)制保障民主政治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障審議表決的過程取得政治正當(dāng)性，得到民眾認(rèn)同。當(dāng)前，人大及其常委會行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行權(quán)程序和工作機(jī)制都較為完善，有專門法律予以保障，但對重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，憲法法律均未作任何程序規(guī)定，再加上權(quán)力屬性含糊，人大及其常委會作出決議決定，是否能參照立法或者監(jiān)督的工作機(jī)制運(yùn)作，也存在不確定性。實(shí)踐中各地感覺行使這項(xiàng)權(quán)力無章可循，只能按照本級人大及其常委會議事規(guī)則和議案審議辦理規(guī)定來操作，造成議題啟動、審議等環(huán)節(jié)的隨意性、盲目性大，直接導(dǎo)致了權(quán)力的虛化和弱化。中央有關(guān)文件首次對健全討論決定重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制、程序機(jī)制等作出富有操作性的規(guī)定，對推動重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

三、加強(qiáng)立法規(guī)范和實(shí)踐探索，推動落實(shí)人大決定職能

中央有關(guān)文件對重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)涵和外延予以進(jìn)一步明確，提出行使權(quán)力的原則和重點(diǎn)，健全人大、政府協(xié)調(diào)銜接的工作機(jī)制，提升決定科學(xué)化民主化法治化水平，并保障決定決議落實(shí)，有效增強(qiáng)了人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)范化操作化水平。要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神，逐步加強(qiáng)對人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法規(guī)范，建立健全工作機(jī)制，積極推動實(shí)踐探索，推動各級人大切實(shí)有效行使決定權(quán)。

（一） 完善重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法界定，規(guī)范權(quán)力邊界。從上文分析看，關(guān)于地方人大常委會的重大事項(xiàng)討論決定權(quán)是由彭真同志提出，并在現(xiàn)行憲法第一百零四條予以規(guī)定。但這種將“討論”“決定”并列的情形一定程度上導(dǎo)致了認(rèn)定權(quán)力性質(zhì)的模糊。因此，建議對憲法第一百零四條的把握回歸到1954年憲法關(guān)于決定權(quán)的制度設(shè)計(jì)原意，將“討論”確定為“決定”的前置環(huán)節(jié)，將來可考慮適時(shí)將此條文修改為“討論并決定”，以免產(chǎn)生歧義，更準(zhǔn)確凸顯決定權(quán)的實(shí)質(zhì)。在實(shí)踐中，也可考慮將此職權(quán)概括為“重大事項(xiàng)決定權(quán)”，強(qiáng)調(diào)以“議而必決”為主，不必過多糾結(jié)于“議而可決”和“議而不決”等討論事項(xiàng)，以體現(xiàn)決定權(quán)的根本性和權(quán)威性。

重大事項(xiàng)決定權(quán)與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)不同的一點(diǎn)，是涉及與政府行政決策權(quán)之間的分界問題。因此，建議遵循職權(quán)法定原則，將來在立法上對重大事項(xiàng)范圍予以明示列舉規(guī)定，而不必設(shè)置籠統(tǒng)的重大事項(xiàng)條款。即在深入研究基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握權(quán)力邊界，明確將國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)算草案及其調(diào)整、決算、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、榮譽(yù)稱號等作為法定重大事項(xiàng)。而目前實(shí)踐中各地在融資、民生、建設(shè)等方面項(xiàng)目，可囊括到計(jì)劃或預(yù)算草案中，作為其中的專項(xiàng)審議表決項(xiàng)目，而不作為單列的重大事項(xiàng)。

（二）健全審議機(jī)制和工作機(jī)制，提高行權(quán)民主化科學(xué)化水平。重大事項(xiàng)決定權(quán)與立法權(quán)在創(chuàng)制性和強(qiáng)制約束力上比較相似，這決定了兩者的運(yùn)作規(guī)律和工作機(jī)制有一定參照性。行使好重大事項(xiàng)討論決定權(quán)，同樣要以提高決議決定質(zhì)量為關(guān)鍵，以保障民主性和科學(xué)性為依歸，以提高決議決定質(zhì)量為關(guān)鍵。一要充分發(fā)揮人大代表和常委會組成人員作用。民主特征是人大行使決定權(quán)的權(quán)力來源和優(yōu)勢，行權(quán)過程要重視發(fā)揮人大代表和常委會組成人員作用，認(rèn)真組織人大代表或常委會組成人員參加重大事項(xiàng)議案初審、調(diào)研論證等，深入研究了解情況，并將調(diào)研報(bào)告或者收集的意見印發(fā)常務(wù)委員會會議審議時(shí)參閱。要完善審議機(jī)制，提高會議審議質(zhì)量，盡可能多采取聯(lián)組會議形式，增強(qiáng)會議審議發(fā)言過程的公開度和正式性，推動提高會議審議質(zhì)量。二要加強(qiáng)聽證和論證工作，使得重大事項(xiàng)在初審和會議審議環(huán)節(jié)能夠充分聽取和吸納民意。要改變組織論證會以閉門聽取意見方式為主、隨意性較大、專家意見質(zhì)量參差不齊等情形，健全人大的聽證和論證制度，建議借鑒美國國會專門委員會聽證會的經(jīng)驗(yàn)，探索以簡易聽證會方式經(jīng)常性地召開小型聽證會和論證會，增強(qiáng)會議的公開性、權(quán)威性和正式性，使論證會真正成為經(jīng)常性的交換專業(yè)意見和凝聚各界共識的場所。如規(guī)定會議向外界直播，出席論證會具有到立法機(jī)關(guān)作證的效力，會議發(fā)言即為證詞，發(fā)言記錄經(jīng)當(dāng)事人簽名確認(rèn)后，作為人大常委會文件歸檔，并在人大網(wǎng)站予以公開。同時(shí)，依出席者所提正反意見形成的論證報(bào)告，作為參閱文件印發(fā)常委會及主任會議，或視情況提交主任會議審定。通過這些制度規(guī)范，提升人大工作中聽證會、論證會的影響力，增強(qiáng)決定論證的透明度和質(zhì)量。三要重視行權(quán)公開。監(jiān)督公開是監(jiān)督法明確的監(jiān)督工作重要原則之一?；谥卮笫马?xiàng)決定權(quán)具有更強(qiáng)的創(chuàng)制性，建議立法時(shí)借鑒監(jiān)督法的規(guī)定，在總則中對公開原則予以規(guī)定，并明確重大事項(xiàng)決定的年度工作計(jì)劃、議題項(xiàng)目確定、審議意見、表決情況、決定文本以及政府執(zhí)行決定的情況報(bào)告，均應(yīng)向全體人大代表通報(bào)，并向社會公開。四要加強(qiáng)對決定決議實(shí)施情況的監(jiān)督。除充分運(yùn)用執(zhí)法檢查、聽取和審議工作報(bào)告、專題詢問以及代表視察、專題調(diào)研等形式對決議決定實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督外，可參考國外議會開展跟蹤監(jiān)督的做法，探索在一些決議決定中明確規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)定期將決議決定的執(zhí)行情況向人大常委會報(bào)告。

（三） 積極推動基層實(shí)踐，探索培育行使決定權(quán)的有效方式。從近期了解情況看，廣東省一些地方人大常委會積極行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，富有創(chuàng)新意義。（1）年度清單制。廣州、惠州、珠海等市每年年初經(jīng)人大常委會、市政府深入溝通，結(jié)合通過媒體向社會各界及市民群眾征集的重大事項(xiàng)議題建議，確定人大常委會決定重大事項(xiàng)計(jì)劃并列入常委會年度工作要點(diǎn)后實(shí)施，年中需作個(gè)別調(diào)整的由主任會議決定，推動常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)納入規(guī)范化軌道。這項(xiàng)制度創(chuàng)新已被中央有關(guān)文件吸納。（2）民生項(xiàng)目代表票決制。2013年起，深圳羅湖區(qū)探索民生項(xiàng)目人大代表票決制，將每年的民生項(xiàng)目計(jì)劃從政府工作報(bào)告中獨(dú)立出來，交由代表在人代會上投票決定后執(zhí)行。這種以人代會票決民生項(xiàng)目為主要內(nèi)容的創(chuàng)新實(shí)踐，被認(rèn)為是基層人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，推動“為民作主”到“由民作主”轉(zhuǎn)變的有益探索，特別是浙江、重慶等地的經(jīng)驗(yàn)，得到全國人大的肯定。與浙江、重慶經(jīng)驗(yàn)相比，羅湖經(jīng)驗(yàn)的最大特點(diǎn)是設(shè)置了較嚴(yán)密的初審環(huán)節(jié)，由區(qū)人大常委會組織部分人大代表及專家對政府初選項(xiàng)目進(jìn)行充分的評估論證，初審結(jié)果提交大會表決。（3）人代會直接就代表議案作出決議。廣州、中山、江門市人大組織代表深入調(diào)研論證后提出關(guān)于重大事項(xiàng)討論決定方面的代表議案，經(jīng)市人代會表決通過后交市政府辦理。這些基層實(shí)踐值得深入探索總結(jié)，推動不斷激活決定權(quán)行使的主動性和有效性。

注釋：

[1]1954年憲法第二十七條規(guī)定全國人民代表大會行使決定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、審查和批準(zhǔn)預(yù)算和決算，批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分以及決定大赦、戰(zhàn)爭和和平等問題；第三十一條規(guī)定全國人大常委會決定條約締結(jié)、國家勛章和榮譽(yù)稱號、特赦、戒嚴(yán)等；第五十八條規(guī)定地方各級人民代表大會規(guī)劃地方的公共事業(yè)，并審查批準(zhǔn)地方預(yù)算和決算。

[2]全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編（一）》，中國民主法制出版社2015年版，第214頁。

[3]彭真：《論新時(shí)期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第59～60頁。

（作者系廣東省人大常委會辦公廳綜合處副處長，法學(xué)博士）endprint