2009年全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補助農(nóng)民收入的支出為5180億元;2008年土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助農(nóng)民費用為3778億元。政府花1塊錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3塊錢

《財經(jīng)》記者 陳濤

房價漲成現(xiàn)在這樣，背后有很多推手，“土地財政”是其中最為重要的制度性因素。

所謂“土地財政”，主要是指地方政府以出讓土地使用權(quán)而獲得收入，這項收入在地方政府總收入中占相當?shù)谋壤?/p>

從地到房的增值

在“土地財政”的游戲規(guī)則下，地方政府多多少少扮演著“生意人”角色，而生意人沒辦法不追求利益最大化

依照今年兩會財政部提交的報告，2009年，全國的國有土地使用權(quán)出讓收入總額達1.42萬億元(其中地方收入1.3964萬億元，中央收入275億元)，全國地方政府的財政收入為3.258萬億元，兩者之比達到0.4。

而今年4月9日國土資源部最新公布的國土資源公報顯示，去年全國土地出讓總價款為15910.2億元，比2008年增長63.4%。

在1998年房改之前，地方政府幾乎沒有賣地收入，而今，這筆“額外”的收入在地方政府的收入總盤子中占比巨大，人們不得不冠之以“土地財政”“第二財政”這樣的專有名詞，以示重視。

本來，一般意義上的“財政收入”主要是指稅收。其原理是，為了公平、正義、公共利益以及社會穩(wěn)定，政府代表從納稅人那里獲得一定的收入，這部分收入用于公用設(shè)施、官員薪水、社會救濟等，所謂“取之于民，用之于民”。

公民呢，有義務(wù)納稅;政府呢，并不是想征稅就可以征，另外，也不跟商人一般地謀求稅收最大化?？刹豢梢哉鞫?，該征多少稅，應(yīng)由議會來決定;同時，政府有義務(wù)告知公眾，征了多少稅，錢都用到哪里去了。

在“土地財政”的游戲規(guī)則下，地方政府多多少少扮演著“生意人”角色，而生意人沒辦法不追求利益最大化。

首先，它依靠城市用地公有制壟斷土地所有權(quán)，成為惟一的土地出讓方。它還以法律形式限制“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和買賣，不允許農(nóng)地自由轉(zhuǎn)讓，進一步強化土地供應(yīng)的壟斷性。

嚴格地說，供應(yīng)土地的“政府”并不“惟一”，因為有中央政府、省、市、縣、鄉(xiāng)等各級政府，就目前來看，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收入集中在市政府、縣政府這兩級政府手中。

按照市長韓正的介紹，上海市的收入減去拆遷成本等之后，由市政府和區(qū)縣政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相關(guān)信息披露得很少。

從法理而言，城市土地屬“全民所有”，也就是說，上海的土地，新疆人也有份，農(nóng)民也有份，只要你是中國公民，都有份。而且外地人擁有的份額跟上海本地人相等。不過，從實踐而言，全民所有的土地，其使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓所得是歸當?shù)卣恕?/p>

然后，政府或通過拆遷，或通過農(nóng)地轉(zhuǎn)化，獲得土地資源;

其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”;

最后，通過所謂“招拍掛”等方式，出讓土地，大體上是出價最高的人獲得土地。此后，政府再把轉(zhuǎn)讓土地的收入投入到城市基礎(chǔ)建設(shè)中去，像商人一樣進行所謂的“經(jīng)營城市”，讓“熟地”進一步增值。

下面的鏈條跟政府直接關(guān)系就不太大了:地產(chǎn)商批發(fā)到土地使用權(quán)，建成房屋，再次實現(xiàn)土地增值;然后，把批發(fā)來的土地以及地上的房屋賣給老百姓，完成最終銷售。

土地價值“躍遷”

以全國樓市總價值60萬億元估算，2009年樓市總價值最少上漲了6萬億元，而去年全國投入的基礎(chǔ)建設(shè)總金額也就1萬億元，憑空多出來5萬億元由所有已經(jīng)擁有房屋的人瓜分，事實上造成了有房人和無房人兩個階層

從上述鏈條里可以看到，最終房價在形成過程中，產(chǎn)生過兩次“躍遷”，對應(yīng)著兩個最大的獲益人:地產(chǎn)商和政府。

仍以2009年為例，全國商品房銷售總額高達4.39萬億元，以行業(yè)平均凈利潤率10%匡算(具有代表性的地產(chǎn)商萬科2009年銷售毛利率為29%，凈利潤率為10.8%)，地產(chǎn)商攏共從老百姓那里賺取了4000多億元(實際數(shù)字應(yīng)該大過4000億，因為萬科相比囤地少，未能充分分享土地上漲帶來的利潤)。

蓋房子也不是高科技，沒什么特別的技術(shù)壁壘，利潤這么高，根子不在地上的房屋，而在于土地本身，而土地是從政府手上獲取的?？傮w來說，地產(chǎn)商發(fā)財?shù)拿孛芫驮谟谕恋氐呐l(fā)價和零售價巨大的價差。

當然，有一部分地產(chǎn)商擁有特有的技術(shù)和服務(wù)，他們能享受到除了土地批發(fā)零售差之外的額外一筆利潤，不過，這部分在行業(yè)總利潤中占比很小。

高房價的另外一個受益者是政府。政府賺的當然也是土地的錢，跟地產(chǎn)商類似，這個錢的來源也在于價差:拆遷前后的土地有巨大的價差。

2009年，全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補助農(nóng)民收入的支出為5180億元;2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助農(nóng)民費用為3778億元。粗略來算，政府花1塊錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3塊錢。

各地的情況也不盡相同。北京市財政局新聞發(fā)言人孟景偉曾對媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20%用于彌補土地開發(fā)整理成本;在上海，韓正表示，2009年73%的土地出讓收入都補償給拆遷戶了。

產(chǎn)生如此大的差別，很可能是統(tǒng)計口徑的問題，因為相關(guān)信息披露有限，很難分辨其中的真?zhèn)?。全國?shù)據(jù)應(yīng)該比較靠譜，也就是大約拆遷戶拿到三分之一，政府拿到三分之二。

當然，這三分之二主要用于城市公共建設(shè)、廉租房建設(shè)、農(nóng)用地開發(fā)等項目了，其中最主要的就是城市公共建設(shè)(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6%)。

這幾年因拆遷而導致了一系列的暴力事件，背后的原因就在于此:雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢。

至此，不考慮腐敗因素(土地是中國最容易產(chǎn)生腐敗的一個領(lǐng)域)，政府做了什么讓土地價值發(fā)生“躍遷”呢?

自然是基礎(chǔ)設(shè)施。包括道路、地鐵、水、電、煤氣、醫(yī)院、學校等等的建設(shè)，大筆錢砸下去，土地自然升值，周邊的房屋也會升值。去任何一個城市，都能看到，地鐵沿線的房子價格高，學校邊上的房子價格高，這些升值的背后是政府的各種投入。

另外，拆遷本身讓住房跟城市基礎(chǔ)建設(shè)有了“重組”機會，借助更先進的技術(shù)和規(guī)劃，這個“重組”過程也會讓土地產(chǎn)生升值。比如，很多城市都是歷史中形成的，建筑理想與道路、公共設(shè)施的搭配未必合理，現(xiàn)在拆遷了，面對的是可以畫最美圖畫的一張紙，這為“重組升值”提供了可能性。

而政府投入與房價上漲之間，并不是一一對應(yīng)的關(guān)系。不是說政府投了一塊錢，老百姓的房屋就升值一塊錢。

仍以2009年為例，全國商品房價格估計至少上漲了10%(國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)是1.5%，但實際上很多地方的漲幅超過40%)。以全國樓市總價值60萬億元估算，2009年全國樓市總價值至少上漲了6萬億元，而去年全國投入的基礎(chǔ)建設(shè)總金額也就1萬億元，憑空多出來了5萬億元，這5萬億元由所有擁有房屋的人瓜分，事實上造成了有房人和無房人兩個階層。

多出來的5萬億元中，一部分是泡沫。不過，也應(yīng)該有一部分是由于基礎(chǔ)建設(shè)“重組”了城市，產(chǎn)生了超出基礎(chǔ)建設(shè)投資本身的價值。

從時間上來說，地方政府先出讓土地，才獲得了可以做基礎(chǔ)建設(shè)的資金，俟基礎(chǔ)建設(shè)完工，又需要一個時間。這樣，在事實上造成了城市土地的升值是逐步完成的，這也在客觀上造成了城市房價的逐步上漲。

監(jiān)督與信息公開

在“大干快上”背景下，在資金奇缺條件下，內(nèi)地選擇了香港式的“土地批租”制度，選擇了“土地財政”，但是，卻缺乏香港式的民主監(jiān)督和信息公開

跟土地相關(guān)的政府官員最容易出現(xiàn)貪腐。

以上海為例，原房地產(chǎn)管理局土地利用管理處處長朱文錦、原房屋土地資源管理局副局長殷國元先后因腐敗問題被捕。剛剛宣判的原普陀區(qū)區(qū)長蔡志強受賄金額中，地產(chǎn)商也“貢獻”了相當大的比例。偶然地倒了一個樓，背后也查出一大堆腐敗問題。

并不是因為這個領(lǐng)域“人傻、錢多”，而是跟監(jiān)督不力，透明度不夠有關(guān)。

內(nèi)地的“土地批租”制度來自香港地區(qū)，香港之所以實行“土地批租”制度，是有歷史原因的:占香港土地大部分面積的新界地區(qū)，是英國殖民者當年從清政府手中租賃而來。教科書上說，那是英帝國于1898年強行要求清政府簽訂《拓展香港界址專條》，租期99年，租金不詳。這也成為1997年中國政府收回香港的一個重要依據(jù)。

從法理上說，至少對于新界地區(qū)而言，香港政府并不擁有土地的所有權(quán)，所以不能賣地(這跟美國的土地私有制不同)，香港政府只能算是批發(fā)商，從清政府批發(fā)了土地使用權(quán)，然后，再轉(zhuǎn)手批發(fā)給地產(chǎn)商，下面的鏈條就跟我們現(xiàn)在的情況類似了。

香港針對房屋征收兩項相關(guān)的稅:差餉和地租。分別為房屋合理租金的5%和3%。(內(nèi)地相當這塊的稅收叫“房產(chǎn)稅”，征收房租的12%和8%，其中8%適用于居住用房，與香港不同的是，內(nèi)地對自住房不征稅)。不過，此項稅收總額并不大。

在美國，財產(chǎn)稅(其中最主要的是不動產(chǎn)稅)是地方政府最主要的稅源之一。因為是土地私有，住宅用地并不需從政府手中獲取，但是需要向政府(州政府和市、縣政府)交稅，其中州政府征收房產(chǎn)價值的1%至2%，市、縣政府征收0.25%至0.5%。

“土地批租”制度和物業(yè)稅制度各有各的好處。前者的好處在于，可以迅速聚集資金，在金融制度不發(fā)達的地方，可以幫助地方城市在短時間里讓基礎(chǔ)建設(shè)上一個臺階;后者的好處在于，收入非常穩(wěn)定，把政府從“生意人”的角色中解脫了出來。

在效果上，“土地批租”相當于一次性地征收了若干年的物業(yè)稅;用金融術(shù)語來說，相當于對若干年的物業(yè)稅做了一個貼現(xiàn)?！巴恋嘏狻敝贫忍Ц吡酥脴I(yè)的門檻，降低了物業(yè)的持有成本，在客觀效果上，也有抬高房價的作用。

在“大干快上”背景下，在資金奇缺條件下，內(nèi)地選擇了香港式的“土地批租”制度，選擇了“土地財政”。但是，卻缺乏香港式的民主監(jiān)督和信息公開。

在民主制度下，征不征稅，征多少稅，稅收用于什么地方，是需要納稅人同意的。在內(nèi)地也應(yīng)當是需要各級人大批準。

但是，政府賣不賣地，賣多少地，賣多少錢，這卻不需要各級人大批準，政府自己就能定。至于每年上萬億的土地出讓金使用情況，雖然最近幾年已經(jīng)有一些地區(qū)讓人大代表知道，但是，老百姓還是無緣知曉詳情。各地都有律師要求政府公開相關(guān)信息，結(jié)果通常是不了了之。

如果我們還要繼續(xù)保持現(xiàn)有的“土地財政”制度，就應(yīng)該考慮為“土地財政”引入相對應(yīng)的民主監(jiān)督和信息公開制度，而這涉及另一場更復(fù)雜的較量，更艱難的變革。■