顏彩飛

[摘 要] 隨著國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的日趨重視，地方財(cái)政加大了對(duì)職業(yè)教育的投入。高職院校在預(yù)算績(jī)效管理和財(cái)政撥款中還存在不足，必須探索優(yōu)化高職教育財(cái)政撥款措施，發(fā)揮財(cái)政撥款對(duì)社會(huì)資金投入的引導(dǎo)作用，促進(jìn)高職院校健康有序地發(fā)展。

[關(guān) 鍵 詞] 財(cái)政撥款；預(yù)算管理；問(wèn)題；措施

[中圖分類號(hào)] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 2096-0603（2017）04-0076-02

高職院校對(duì)財(cái)政撥款資金的有效合理運(yùn)用，對(duì)改善高職院校的辦學(xué)條件、提升教育教學(xué)質(zhì)量，至關(guān)重要。如何進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理，改革財(cái)政撥款，是新時(shí)期高職院校需要高度重視的問(wèn)題。

一、高職院校預(yù)算績(jī)效管理的作用

（一）明確科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)

通常情況下，國(guó)家財(cái)政撥款是維持公辦高職院校長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的重要來(lái)源。如果高職院校在收入和支出方面，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，必然會(huì)導(dǎo)致資金的浪費(fèi)，對(duì)高職院校形成科研成果、提高教學(xué)質(zhì)量，產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。如果對(duì)高職院校財(cái)政撥款的使用情況進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)，就能杜絕資金的浪費(fèi)，合理規(guī)劃專項(xiàng)資金?？?jī)效管理能使高職院校顧全大局，統(tǒng)籌各個(gè)部門的發(fā)展，進(jìn)而制定科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)。

（二）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資金分配方式

目前，大多數(shù)高職院校還沿用“各部門向上級(jí)要資金，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就批復(fù)”的傳統(tǒng)的資金分配方式，長(zhǎng)此以往，會(huì)浪費(fèi)大量的資金。而上級(jí)部門往往有著很隨意的審批流程，對(duì)于非重點(diǎn)的、次要項(xiàng)目準(zhǔn)許申報(bào)經(jīng)費(fèi)。而采用預(yù)算績(jī)效管理，能夠?qū)崿F(xiàn)評(píng)價(jià)各項(xiàng)目成果和效益，事中跟蹤監(jiān)督和控制、事后評(píng)估等，由此對(duì)資金采用效益高低及重要性的順序進(jìn)行分配，對(duì)傳統(tǒng)資金盲目性的分配進(jìn)行了規(guī)避。

（三）建立與完善獎(jiǎng)懲機(jī)制

采用預(yù)算績(jī)效管理，就是能全面和深入地分析各項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，通過(guò)對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和總結(jié)，獎(jiǎng)勵(lì)那些具有較高資金利用率和預(yù)算執(zhí)行好的部門。同時(shí)，批評(píng)和懲處那些資金浪費(fèi)嚴(yán)重的部門。只有構(gòu)建和完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能使各個(gè)部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算方案，并積極參與預(yù)算管理，以促進(jìn)高職院校的健康發(fā)展。

二、高職院校預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政撥款現(xiàn)存問(wèn)題

（一）高職教育撥款分配不合理

對(duì)于基本支出預(yù)算，一些地方高職院校依據(jù)綜合定額方法進(jìn)行預(yù)算，基本支出撥款預(yù)算編制粗放。定額標(biāo)準(zhǔn)多年不變，根本沒(méi)有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的生均一萬(wàn)二的標(biāo)準(zhǔn)撥款。一些地方因?yàn)槿狈ω?cái)力，對(duì)高職教育的經(jīng)費(fèi)需求無(wú)法滿足，依然對(duì)“限額補(bǔ)助”及“基數(shù)+增長(zhǎng)”的撥款模式進(jìn)行沿用。

基本支出撥款和項(xiàng)目支出撥款不具備合理的結(jié)構(gòu)。一些地方政府針對(duì)高職院校設(shè)置了名目繁多的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)分配中項(xiàng)目式撥款的地位不斷進(jìn)行強(qiáng)化，一些地區(qū)項(xiàng)目撥款額度要比基本支出撥款大出很多。這種相差懸殊的基本支出與項(xiàng)目支出比例，導(dǎo)致高職院校財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

（二）高職教育撥款與績(jī)效考核不能緊密結(jié)合

目前，高職教育財(cái)政撥款投入不能產(chǎn)生較高的效益。它主要是依據(jù)國(guó)家發(fā)展思路，對(duì)預(yù)算進(jìn)行分配，因?yàn)閷?duì)高職院校個(gè)體的發(fā)展需求不重視，而使一些學(xué)校的資金匱乏，而另一些資金又過(guò)多。對(duì)于高職院校成果轉(zhuǎn)化和科學(xué)研究的撥款方面，也具有較低的經(jīng)濟(jì)效益。一些高職院校具有嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，而一些高職院校則具有較高的運(yùn)行成本，無(wú)法合理利用撥款經(jīng)費(fèi)。

高職院校撥款脫離了績(jī)效考核。盡管教育部規(guī)定了在一定時(shí)期內(nèi)評(píng)估高職院校的教學(xué)質(zhì)量，但評(píng)估結(jié)果卻不能緊密結(jié)合高職院校的撥款水平。在改革高等教育撥款機(jī)制中，需要實(shí)施多種混合撥款模式，以更好地監(jiān)督和考核各高職院校經(jīng)費(fèi)使用效益。一些高職院校對(duì)于短期效益過(guò)于強(qiáng)調(diào)，在評(píng)審重點(diǎn)學(xué)科考核中，因?yàn)榛A(chǔ)學(xué)科會(huì)產(chǎn)生較慢的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，因此常常忽視其發(fā)展，在政府撥款中處于劣勢(shì)。所以，一些高職院校的基礎(chǔ)學(xué)科長(zhǎng)期以來(lái)處于投入不足的境地。為了促進(jìn)高職院校的健康發(fā)展，必須改變這種撥款重視近期效益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的傾向。

（三）教學(xué)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系匱乏

首先，忽視非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)分重視。通常情況下，高職院校都是評(píng)價(jià)教師人員的支出回報(bào)、教學(xué)設(shè)施的投入產(chǎn)出比以及對(duì)教學(xué)成果的應(yīng)用。但是，教學(xué)專項(xiàng)資金非經(jīng)濟(jì)成果的評(píng)價(jià)指標(biāo)卻很少。因?yàn)槿笔Х秦?cái)務(wù)指標(biāo)，而不能產(chǎn)生科學(xué)合理的評(píng)價(jià)結(jié)果。其次，缺乏準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的另一重要組成部分。目前我國(guó)高職院校缺乏合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比如，所制定的支持標(biāo)準(zhǔn)都是從各高職院校搜集的，因?yàn)樵趯訉觽鬟f過(guò)程中具有很大的誤差，因此對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性帶來(lái)很大影響。同時(shí)因?yàn)榇嬖谥赜虿町?，不同地區(qū)高職院校的發(fā)展也存在著一定的差異，若是僅僅使用一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必有失公允。

三、高職院?？?jī)效預(yù)算管理和財(cái)政撥款改革措施

（一）構(gòu)建穩(wěn)定的高職生均撥款機(jī)制

首先，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，高等教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)以財(cái)政投入為主，以保證高等教育財(cái)政投入主渠道的作用。為了使財(cái)政投入主渠道真正落到實(shí)處，需要將財(cái)政預(yù)算的審議和問(wèn)責(zé)進(jìn)一步加強(qiáng)，當(dāng)年財(cái)政預(yù)算是否達(dá)到教育經(jīng)費(fèi)占UDP比重4%的標(biāo)準(zhǔn)。而高等教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中是否占據(jù)合理的比例，在政府工作報(bào)告中，對(duì)決算中教育經(jīng)費(fèi)法定“三個(gè)增長(zhǎng)”落實(shí)情況的內(nèi)容應(yīng)充分披露。

其次，對(duì)高職院校生均撥款投入方式大力推進(jìn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期摸索證實(shí)，財(cái)政撥款中，“基數(shù)+發(fā)展”方式具有一定的不科學(xué)性。而“綜合定額+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的方式使高職院校的辦學(xué)自主權(quán)更加弱化。通過(guò)綜合對(duì)比和分析，以學(xué)生人數(shù)為基數(shù)，對(duì)其他因素綜合考慮，以此對(duì)撥款方法進(jìn)行調(diào)整。這種生均撥款方式，已經(jīng)成為當(dāng)前最好的選擇，并已經(jīng)被社會(huì)各界所接受。目前財(cái)政撥款的重點(diǎn)是：要達(dá)到生均撥款一萬(wàn)二。

最后，對(duì)高職院校之間財(cái)政投入水平進(jìn)行均衡，對(duì)于各地區(qū)、各層次高職院校生均投入指導(dǎo)水平進(jìn)行制定，并逐步平衡其財(cái)政投入水平。

（二）構(gòu)建多方協(xié)調(diào)運(yùn)作的撥款模式

目前主要是由政府行政部門直接向高職院校撥款，因?yàn)檎块T具有相對(duì)有限的精力，很難掌握高職院校的具體情況，因此，極易干擾撥款分配。為此，可對(duì)先進(jìn)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)充分借鑒，改革運(yùn)作機(jī)制。引入撥款中介機(jī)構(gòu)，利用有關(guān)的研究咨詢機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作，將財(cái)政撥款直接與評(píng)估結(jié)果掛鉤。

由中介組織對(duì)高職院校與政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，構(gòu)建“政府—中介—學(xué)?！比絽f(xié)調(diào)運(yùn)作撥款體系。政府部門在其中的職責(zé)主要是：明確高職院校撥款的基本政策、政府資金支持導(dǎo)向，通過(guò)相關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理方法的制定，監(jiān)督和指導(dǎo)高職院校和撥款中介，以真正落實(shí)政府意志導(dǎo)向和國(guó)家目標(biāo)規(guī)劃。

（三）優(yōu)化資源配置按績(jī)效撥款

從理論上講，績(jī)效撥款方式具有諸多優(yōu)點(diǎn)。但因?yàn)楦呗氃盒＞哂须y以計(jì)量及復(fù)雜性的特點(diǎn)，所以這種方式只能作為補(bǔ)充高職院校撥款的分配方式。引入績(jī)效撥款方式，首先，需要對(duì)高職院?？?jī)效預(yù)算進(jìn)行編制。績(jī)效預(yù)算是指對(duì)于申請(qǐng)撥款所要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行明確，以及每項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中工作完成情況和取得的成績(jī)，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)計(jì)劃事項(xiàng)的費(fèi)用需求。其次，要有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)高職院?？?jī)效預(yù)算執(zhí)行情況，通過(guò)對(duì)既定的評(píng)價(jià)程序的遵循，并依據(jù)一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而得到評(píng)價(jià)結(jié)論。并據(jù)此來(lái)調(diào)整下一周期撥款分配中的數(shù)額調(diào)整，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰差。

（四）加強(qiáng)專項(xiàng)資金的預(yù)算管理

專項(xiàng)策劃與立項(xiàng)階段所實(shí)施的一系列工作，都是在專項(xiàng)預(yù)算管理工作范疇內(nèi)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，融合了學(xué)校的各項(xiàng)工作。專項(xiàng)管理的能力水平，體現(xiàn)了學(xué)校的整體管理能力和教育思想。

從學(xué)校層面，應(yīng)對(duì)財(cái)政撥款的需求性和規(guī)劃性進(jìn)行綜合考慮。規(guī)劃性要求專項(xiàng)的申報(bào)與學(xué)校的發(fā)展布局和整體規(guī)劃相符。并與本校的專業(yè)定位和人才培養(yǎng)方案相適應(yīng)。甚至還需要對(duì)學(xué)校的整體建設(shè)和本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃綜合考慮。不同的年度，側(cè)重點(diǎn)也要有所不同。清楚哪些是應(yīng)該優(yōu)先立項(xiàng)的項(xiàng)目，只有將項(xiàng)目之間的邏輯關(guān)系捋順，才能對(duì)輕重緩急進(jìn)行更好的把握。實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)嚴(yán)肅認(rèn)真，只有項(xiàng)目設(shè)計(jì)合理適用，才能保證項(xiàng)目開發(fā)的順利進(jìn)行。而預(yù)算環(huán)節(jié)不認(rèn)真，則會(huì)直接導(dǎo)致財(cái)政撥款的不規(guī)范。

（五）開展校內(nèi)績(jī)效與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)

首先，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)流程的關(guān)鍵，就是要求中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行。加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)力度，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)親臨現(xiàn)場(chǎng)，搜集資料，并以錄像和圖片等形式，保存現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，便于專家能夠準(zhǔn)確掌握考評(píng)時(shí)的細(xì)致點(diǎn)。為了對(duì)專項(xiàng)總體金額的覆蓋率提供保障，應(yīng)加大抽取樣本數(shù)量。做到抽樣工作的有效和科學(xué)，確保所抽取的樣本金額結(jié)構(gòu)符合項(xiàng)目單位的專項(xiàng)結(jié)構(gòu)。

其次，校內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)因涉及諸多的項(xiàng)目數(shù)量，同時(shí)缺乏統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)，因此，針對(duì)不同性質(zhì)的項(xiàng)目，可以采用不同的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。關(guān)注科學(xué)項(xiàng)目創(chuàng)新是否促進(jìn)了科技成果的轉(zhuǎn)化，是否提升了教師隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。同時(shí)，可對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的方法充分借鑒，依據(jù)財(cái)政最終批復(fù)的詳細(xì)預(yù)算明細(xì)，作為重要核減標(biāo)準(zhǔn)。

科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理對(duì)我國(guó)高職院校的發(fā)展，具有非常重要的意義。目前，在我國(guó)高職院校財(cái)政撥撥款中，還存在項(xiàng)目管理責(zé)任不明確、資金核算不規(guī)范以及資金預(yù)算編制不科學(xué)的問(wèn)題，對(duì)高職院校的發(fā)展形成了一定的制約。因此，急需將工作落到實(shí)處，分清全責(zé)，重點(diǎn)探索財(cái)政撥款改革路徑，解決預(yù)算績(jī)效管理和財(cái)政撥款中存在的問(wèn)題，以促使我國(guó)高職院校邁向新的臺(tái)階。

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