嚴(yán)曉蕾

摘 要：2016年11月7日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議閉幕式上，通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的決定草案，《草案》自2017年9月1日起正式實(shí)施。在本次民辦教育促進(jìn)法修訂案中，第一次明晰了營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的邊界并實(shí)行分類管理。本文從法律和政策層面論述了民辦高校分類管理的作用，分析了分類管理對(duì)企辦民辦高校發(fā)展的影響，論述了民辦高校對(duì)分類管理的選擇傾向。

關(guān)鍵詞：民辦高校；分類管理

一、民辦高校分類管理的作用

民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，可以解決制度沖突導(dǎo)致其長(zhǎng)期處于營(yíng)利性與非營(yíng)利性、企業(yè)與非企業(yè)、公益與非公益界限不明的問題。也可以使政府、公眾和民辦高校等多方都不在處于矛盾中。分類管理相對(duì)于現(xiàn)有的制度體系來說，其作用有：第一，民辦高校分類管理為民辦高等教育領(lǐng)域設(shè)計(jì)一套新的運(yùn)行規(guī)則，既有利于保護(hù)非營(yíng)利民辦學(xué)校的公益性，又使?fàn)I利性學(xué)校具有合法性，這樣不同追求的民辦高校能各得其所；第二，將投資資本引向營(yíng)利性民辦高等教育領(lǐng)域，以防止投資資本過度進(jìn)入非營(yíng)利民辦高校領(lǐng)域；第三，將現(xiàn)有的民辦高校重新分類，從而將隱性營(yíng)利性民辦高校顯性化，也使其管理由非對(duì)稱性向?qū)ΨQ性轉(zhuǎn)化，同時(shí)避免政府的財(cái)政投入陷入巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)；第四，是分類管理可以使政府的管理由原來的促進(jìn)為主向規(guī)范、引導(dǎo)與促進(jìn)并重轉(zhuǎn)變，有利于民辦高校的健康多元發(fā)展。

二、選擇“非營(yíng)利性”對(duì)民辦高校發(fā)展的影響

（一）對(duì)民辦高校辦學(xué)發(fā)展的影響

1.對(duì)學(xué)校辦學(xué)的穩(wěn)定發(fā)展有利

《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)與本次修訂，其宗旨就是要在國(guó)家法律、法規(guī)層面規(guī)范和促進(jìn)民辦教育事業(yè)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，服務(wù)社會(huì)，滿足人民大眾對(duì)教育的需求，選擇“非營(yíng)利性”更貼近教育的公益性屬性。

本次《民辦教育促進(jìn)法》修訂中指出，國(guó)家購(gòu)買優(yōu)質(zhì)教育資源，購(gòu)買服務(wù)。湖南省教育廳在做《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施具體辦法的調(diào)研中，也提出對(duì)民辦學(xué)校優(yōu)秀專業(yè)、優(yōu)秀畢業(yè)生如何體現(xiàn)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償或購(gòu)買服務(wù)?！胺菭I(yíng)利性”與“營(yíng)利性”辦學(xué)，需要區(qū)別對(duì)待，目前湖南省公辦高職院校，國(guó)家補(bǔ)貼每人每年1.4萬元。若民辦非營(yíng)利學(xué)校能減一半，對(duì)學(xué)校的發(fā)展也大為有利。

2.對(duì)民辦高校專業(yè)建設(shè)與發(fā)展有利

國(guó)家提出創(chuàng)辦一流學(xué)校，湖南也正在實(shí)施“一流”專業(yè)或特色專業(yè)及專業(yè)群建設(shè)。政府對(duì)辦一流學(xué)校、一流專業(yè)的支持主要措施是“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、扶植強(qiáng)項(xiàng)”，對(duì)非營(yíng)利為目的的民辦高職院校，申報(bào)爭(zhēng)取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目機(jī)率將加大。

3.對(duì)民辦高校師資隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展有利

民辦高校師資隊(duì)伍建設(shè)，一方面，靠學(xué)校內(nèi)部下大力氣投入、引進(jìn)、培養(yǎng)；另一方面，借助國(guó)家有關(guān)政策，通過對(duì)教師待遇、專業(yè)培訓(xùn)及職稱的評(píng)定、認(rèn)可、流通等手段，實(shí)現(xiàn)與公辦高校的融合。

（二）對(duì)民辦高校行政登記管理的影響

非營(yíng)利性民辦高校采取登記注冊(cè)。登記機(jī)構(gòu)為民政部門或人事部門（視資本來源主體來定） 并享受國(guó)家在稅收等方面的優(yōu)惠政策。

（三）民辦高校行政監(jiān)管的影響

非營(yíng)利性高校政府按每生每年超過1萬元的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，針對(duì)科研項(xiàng)目的申請(qǐng)，非營(yíng)利性高校申報(bào)及后期經(jīng)費(fèi)監(jiān)管難度小。

（四）民辦高校財(cái)務(wù)管理的影響

1.舉辦者不可取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余以及學(xué)校如終止，其清償了債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)均全部要用于辦學(xué)。

2.可享劃撥土地及與公辦學(xué)校同等稅收優(yōu)惠。

3.可獲得政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等扶持政策，還可享受政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持政策。

4.定價(jià)受約束，沒有自主決定權(quán)，由省、自治區(qū)、直轄市物價(jià)局及教育局制定和監(jiān)管。

三、選擇“營(yíng)利性”對(duì)民辦高校發(fā)展的影響

（一）對(duì)民辦高校辦學(xué)發(fā)展的影響

1.舉辦高校的民辦企業(yè)將教育作為一種產(chǎn)業(yè)，按公司法運(yùn)作，追求營(yíng)利發(fā)展、追求社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，二者兼顧。

2.選擇以營(yíng)利為目的，按公司法運(yùn)作，接受國(guó)家政策、法律法規(guī)監(jiān)督，可以充分彰顯自主辦學(xué)、獨(dú)立發(fā)展、特色發(fā)展。既突顯教育的本質(zhì)，又探索企業(yè)化管理教育的特色之路。

3.選擇“營(yíng)利性”，應(yīng)該接受教育部等部門印發(fā)的《營(yíng)利性民辦學(xué)院監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，符合民辦企業(yè)合規(guī)管理運(yùn)作理念，相對(duì)降低辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

（二）對(duì)民辦高校行政登記管理的影響

營(yíng)利性民辦學(xué)校采取行政許可制度。需在工商行政部門登記為企業(yè)法人，并須經(jīng)過教育行政部門的審批同意。享受國(guó)家在稅收等方面的優(yōu)惠政策較少。

（三）對(duì)民辦高校行政監(jiān)管的影響

營(yíng)利性民辦高校無招生補(bǔ)貼，且被監(jiān)管其招生費(fèi)用。此外，針對(duì)科研項(xiàng)目的申請(qǐng)，營(yíng)利性民辦高校的老師申報(bào)難度大。

（四）對(duì)民辦高校財(cái)務(wù)管理的影響

1.舉辦者可取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余以及學(xué)校如終止，其清償學(xué)校債務(wù)后剩余的財(cái)產(chǎn)均依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)來處理。

2.可享受的稅收優(yōu)惠政策較少。

3.可獲得的諸如政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施扶持政策少。

4.定價(jià)靈活，更多利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，學(xué)校有更多的自主決定權(quán)。

四、選擇“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）民辦高校目前存在的風(fēng)險(xiǎn)問題

多數(shù)民辦高校最初設(shè)立為投資辦學(xué)，按辦學(xué)分類，投資辦學(xué)形成的民辦教育機(jī)構(gòu)屬于營(yíng)利性組織，性質(zhì)上類同于企業(yè)和公司。而我國(guó)現(xiàn)行民辦教育的法律法規(guī)如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等都是基于非營(yíng)利組織制定，所以學(xué)院目前一直登記為民辦非企業(yè)單位，在法理上講是非營(yíng)利性的，而學(xué)校一直按照民辦非企業(yè)法人的制度執(zhí)行，但由于民辦非企業(yè)法人的制度設(shè)計(jì)不配套，造成在社保、稅收、財(cái)政扶持、收費(fèi)、土地、貸款等方面的政策不完整、不匹配，導(dǎo)致學(xué)校身份屬性始終不明晰，有時(shí)自相矛盾、無所適從。明確學(xué)校的法人屬性地位，將促進(jìn)學(xué)校的辦學(xué)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。endprint

（二）轉(zhuǎn)化到營(yíng)利性學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)

1.管理成本增加的風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)化到營(yíng)利性學(xué)校后，基于差別化的政府扶持，依托市場(chǎng)調(diào)節(jié)和控制，勢(shì)必造成學(xué)校相應(yīng)管理成本的增加。

2.教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)化為營(yíng)利性學(xué)校后，學(xué)校教師不僅按照教師法管理，也按照公司法職員管理，有可能導(dǎo)致他們偏離教師法管理的軌道，且因?yàn)榻處煕]有享受公辦學(xué)校同等人才引進(jìn)政策，可能加劇現(xiàn)實(shí)中存在的“公辦（非營(yíng)利）、民辦（營(yíng)利性）有別”的歧視性成見。結(jié)果可能是教師為追求待遇和職業(yè)發(fā)展，會(huì)從營(yíng)利性學(xué)校流轉(zhuǎn)到非營(yíng)利性學(xué)校，造成教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定。

3.教育質(zhì)量無法提升的風(fēng)險(xiǎn)

基于學(xué)校管理成本增加和教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，反過來會(huì)導(dǎo)致學(xué)校整體教育質(zhì)量無法提升的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）轉(zhuǎn)化到非營(yíng)利性學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)

1.公益財(cái)產(chǎn)的管理風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利性學(xué)校后，學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)將是舉辦人依法設(shè)立的獨(dú)立公益性財(cái)產(chǎn)，需按照學(xué)院的章程由理事會(huì)來管理，同時(shí)將受教育部門的監(jiān)管，所以學(xué)院章程的制定至關(guān)重要，直接決定著學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)的調(diào)撥支配，而且《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)于學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)的管理僅僅只是一個(gè)原則性規(guī)定，后期還要依托湖南省人大、政府制定具體的辦法和過渡辦法的保護(hù)，所以公益財(cái)產(chǎn)的管理存在諸多未知風(fēng)險(xiǎn)。

2.舉辦者合法權(quán)益保護(hù)的法律風(fēng)險(xiǎn)

非營(yíng)利性學(xué)校意味著“失去”學(xué)校的資產(chǎn)和代際傳承，雖然《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)舉辦者的合法權(quán)益規(guī)定了相關(guān)權(quán)益補(bǔ)償，但也只是原則性規(guī)定，后續(xù)不同地方政策及規(guī)定的差異性將給舉辦者合法權(quán)益同樣帶來未知風(fēng)險(xiǎn)。

五、民辦高校對(duì)分類管理的選擇傾向

（一）投資辦學(xué)的民辦高校面臨兩難選擇

民辦高校的舉辦模式一般有捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)兩種。捐資是捐資人對(duì)所捐財(cái)產(chǎn)不再享有所有權(quán)和收益權(quán)，放棄一切經(jīng)濟(jì)回報(bào)，如有辦學(xué)盈余則用于學(xué)校的再發(fā)展；而投資辦學(xué)大多是為了獲取較高的資本回報(bào)。從現(xiàn)有的企辦民辦高校來看，捐資辦學(xué)的選擇非營(yíng)利，投資辦學(xué)的選擇營(yíng)利性比較符合邏輯。捐資辦學(xué)的選擇沒有問題，而投資辦學(xué)的則面臨著兩難選擇。

（二）民辦高校的選擇傾向

據(jù)研究機(jī)構(gòu)對(duì)上海、浙江、湖南、廣州等地134所民辦高校的問卷調(diào)查，在對(duì)“分類管理之后學(xué)校如何選擇”的回答上，74.63%的人選擇“非營(yíng)利性學(xué)?！?，16.42%的人選擇“營(yíng)利性學(xué)?！?，另有8.96% 的人選擇“退出教育領(lǐng)域”。對(duì)“分類管理后學(xué)校剩余資產(chǎn)如何處置”的問題，對(duì)于出資舉辦的民辦學(xué)校而言，多數(shù)人選擇了“原有資產(chǎn)歸出資人所有，增值部分按比例分配。endprint