陳海嵩

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

新《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)施路徑
——以環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度為中心的考察

陳海嵩

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

政府環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)化，是2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的主要議題和突出特點(diǎn)之一。目前，針對(duì)地方各級(jí)政府所開展的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度構(gòu)成了實(shí)施、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任的主要制度措施。我國(guó)在大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排等領(lǐng)域明確了的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和需要加以具體落實(shí)的指標(biāo)，定期進(jìn)行考核評(píng)價(jià)并作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，取得了較好的效果，但也存在進(jìn)展不一、公眾參與缺失等問(wèn)題，需要加以進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

政府環(huán)境責(zé)任；環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制；考核評(píng)價(jià)；環(huán)境質(zhì)量改善

一、問(wèn)題的提出

政府環(huán)境責(zé)任無(wú)疑是我國(guó)環(huán)境法治中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)者們普遍認(rèn)為，由于政府環(huán)境責(zé)任的存在諸多缺陷，環(huán)境法不能對(duì)行政權(quán)力和政府行為構(gòu)成有效監(jiān)督，是一直以來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失靈、環(huán)境法律失靈的一個(gè)重要原因[1]。正因?yàn)榇?，“落?shí)并強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任”成為2014年新《環(huán)境保護(hù)法》修訂的主要議題和突出特點(diǎn)之一。[2]新《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定如何得到有效實(shí)施，也就成為一個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

從我國(guó)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的發(fā)展變遷上看，“十一五”之后，我國(guó)主要采取自上而下的“督政模式”來(lái)保證環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)建立目標(biāo)考核責(zé)任制并不斷強(qiáng)化考核的壓力，通過(guò)對(duì)地方政府的考核迫使其對(duì)污染企業(yè)采取監(jiān)管措施[3]。在這一意義上說(shuō)，針對(duì)地方各級(jí)政府所開展的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度構(gòu)成了實(shí)施、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任的主要制度措施，并為2014年新《環(huán)境保護(hù)法》所確認(rèn)，該法第二十六條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。各級(jí)人政府應(yīng)將環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況納入對(duì)下級(jí)相關(guān)部門的考核內(nèi)容之中，并向社會(huì)公開考核評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)，在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等主要環(huán)境立法中，均規(guī)定了相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度①2008年修訂后《水污染防治法》第五條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容?！?015年修訂后《大氣污染防治法》第四條規(guī)定：“國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核?！?。本文對(duì)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施情況進(jìn)行全面考察，以期明晰當(dāng)前政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)施路徑及存在的問(wèn)題。

二、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的基本內(nèi)容

（一）政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的確定

實(shí)施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，核心內(nèi)容是設(shè)定具體的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)”及相關(guān)考核指標(biāo)。在傳統(tǒng)上，對(duì)“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)”的理解往往局限在若干單項(xiàng)污染物（如COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等）排放量的減少上，即污染物排放總量控制目標(biāo)。這一做法對(duì)削減污染物排放、促進(jìn)地方政府履行環(huán)保職責(zé)等方面起到了積極作用，但也暴露出較大的問(wèn)題，其中最為突出的問(wèn)題是單項(xiàng)污染物“減排”與總體上的環(huán)境質(zhì)量改善之間缺乏聯(lián)系，官方“考核”與公眾感知與滿意度之間存在較大的反差[4]。因此，黨的十八屆五中全會(huì)將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，“環(huán)境質(zhì)量改善”成為“十三五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)的核心理念，環(huán)境管理正在從“總量控制管理模式”向“提高質(zhì)量為核心的管理模式”轉(zhuǎn)型[5]。相應(yīng)的，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，即建立以“環(huán)境質(zhì)量改善”為核心的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核制度。

在“環(huán)境質(zhì)量改善”理念指引下，我國(guó)近年來(lái)針對(duì)大氣、水、土壤環(huán)境保護(hù)等主要領(lǐng)域，專門發(fā)布了相應(yīng)的法律法規(guī)，明確了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)并分解為需要加以具體落實(shí)的指標(biāo)。同時(shí)，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心對(duì)傳統(tǒng)的總量減排制度予以修改完善，明確了“十三五”時(shí)期主要污染物總量減排的目標(biāo)。上述方面共同構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)具有法律效力的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)”①需要指出的是，設(shè)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件（如三個(gè)“行動(dòng)計(jì)劃”）和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（“十三五”規(guī)劃），其并非嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，不產(chǎn)生對(duì)外部相對(duì)人的法律效力；但從內(nèi)部效力上看，對(duì)政府及其工作人員能夠產(chǎn)生實(shí)際的效力，屬于具有實(shí)際約束力的“軟法”。具體分析參見陳海嵩：《“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期，第85－97頁(yè)。。具體包括：（1）在大氣環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，根據(jù)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃（國(guó)發(fā)［2013］37號(hào)），目標(biāo)是五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)空氣質(zhì)量的總體改善，可吸入顆粒物（PM10）濃度比2012年下降10%以上，重點(diǎn)區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2．5）濃度下降25%不等；（2）在水環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，根據(jù)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃（國(guó)發(fā)［2015］17號(hào)），目標(biāo)是到2020年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到初步改善，到2030年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到全面改善，七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到70%以上；（3）在土壤環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，根據(jù)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃（國(guó)發(fā)［2016］31號(hào)），目標(biāo)是到2020年，初步遏制全國(guó)土壤污染趨勢(shì)，到2030年全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量整體改善，土壤生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。（4）在主要污染物總量減排領(lǐng)域，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要，到2020年，化學(xué)需氧量（COD）、氨氮排放總量相比2015年下降10%，二氧化硫、氮氧化物排放總量相比2015年下降15%。

（二）環(huán)境指標(biāo)的設(shè)定與分配

為實(shí)現(xiàn)前述環(huán)境目標(biāo)，需要對(duì)各個(gè)地方設(shè)定具體指標(biāo)并加以層層分解；在某種意義上說(shuō)，根據(jù)目標(biāo)來(lái)對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行指標(biāo)分配是落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[6]。根據(jù)前述三個(gè)“行動(dòng)計(jì)劃”（分別簡(jiǎn)稱為《大氣十條》、《水十條》、《土十條》）和一個(gè)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱為“十三五”規(guī)劃），地方各級(jí)人民政府是實(shí)施的主體；為實(shí)現(xiàn)大氣、水、土壤、重點(diǎn)污染物總量減排領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及指標(biāo)，需要對(duì)該目標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)，并由國(guó)務(wù)院與各省級(jí)政府簽訂相關(guān)的目標(biāo)責(zé)任書，通過(guò)這一方式將任務(wù)分解落實(shí)到地方人民政府和重點(diǎn)企業(yè)；將若干重點(diǎn)指標(biāo)（重點(diǎn)區(qū)域的細(xì)顆粒物指標(biāo)、非重點(diǎn)地區(qū)的可吸入顆粒物指標(biāo)）作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核體系。

基于目前公開的數(shù)據(jù)，大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排領(lǐng)域已經(jīng)在省級(jí)層面上實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)的分解；土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尚未完全完成目標(biāo)的分解與落實(shí)。具體情況是：

1．在大氣環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，2014年1月，環(huán)保部宣布：環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)與全國(guó)31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，將地方政府改善大氣環(huán)境質(zhì)量的政府責(zé)任予以落實(shí)[7]。各地環(huán)境空氣質(zhì)量改善的具體目標(biāo)分為兩個(gè)層次：（1）PM2．5年均濃度下降目標(biāo)，具體有25%（北京、天津、河北）、20%（山西、山東、上海、江蘇、浙江）、15%（廣東、重慶）、10%（內(nèi)蒙古）；（2）PM10年均濃度下降目標(biāo)，具體有 15%（河南、陜西、青海、新疆）、12%（甘肅、湖北）、10%（四川、遼寧、吉林、湖南、安徽、寧夏）、5%（廣西、福建、江西、貴州、黑龍江）。除上述空氣質(zhì)量改善目標(biāo)外，針對(duì)京津冀及周邊6省，目標(biāo)責(zé)任書還根據(jù)《大氣十條》的規(guī)定，對(duì)大氣污染防治的主要任務(wù)措施進(jìn)行了確認(rèn)，對(duì)各項(xiàng)具體工作提出了量化目標(biāo)，包括煤炭削減、落后產(chǎn)能淘汰、鍋爐綜合整治、機(jī)動(dòng)車污染治理、揚(yáng)塵治理等，每個(gè)工作任務(wù)均分解至年度；對(duì)于其他省（區(qū)、市），目標(biāo)責(zé)任書則提出原則性要求。具體的執(zhí)行，則要求各地需要制定實(shí)施細(xì)則和年度計(jì)劃。這就對(duì)“大氣十條”所提出的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與指標(biāo)進(jìn)行了具體的落實(shí)，為實(shí)施大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度提供了基礎(chǔ)性框架。

2．在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，2016年6月，環(huán)保部公布了“十三五”期間全國(guó)343個(gè)水質(zhì)需改善國(guó)控單元信息，涉及29個(gè)（省、市），197個(gè)地級(jí)及以上城市，956個(gè)縣（區(qū)、市）。這是為分解落實(shí)《水十條》水質(zhì)目標(biāo)、強(qiáng)化水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理而采取的措施，通過(guò)水生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理體系加以落實(shí)，共包括1784個(gè)控制單元的地理范圍和1940個(gè)考核斷面的水環(huán)境目標(biāo)。根據(jù)環(huán)保部公布的信息，《水十條》所涉及的29個(gè)（省、市）均已簽訂了《水污染防治目標(biāo)責(zé)任書》。根據(jù)《水污染防治目標(biāo)責(zé)任書》要求，2016年要求改善的控制單元有33個(gè)，2017年要求改善的控制單元有45個(gè)，2018年要求改善的控制單元有59個(gè)，2019年要求改善的控制單元有75個(gè)，2020年要求改善的控制單元有131個(gè)。[8]

3．在土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，就各地簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書的情況而言，目前尚未有公開信息表明全國(guó)各?。▍^(qū)、市）已經(jīng)全部完成了該項(xiàng)任務(wù)。一個(gè)相關(guān)的側(cè)面信息是，2016年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議結(jié)合審議《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》的情況進(jìn)行專題詢問(wèn)，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧到會(huì)應(yīng)詢。根據(jù)陳吉寧部長(zhǎng)對(duì)人大代表關(guān)于土壤污染防治工作提問(wèn)的回答，下一步需要重點(diǎn)加強(qiáng)的工作是“督促地方政府與重點(diǎn)企業(yè)簽訂土壤污染防治的責(zé)任書”[9]。據(jù)此推斷，目前我國(guó)土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書的簽訂尚有待與完成。

4．在重點(diǎn)污染物總量減排領(lǐng)域，2016年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，對(duì)“十三五”時(shí)期各省級(jí)行政區(qū)主要污染物的減排比例（以2015年排放量為基數(shù)）進(jìn)行了分解和確認(rèn)，為“十三五”規(guī)劃中主要污染物總量減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，考核的具體指標(biāo)包括五類：2020年化學(xué)需氧量減排比例，2020年氨氮減排比例，2020年二氧化硫減排比例，2020年氮氧化物減排比例，2020年揮發(fā)性有機(jī)物減排比例，均以百分比的形式確定了每個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）的減排指標(biāo)。

三、對(duì)政府環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的考核評(píng)價(jià)

根據(jù)前述三個(gè)“行動(dòng)計(jì)劃”和“十三五”規(guī)劃的要求，中央政府（國(guó)務(wù)院）需要制定考核辦法并對(duì)省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。根據(jù)目前公開的信息，在大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的考核制度體系，土壤環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排領(lǐng)域的考核尚未全面展開。具體情況是：

（一）對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的考核

2014年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱《大氣十條考核辦法》），適用于各省（區(qū)、市）實(shí)施《大氣十條》的年度考核和和終期考核。在具體操作上，《大氣十條考核辦法》第三條規(guī)定，考核指標(biāo)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況，具體通過(guò)細(xì)顆粒物（PM2．5）年均濃度下降比例作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，二是大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況，具體通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、城市揚(yáng)塵污染控制、燃煤小鍋爐整治等十項(xiàng)內(nèi)容加以判斷。就具體考核方式而言，分為年度考核和終期考核兩種。根據(jù)《大氣十條考核辦法》第四條規(guī)定，年度考核滿分為200分，前述兩個(gè)考核指標(biāo)各占100分；根據(jù)得分多少，綜合考核結(jié)果分為四個(gè)等級(jí)：優(yōu)秀、良好、合格、不合格。終期考核則僅僅考核各省（區(qū)、市）的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況?？己私Y(jié)果在報(bào)國(guó)務(wù)院審核后向社會(huì)公開，同時(shí)作為對(duì)各地領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

從實(shí)踐情況看，目前環(huán)保部門在空氣質(zhì)量信息公開上較大進(jìn)展，在環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站（網(wǎng)址http：／／www．mep．gov．cn／hjzl）上及時(shí)公布全國(guó)各地的“城市空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)”、“城市空氣質(zhì)量狀況月報(bào)”、“城市空氣質(zhì)量季度報(bào)告”等①公開對(duì)象是全國(guó)第一批開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)74個(gè)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與綜合評(píng)價(jià)排名，包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市。，并開通“全國(guó)城市空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)”，使公眾能夠及時(shí)獲知所在城市的大氣環(huán)境質(zhì)量信息，定期進(jìn)行全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市的環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評(píng)價(jià)并公開排名情況，“倒逼”地方政府采取措施改善空氣質(zhì)量，值得肯定。在對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)方面，針對(duì)完成大氣污染防治任務(wù)不力、空氣質(zhì)量排名“倒數(shù)”的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行約談已經(jīng)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“新常態(tài)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年環(huán)保部共約談了16個(gè)地級(jí)市（自治州）的2個(gè)縣的地方政府負(fù)責(zé)人，其中有11個(gè)地方涉及大氣污染防治問(wèn)題。[10]在2016年，環(huán)境保護(hù)約談的對(duì)象得到了“升級(jí)”，首次對(duì)省級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行約談，督促其推進(jìn)《大氣十條》的實(shí)施。最具代表性的事例是：2016年1月4日，中央環(huán)境保護(hù)督察組約談包括河北省委書記趙克志、省長(zhǎng)張慶偉在內(nèi)的河北省委、省政府主要官員，針對(duì)的主要問(wèn)題就是河北省的大氣污染問(wèn)題。這是環(huán)保部首次對(duì)省級(jí)官員進(jìn)行約談，直接針對(duì)黨政一把手，并對(duì)26個(gè)省級(jí)干部進(jìn)行個(gè)別談話，產(chǎn)生了很大的社會(huì)影響。[11]這表明，《大氣十條》及其《考核辦法》已經(jīng)逐步得到落實(shí)和實(shí)施，對(duì)地方政府的考核與問(wèn)責(zé)起到較好的效果。

（二）對(duì)水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的考核

2016年12月，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、科技部、水利部等九部委聯(lián)合制定并發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核規(guī)定（試行）》（簡(jiǎn)稱《水十條考核規(guī)定》），適用于對(duì)各省《水十條》實(shí)施情況的考核，包括年度考核和終期考核兩種方式。具體而言，考核內(nèi)容包括：（1）水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況，這是剛性要求，包括五個(gè)方面的考核內(nèi)容：地表水、黑臭水體、飲用水水源、地下水、近岸海域；（2）水污染防治重點(diǎn)工作完成情況，為酌情考慮因素，包括八個(gè)方面的內(nèi)容：工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工業(yè)污染防治、船舶港口污染控制、水資源節(jié)約保護(hù)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化科技支撐、各方責(zé)任及公眾參與。在具體考核方法上，考核采用評(píng)分法，前述兩個(gè)方面滿分均為100分，考核結(jié)果分為優(yōu)秀（90分及以上）、良好（80—89分）、合格（60—79分）、不合格（60分以下）四個(gè)等級(jí)。

根據(jù)《水十條考核規(guī)定》，年度考核的時(shí)間是2017—2020年；2021年則2020年度實(shí)施情況進(jìn)行終期考核?？己私Y(jié)果在報(bào)國(guó)務(wù)院審核后向社會(huì)公開，同時(shí)作為對(duì)各地領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己酥邪l(fā)現(xiàn)有違法情形的，依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。另外，為了有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量考核，減少實(shí)施過(guò)程中的障礙，環(huán)保部等九部委同時(shí)發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核指標(biāo)解釋及評(píng)分細(xì)則》，對(duì)每一項(xiàng)考核指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)的解釋，明確了數(shù)據(jù)來(lái)源及計(jì)分評(píng)價(jià)方法。就《水十條考核規(guī)定》的實(shí)施而言，目前尚未到首個(gè)考核時(shí)間節(jié)點(diǎn)（2017年度考核），具體實(shí)施情況有待持續(xù)觀察。

（三）對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的考核

根據(jù)《土十條》的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是實(shí)施、落實(shí)的主體，各省級(jí)政府應(yīng)在2016年底前制定并公布土壤污染防治工作方案，確定重點(diǎn)任務(wù)和工作目標(biāo)。就具體落實(shí)方式而言，2016年底前，國(guó)務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。分年度對(duì)各省（區(qū)、市）重點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估，2020年對(duì)本行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，評(píng)估和考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)。對(duì)年度評(píng)估結(jié)果較差或未通過(guò)考核的?。▍^(qū)、市），要提出限期整改意見，整改完成前，對(duì)有關(guān)地區(qū)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批；整改不到位的，要約談?dòng)嘘P(guān)省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)人。對(duì)土壤環(huán)境問(wèn)題突出、區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量明顯下降、防治工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的地區(qū)，要約談?dòng)嘘P(guān)地市級(jí)人民政府和省級(jí)人民政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人。對(duì)失職瀆職、弄虛作假的，區(qū)分情節(jié)輕重，予以誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分；對(duì)構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，已經(jīng)調(diào)離、提拔或者退休的，也要終身追究責(zé)任。上述考核與問(wèn)責(zé)規(guī)定的具體落實(shí)情況，有待各地簽訂完成“土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書”并在2020年進(jìn)行考核后予以確認(rèn)，目前難以得出定論。

（四）對(duì)主要污染物總量減排情況的考核

根據(jù)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，國(guó)家將污染物總量減排與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，即建立以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向的主要污染物總量減排考核制度。國(guó)務(wù)院對(duì)每年各省完成情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果納入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的內(nèi)容，同時(shí)在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)全面開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)。針對(duì)沒(méi)有完成節(jié)能目標(biāo)的省級(jí)政府進(jìn)行，國(guó)務(wù)院予以問(wèn)責(zé)，視情況對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)干部進(jìn)行批評(píng)和約談。污染物總量減排目標(biāo)未完成地區(qū)，暫停相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的審批，中央財(cái)政撥款予以暫?；驕p少。如果問(wèn)題嚴(yán)重，將該地區(qū)列入環(huán)保督查巡視的范圍，進(jìn)行重點(diǎn)檢查。由于該《工作方案》剛剛發(fā)布，課題組目前尚未收集到各地所簽訂的減排目標(biāo)責(zé)任書，難以確定具體考核事項(xiàng)、考核分值、計(jì)分方法與問(wèn)責(zé)方式，其實(shí)施情況需要加以持續(xù)觀察。

四、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施中暴露的問(wèn)題

總結(jié)前文可見，新《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度構(gòu)成了政府環(huán)境責(zé)任得以實(shí)施的基本路徑，并已經(jīng)在實(shí)踐中得以逐步實(shí)施，較好的推動(dòng)了政府環(huán)境責(zé)任在我國(guó)的落實(shí)，但也存在較大的問(wèn)題，主要可歸納為兩個(gè)方面：

（一）不同領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施進(jìn)展不一

從目前環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制所涉及的四個(gè)主要領(lǐng)域（大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排）來(lái)看，實(shí)施較為充分、制度體系較為完備的是大氣環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）《大氣十條》及其考核辦法的出臺(tái)時(shí)間最早（2013年9月和2014年4月），各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）所分解的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)也已在2014年初全部完成，各省、地市也普遍出臺(tái)了各自的《XX省（市）大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》及《XX?。ㄊ校┐髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核細(xì)則》，建立了基本涵蓋全國(guó)各級(jí)政府的環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)考核評(píng)價(jià)制度體系，目前已經(jīng)開展了2015、2016年度的考核；（2）由于近年來(lái)以霧霾為代表的大氣污染問(wèn)題引起社會(huì)公眾的高度關(guān)注，對(duì)各級(jí)政府造成了極大的政治壓力，治理大氣污染已經(jīng)成為“壓力型體制”①“壓力型體制”是對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方政府運(yùn)作機(jī)制的理論概括，其強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對(duì)不同來(lái)源壓力的分解和應(yīng)對(duì)。冉冉：《壓力型體制下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期，第111－117頁(yè)。下影響地方政府行為的一個(gè)重要因素。目前環(huán)保部唯一一次對(duì)省級(jí)政府（河北?。┑募s談，其主要?jiǎng)右蚣礊樵撌≡谌珖?guó)城市空氣質(zhì)量狀況排名中持續(xù)“倒數(shù)”，“上榜”次數(shù)最多，其排放的大氣污染物也是造成北京、天津地區(qū)霧霾的重要來(lái)源[12]。在上述因素綜合作用下，大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施情況較好，對(duì)改善環(huán)境空氣質(zhì)量也起到了一定的作用。

但是，其他領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施就遠(yuǎn)沒(méi)有如此順利。例如，與《大氣十條》同時(shí)開始編制工作（2013年初）的《水十條》正式出臺(tái)時(shí)間是2015年4月，直到2016年12月才出臺(tái)具體的《考核規(guī)定》，省級(jí)政府的任務(wù)分解則在2016年6月完成。從時(shí)間上統(tǒng)計(jì)，《水十條》的編制工作耗時(shí)近兩年半，具體細(xì)則的出臺(tái)時(shí)間則為20個(gè)月。將其與《大氣十條》及其配套規(guī)定的出臺(tái)速度相比較（9個(gè)月完成編制工作，7個(gè)月形成考核細(xì)則），顯然較為遲緩，在制度實(shí)施的充分度上較為不足。土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的進(jìn)展則更為緩慢，《土十條》從2013年5月開始編制②環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者會(huì)上，就“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的相關(guān)問(wèn)題回答中外記者的提問(wèn)中，明確表示：《土十條》編制工作開始于 2013年5月，面臨困難較大，花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)。參見新華網(wǎng)，http：／／www．xinhuanet．com／politics／2016lh／zhibo／20160311b／wzsl．htm，2016年3月11日發(fā)布。，歷時(shí)三年，直到2016年5月才最終出臺(tái)，各省和重點(diǎn)企業(yè)簽訂目標(biāo)責(zé)任書的任務(wù)并未在2016年底如期完成，實(shí)施面臨較大阻礙，具體考核細(xì)則的出臺(tái)更是“遙遙無(wú)期”，遠(yuǎn)未形成完備的制度體系。在主要污染物減排領(lǐng)域，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃在2015年4月開始編制工作[13]，2016年3月正式出臺(tái)，而確認(rèn)各主要污染物總量減排目標(biāo)的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》在2016年12月出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)出臺(tái)較為順利，也已經(jīng)形成了完備的制度體系，但就實(shí)施的充分程度而言，由于其編制時(shí)間和細(xì)則出臺(tái)時(shí)間上同樣無(wú)法與前述《大氣十條》相比，實(shí)施情況尚有待觀察。上述分析就明顯表明，由于所受社會(huì)關(guān)注度及政治壓力的不同，目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施存在明顯的“因領(lǐng)域而異”現(xiàn)象，各個(gè)領(lǐng)域之間的進(jìn)展不均衡，存在較大差距，從而在總體上影響了我國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的落實(shí)，是一個(gè)明確的缺陷。

為更為直觀的反映出這一問(wèn)題，我們將“實(shí)施是否充分”和“制度體系是否完備”作為兩個(gè)評(píng)價(jià)維度（象限），通過(guò)四象限圖的方式，對(duì)目前環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度在不同領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，參見下圖：

圖1 不同領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度現(xiàn)狀評(píng)估

實(shí)際上，新《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條在實(shí)施上“進(jìn)度不一”的問(wèn)題，也正是立法者在制定該條款時(shí)的主要擔(dān)心，即“政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度在當(dāng)前仍有比較強(qiáng)的政策性，與干部考核等人事制度密切相關(guān)，其實(shí)際運(yùn)行效果有賴于各級(jí)黨委政府的決定、力度，有賴于目標(biāo)、措施、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性?！盵14]可以說(shuō)，目前政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施較多的受到了外在社會(huì)壓力與體制內(nèi)政治因素的影響，并未形成推進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的整體“合力”，是接下來(lái)環(huán)境法治發(fā)展所亟待解決的一個(gè)重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。

（二）考核評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開與公眾參與力度有待加強(qiáng)

新《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條以及《大氣十條》、《水十條》、《土十條》等規(guī)范性文件均規(guī)定“考核結(jié)果向社會(huì)公開”，明確設(shè)定了相關(guān)信息公開的政府義務(wù)。但是目前各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果的公開上仍然有相當(dāng)大的缺失，考核結(jié)果和評(píng)價(jià)等級(jí)無(wú)法從公開渠道獲得。即使是目前實(shí)施較為充分的《大氣十條》，其年度考核結(jié)果和評(píng)價(jià)等級(jí)在環(huán)保部網(wǎng)站和各省環(huán)保廳網(wǎng)站上均無(wú)法公開獲知，只能通過(guò)其他方式“側(cè)面了解”①如通過(guò)環(huán)境保護(hù)部定期公布的全國(guó)74城市空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評(píng)價(jià)排名、對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的約談、根據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》而對(duì)各地開展的環(huán)境保護(hù)綜合督查所反映出來(lái)的大氣污染問(wèn)題，可以從側(cè)面推斷出某地實(shí)施《大氣十條》、改善空氣質(zhì)量的情況。。例如，根據(jù)新聞報(bào)道，2015年環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)各省在2014年度實(shí)施《大氣十條》的情況進(jìn)行了考核，根據(jù)考核結(jié)果，有13個(gè)城市政府主要負(fù)責(zé)人由于未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)而被約談[15]。該消息并未透露被約談地方政府及其考核情況的具體信息，使公眾難以對(duì)《大氣十條》的實(shí)施及其考核有切實(shí)感受。在某種程度上可以說(shuō)，政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度在信息公開上仍有較大缺失，考核結(jié)果與評(píng)價(jià)等級(jí)基本上處于“保密”狀態(tài)，限制了公民環(huán)境知情權(quán)的落實(shí)，也使得公眾難以通過(guò)參與監(jiān)督的方式督促政府有效履職，亟待加以改進(jìn)。

五、小結(jié)

政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度在我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了十余年的發(fā)展歷程，新《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條對(duì)此加以確認(rèn)，強(qiáng)化了各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，這順應(yīng)了政府環(huán)境責(zé)任從“管理”到“治理”的發(fā)展趨勢(shì)，使環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“責(zé)任政府”成為可能[16]。目前，在“環(huán)境質(zhì)量改善”理念指引下，我國(guó)在大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排等領(lǐng)域制定了相應(yīng)的制度規(guī)則，明確了不同領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和需要加以具體落實(shí)的指標(biāo)，定期進(jìn)行考核評(píng)價(jià)并作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、督促政府履行環(huán)境責(zé)任上起到了較大的作用，也是當(dāng)前環(huán)保督察的核心與支撐[17]。但是，該項(xiàng)制度在實(shí)施中仍然面臨著兩個(gè)主要問(wèn)題，亟待加以完善與改進(jìn)：一是目前政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施較多的受到了外在社會(huì)壓力與體制內(nèi)政治因素的影響，不同領(lǐng)域相互間進(jìn)展不一，存在較大差距，在一定程度上影響到環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是考核結(jié)果和評(píng)價(jià)等級(jí)在信息公開上仍然存在一定障礙，沒(méi)有很好的保障公民環(huán)境知情權(quán)，不利于有效監(jiān)督政府履行環(huán)保職責(zé)，需要在制度實(shí)施過(guò)程中進(jìn)一步加大公眾參與及信息公開的力度，監(jiān)督政府更加有效的履行其環(huán)境責(zé)任。

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[15]童克難．治氣成效顯現(xiàn) 任務(wù)仍然艱巨[N]．中國(guó)環(huán)境報(bào)，2016－01－07（第1版）．

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[17]陳海嵩．環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路[J]．法學(xué)評(píng)論，2017（3）：176－187．

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2017-05-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境質(zhì)量改善的國(guó)家義務(wù)及其法律制度體系研究”（16CFX052）

陳海嵩（1982－），湖北武漢人，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)椋涵h(huán)境資源法。

［責(zé)任編校：唐 鑫］