吳鵬

[摘要]自1979年田納西州首次推行績效資助政策至今，美國高?？冃зY助政策的發(fā)展就呈現(xiàn)出極大的波動性和不穩(wěn)定性。究其原因，一是受到了外部政治力量變化、經(jīng)濟(jì)財政收支狀況驟變以及其他利益集團(tuán)發(fā)展等因素的影響；二是因?yàn)榭冃зY助政策本身在指標(biāo)設(shè)定、績效結(jié)果評價方式、績效資金撥款方式等方面存在缺陷因素。為保證績效資助政策發(fā)揮激勵性作用，我國應(yīng)從以下幾個方面著手實(shí)施績效資助政策：控制政府政治干預(yù)力量，增強(qiáng)績效資助的公信度；確立績效資金預(yù)算相應(yīng)的法律地位，保證穩(wěn)定績效資助資金投入；合理設(shè)置績效指標(biāo)，提高績效資助政策支持度；公平評價績效成果，以進(jìn)步性原則進(jìn)行結(jié)果測評

[關(guān)鍵詞]美國；績效資助；困境分析

[中圖分類號] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）06-0142-07

自1979年田納西州首次在美國境內(nèi)采用績效資助政策至今，績效資助政策在美國的發(fā)展就呈現(xiàn)出極大的波動性和不穩(wěn)定性。比如，Dougherty和Reid指出：“在1979年至2010期間，美國有一半的州都通過了績效資助相關(guān)法案，但后來有12個州在這期間終止或重建了該政策?！盵1]其中，科羅拉多州在1994年引進(jìn)了績效資金，但在1997年將其終止，在2000年又再次被重新使用。引起這種不穩(wěn)定的因素既包括外界政治和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，也有政策自身設(shè)置存在缺陷的原因。20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，美國各州都面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的財政壓力，導(dǎo)致州財政整體預(yù)算下滑，各州繼而停止了繼續(xù)向高等教育機(jī)構(gòu)提供績效撥款。除此之外，還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在不同的政治背景下，政府機(jī)構(gòu)對績效資助政策的支持態(tài)度也大不一樣。比如，David ATandberg在2010年的研究中指出，民主黨的州長要比共和黨的州長更加支持績效資助政策。同時，州內(nèi)其他利益集團(tuán)為求發(fā)展而使政府對高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)注轉(zhuǎn)移到非高等教育領(lǐng)域，稀釋了高?？冃зY助的撥款份額。內(nèi)部原因主要是由績效資助政策本身設(shè)置問題而引起。比如績效撥款份額的多少、績效成果評價的方式以及績效指標(biāo)的針對性和可操作性等。指標(biāo)設(shè)置不合理，增加了高校組織之間的不公平感，使其失去了高校組織機(jī)構(gòu)的支持。當(dāng)然，問題存在的本身就是對政策改進(jìn)的最好著力點(diǎn)，因此，對美國績效政策實(shí)施過程中遇到的問題進(jìn)行分析有助于我國得到借鑒與參考，以便更有效地實(shí)施績效資助政策。

一、外部困境因素

政治因素和經(jīng)濟(jì)因素是影響績效資助政策最主要的兩個外部因素，因此，國外很多學(xué)者圍繞政治、經(jīng)濟(jì)對美國績效資助問題展開研究。在政治方面，主要涉及州長個人權(quán)力大小及其黨派屬性、立法機(jī)構(gòu)黨派屬性以及決策模式、州政治文化及政治文化偏向等因素對績效資助政策實(shí)施的影響。在經(jīng)濟(jì)方面，David ATandberg和 K McLendon等人在研究中指出：經(jīng)濟(jì)危機(jī)是導(dǎo)致績效政策消亡的最主要原因，州政府整體財政預(yù)算限制給實(shí)施績效資助政策帶來了巨大挑戰(zhàn)。其次，越來越多的非高等教育利益集團(tuán)對州有限資源的稀釋也是導(dǎo)致績效資助政策難以持續(xù)的主要原因。

（一）政治因素

美國是個典型聯(lián)邦制國家，各個州政治背景并不相同。特別是其多黨制的治理結(jié)構(gòu)，對各個領(lǐng)域的影響一直存在，高等教育領(lǐng)域也不例外。已有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)民主黨和共和黨對高等教育領(lǐng)域的發(fā)展持有不同的看法，集中式與分散制的管理模式對教育資助也有明顯的影響。此外，州內(nèi)不同氛圍的政治意識和政治文化對實(shí)施績效資助政策也有明顯的影響。

1州長個人權(quán)利大小及其黨派屬性的影響

州長個人權(quán)利主要是指其預(yù)算權(quán)力和決策權(quán)力。Beyle開發(fā)了基于六個組成部分并廣泛用于州政治研究的州長權(quán)力指數(shù)，包括權(quán)屬、否決權(quán)、預(yù)算、任命、政黨控制和組織的正式?jīng)Q策權(quán)力[2]。州長個人權(quán)力越大，也就意味著其他權(quán)力主體部分權(quán)力，其中就包括高等教育機(jī)構(gòu)對政策的立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)預(yù)算權(quán)和組織決策權(quán)的缺失。Barrilleaux和Berkman的研究則發(fā)現(xiàn)，州長權(quán)力大小與高等教育資助多少呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)。也就是，州長權(quán)力越大，對高等教育的資助就會越少。因?yàn)?，州長有更大權(quán)利時他對立法更多是審核而不是參與，他可能要面臨多領(lǐng)域資金權(quán)衡[3]（即在總的支出總額一定的前提下，要對不同領(lǐng)域進(jìn)行資金分配和競爭選擇，這就意味著一些領(lǐng)域的資金的增加是建立在另一領(lǐng)域資金減少的前提下）。而高等教育資金（特別是像績效資助這種沒有納入州基本支出預(yù)算的附加性資金）相比其他機(jī)構(gòu)來說是更容易權(quán)衡。州長個人權(quán)利越大，在資金權(quán)衡及預(yù)算和立法審核與行使否決權(quán)方面的個人影響會弱化校內(nèi)基層學(xué)術(shù)組織建議，呈現(xiàn)出“一言堂”的決策趨勢。

Michael K McLendon等人通過對各州橫向序列上的比較進(jìn)行分析后，指出州長的黨派屬性與績效資助的份額有著較大的關(guān)系。他們指出：“共和黨州長更傾向于減少對州高等教育的支出?！盵4]這與David A Tandberg通過財政框架分析后得到的結(jié)論相吻合，因?yàn)镈avid A Tandberg認(rèn)為“民主黨州長對高等教育的撥款份額是產(chǎn)生正面影響的”[5] 。同時，Burke 和 Modarresi的研究表明，對支持績效政策州長的更替，會導(dǎo)致績效資助份額的減少。因?yàn)槊總€州長都想在其有限任期內(nèi)對自己所擅長的領(lǐng)域做出貢獻(xiàn)，但很顯然的是，并不是每一位州長都很重視高等教育?？偟膩碚f，民主黨比共和黨更加支持在高等教育領(lǐng)域的投資。McLendon 等人在解釋州長黨派屬性對績效政策的影響時說道，政府機(jī)構(gòu)的政黨力量與國家的政策態(tài)勢之間存在著一種關(guān)系。例如，市場導(dǎo)向的政策與共和黨人有關(guān)，而教育方面的更多支出與民主黨人有關(guān)[6]。換句話說，共和黨人士更加看重經(jīng)濟(jì)效益和效率，民主黨人更看重的是公共服務(wù)。由此可以推導(dǎo)出的結(jié)論是，州長個人權(quán)利越大對績效資助的實(shí)施越不利，一個共和黨的州長更有可能減少對績效資助的撥款份額。

2州立法機(jī)構(gòu)黨派屬性及決策模式的影響

Rubin指出公共預(yù)算過程的性質(zhì)意味著他是“內(nèi)在和不可減少的政治過程”。Rubin總結(jié)了關(guān)于預(yù)算過程中考慮政治的五個主要因素，包括改革主義、增量主義議價、利益群體決定論、過程論和政策制定[7]。而立法機(jī)構(gòu)的黨派關(guān)系代表著不同的利益群體，主張不同的改革主義以及決策過程和政策制定，這是立法機(jī)構(gòu)所具有的黨派關(guān)系構(gòu)成中不可忽視的政治因素。如上所述，不同黨派在對州內(nèi)優(yōu)先事務(wù)的排序以及側(cè)重上有所偏差，因此，在制定決策或?qū)彶榉ò笗r會有不同的價值考慮和過程。立法機(jī)構(gòu)的黨派屬性對績效資助政策實(shí)施的影響作用與州長的黨派屬性影響相同，當(dāng)立法機(jī)構(gòu)成員中有更多的民主黨代表時，就更有利于績效資助政策的實(shí)施。Mclendon、Hearn和Deaton等人指出，績效政策是由政治因素推動的，而且還與其政治背景有關(guān)。他們提到，在一個立法機(jī)構(gòu)中，共和黨成員百分比含量較高和在一個具有分散管理系統(tǒng)的州更有可能實(shí)施績效政策[8]。在集權(quán)制的決策模式中，決策者對公共事務(wù)的顧及范圍比較小，難免會對績效資助政策有所忽視。同時，分散管理決策模式可以通過任命不同領(lǐng)域負(fù)責(zé)人對其進(jìn)行追蹤式的關(guān)注，并能在州級大會上對此提出改進(jìn)的建議。這一點(diǎn)也可以通過績效資助政策的主要兩種類型——委托型授權(quán)型和非委托型授權(quán)型[9]——來給予解釋。委托授權(quán)型對應(yīng)的是集權(quán)制的管理決策模式。在這種模式中，立法機(jī)構(gòu)直接對是否采用績效政策作出決斷，并控制著績效資助的主要內(nèi)容（比如撥款數(shù)額、指標(biāo)設(shè)置等，佛羅里達(dá)州和肯塔基州就是運(yùn)行的這一模式）。非委托授權(quán)型對應(yīng)的是分散管理決策模式。在這一模式中，立法機(jī)構(gòu)較少干預(yù)績效資助的實(shí)施，而是將其交給高校機(jī)構(gòu)、第三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及來自學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的代表共同管理決策，他們能獨(dú)立決定績效撥款政策的數(shù)量及績效撥款模式[10]（田納西州和阿肯色州就是采用的這一模式）。由上，可以看出，當(dāng)立法機(jī)構(gòu)中有更多民主黨成員時，則越有利于績效資助政策的實(shí)施；而集權(quán)式的決策模式不利于績效資助政策的實(shí)施。

3州政府政治意識形態(tài)及政治文化的影響

McLendon等人將政治意識形態(tài)定義為“與政治方向保持一致的程度或是對政治的態(tài)度”[11]。簡單地說，政治意識形態(tài)就是個人、組織對某一政治觀點(diǎn)、政策以及政治文化的認(rèn)可度。如果州政府與州內(nèi)公民都比較支持高等教育領(lǐng)域的投資建設(shè)，那么有關(guān)這一方面的立法就更容易通過。Berry等人認(rèn)為公民意識形態(tài)是指一個國家所有選民對自由黨和保守黨這一聯(lián)合體的平均立場傾向，且認(rèn)為公民具有更多的自由主義形態(tài)與更多的高等教育資助有關(guān)。當(dāng)然，當(dāng)公民越傾向于保守主義時，就會對新的政策持以抵制的態(tài)度[12]。Erikson 等人也認(rèn)為：“國家政策主要是公共意識形態(tài)的結(jié)果?！盵13]即公民的公共意識形態(tài)決定了一個州的甚至是國家政策的結(jié)果，反過來，州或是國家的政策也代表了大多數(shù)公民的意識傾向——這與Mclendon和Berry的研究結(jié)果保持一致。另外，Hero 和Tolbert指出：“州政策也是政治文化的影響產(chǎn)物，他們認(rèn)為州的政治文化與高等教育獲得資助多少有關(guān)，而州的政治文化是由民族多樣性和種族多樣性決定?！盵14]他們指出，當(dāng)一個州內(nèi)具有更少的民族和種族時更有利于在共識上能達(dá)成一致，這減少了州政策制定過程中的阻礙。同時也有研究表明，隨著人口的多樣性增加，共識將會減少，因此也將減弱對高等教育政策領(lǐng)域支持[15]。也就是說，州內(nèi)政治意識形態(tài)越統(tǒng)一，對績效資助政策越有利。

（二）經(jīng)濟(jì)因素

行動理論者將績效資助政策類比為商業(yè)管理中的資源依賴?yán)碚摚J(rèn)為高等教育作為一種利益集團(tuán)，他們追求利益最大化。他們的觀點(diǎn)是，如果涉及的資金數(shù)額足夠大，將會使高校機(jī)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)烈的回應(yīng)來提高其績效。同時，委托代理理論指出：“為了將高校機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與政府建設(shè)相統(tǒng)一，政府就會通過貨幣激勵來完成高校與政府利益的統(tǒng)一”。[16]不管是行動理論還是委托代理理論，他們都是以經(jīng)濟(jì)刺激為前提的。經(jīng)濟(jì)刺激是建立在更多的資金來源和穩(wěn)定投入基礎(chǔ)上，但在績效資助政策實(shí)施過程中，相比經(jīng)濟(jì)刺激更多的是經(jīng)濟(jì)限制。特別是在州財政面臨重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，這些經(jīng)濟(jì)激勵幾乎全部消失了。

1州的整體財政預(yù)算環(huán)境（以伊利諾伊州為例）

Bob 和Alan 在分析伊利諾伊州高等教育績效資助的預(yù)算背景時介紹道：在1996年至2011年期間，伊利諾伊州高等教育系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重的資金問題。在公立大學(xué)普通資助資金方面，總的撥款金額從727%下降到471%。而如果以現(xiàn)在的匯率來算，減少的總資金達(dá)45億美元。這一期間，在社區(qū)學(xué)院普通資助資金方面，州撥款資助金額總體比例從282%下降到174%，同時，學(xué)費(fèi)卻不斷增長，從279%上升到約400%。由于經(jīng)濟(jì)大衰退的影響，使得州政府財政收入面臨巨大的赤字，導(dǎo)致原本緊張的預(yù)算環(huán)境持續(xù)惡化。現(xiàn)有的預(yù)算赤字加上經(jīng)濟(jì)大衰退使得伊利諾伊州在財政上面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。除了撥款下降帶來的挑戰(zhàn)外，伊利諾伊州還面臨著由于州整體收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于總支出，所以存在嚴(yán)重的延后支付問題，使得州在履行其財政義務(wù)方面比較落后。據(jù)統(tǒng)計，2012年度州級財政應(yīng)為公立大學(xué)撥款總額近13億美元，但截至下一財年9月，州仍未向大學(xué)支付的總金額超過了55億美元，推遲支付占了總體該支付金額的4231%。根據(jù)2013年利諾伊州財務(wù)年度報告數(shù)據(jù)顯示，在2013財年第一季度末，州積壓的未付賬單超過20億美元[17]。這給州內(nèi)順利開展活動帶來了較大的限制。

當(dāng)然不僅僅是伊利諾伊州才出現(xiàn)了這一現(xiàn)象，Boyd根據(jù)美國最近相關(guān)分析指出，直到2013年，美州面臨嚴(yán)重財政收入不足的困境。其中，有3個州（懷俄明州，阿拉巴馬州和路易斯安那州）的收支赤字超過10%，26個州面臨超過5%的收支赤字[18]。Kevin和Rebecca在對華盛頓州、佛羅里達(dá)州、密蘇里州績效資助走向消亡的原因分析中得出了一個共同的特點(diǎn)，即他們基本都是在面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)時終止了績效政策（雖然后來佛羅里達(dá)州又重新啟動了新的績效資助政策）。比如提到，密蘇里州在2002年度的財政總收入比2000年度的財政總收入下降了60%，因此，在2001財政年度和2003財政年度之間高等教育撥款削減了97%[19]，所以，在2002年后伊利諾伊州立法機(jī)構(gòu)取消了對高校績效資助的預(yù)算撥款。當(dāng)州經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，績效資助就會受到影響。究其原因，一是因?yàn)榭冃зY助撥款大多數(shù)是以一種附加條款形式存在的，沒有通過立法的形式將其納入到高校正常撥款范圍內(nèi)，所以當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況下滑，這一部分資金就會被取消；二是因?yàn)檎J(rèn)為高等教育資金是易于權(quán)衡的，因?yàn)橥ㄟ^提高學(xué)費(fèi)和增設(shè)創(chuàng)收型項(xiàng)目就可以抵消一部分國家資助的減少；三是因?yàn)楦咝C(jī)構(gòu)還可以從外部獲得額外的補(bǔ)給，比如，校友捐贈和慈善集團(tuán)捐贈。同時，國家立法者對高等教育的看法也發(fā)生了改變，他們可能會看到高等教育作為一種新的社會資源，可以在需要資金時自身產(chǎn)生虹吸[20]，所以在面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，政府會覺得高校能通過其他手段獲得資助來彌補(bǔ)政府資助的缺失。

2州內(nèi)非高等教育利益集團(tuán)的影響

首先，Jacoby和Schneider發(fā)現(xiàn)利益群體的多樣性和強(qiáng)度水平影響了州對一般政策領(lǐng)域或具體的政策領(lǐng)域的傾向性（如為貧困人群提供援助）[21]。即當(dāng)州內(nèi)非高等教育利益群體數(shù)量增多或者是利益集團(tuán)種類劃分越多（高等教育本身也被當(dāng)作一種或多種利益集團(tuán)[22]）時，對州內(nèi)政策制定及政策實(shí)施就會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。比如，當(dāng)州內(nèi)公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)增多時，州政府就會通過對高等教育機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)各自的撥款需求游說進(jìn)行權(quán)衡，但不管誰更有勝券，這些都給高等教育資助帶來了更多的競爭和不確定性。其次，Gray 和 Lowery發(fā)現(xiàn)當(dāng)一個利益組織能更好地與國家優(yōu)先事務(wù)相聯(lián)系時，這個集團(tuán)獲得的資助就會增大。顯然，州內(nèi)其他優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目排序是波動的。比如，醫(yī)療、軍事、義務(wù)教育等這些利益集團(tuán)在各州內(nèi)或不同發(fā)展階段上的優(yōu)先排序上有所差別。高等教育在這一方面并沒有優(yōu)勢，因?yàn)楦咝．a(chǎn)出帶有極大模糊性、滯后性和主觀性，這與州政府需要準(zhǔn)確、效率可預(yù)期的發(fā)展項(xiàng)目上的期待存在較大的差距。再者，Tandberg也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)非高等教育相關(guān)利益群體的數(shù)量增加時，國家對高等教育的支持將趨于減少[23]。因?yàn)樵谥菘傎Y金不變（或許還在減少）的情況下，機(jī)構(gòu)數(shù)量越多，高等教育能夠分到的份額會越少?？偟膩碚f就是，一個州內(nèi)利益集團(tuán)的種類、數(shù)量以及其與政府優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度影響了州內(nèi)資金的劃分。當(dāng)州內(nèi)的利益集團(tuán)數(shù)量和種類越少，并與政府優(yōu)先事項(xiàng)保持高度統(tǒng)一時，利益集團(tuán)將會獲得更多的資助。

二、內(nèi)部困境因素

績效指標(biāo)設(shè)置及成果評價、績效資助撥款方式及資金來源是實(shí)施績效資助的重要保障?，F(xiàn)有研究中卻發(fā)現(xiàn)，美國績效資助政策消亡的另一個主要原因是由于政策本身缺乏高校機(jī)構(gòu)的支持，缺乏支持源于績效資助政策自身設(shè)定存在諸多不足。比如，績效指標(biāo)缺乏針對性，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生不公平感；績效成果評價不科學(xué)，使績效資助失去了激勵性；政策設(shè)置過程中缺乏與高校機(jī)構(gòu)的溝通，使得績效指標(biāo)與高校自身發(fā)展指標(biāo)相沖突；績效撥款方式不合理，使得績效資助失去獎勵性功能；績效資金額度過小、資金來源不穩(wěn)定，使得高校對提高績效失去了動力。

（一）指標(biāo)設(shè)置及成果評價因素

1指標(biāo)設(shè)置影響

績效指標(biāo)設(shè)置的作用就是作為一個衡量績效成果取得、效益變化情況的基準(zhǔn)線，是對高?？冃芸钆c否的基準(zhǔn)，同時也指定了評價的方式及內(nèi)容。指標(biāo)牽涉到的主體有政府、高校和社會。因此，在指標(biāo)設(shè)置上要考慮到各個利益主體之間的關(guān)聯(lián)。Burke發(fā)現(xiàn)美國很多州之所以終止績效資助政策是因?yàn)檎咧贫ū旧泶嬖趩栴}，得不到高校機(jī)構(gòu)的支持。如果在制定績效指標(biāo)方面更加強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)、立法者以及政府的任務(wù)而缺少與大學(xué)代表的協(xié)商，這樣的指標(biāo)很難得到大學(xué)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可[24]。因?yàn)橄鄬τ谕饨缛藛T認(rèn)為提高效率才是提供資金的目的而言，高校更看重是質(zhì)量的提升。其次，政府過多的參與到績效制定過程中會對高校的自治帶來一定的沖擊。比如，Michael等人通過訪問反對績效資助院校機(jī)構(gòu)的人員得到了以下結(jié)論：州級官員會在政策中更多的強(qiáng)調(diào)能帶來更多直觀經(jīng)濟(jì)效益的技術(shù)類學(xué)科發(fā)展，迫使大學(xué)放棄了諸如幼兒教育或其他文科類的支出[25]。政府通過提供額外資金以及獲得資金的條件間接或直接參與到大學(xué)管理當(dāng)中的這種雙方“妥協(xié)”的形式被Doyle等人稱為“大交易”，其中，大學(xué)組織可以在使用資源、活動組織上獲得一定的自主權(quán)，以換取更多來自外界的壓力來完成外界指定的結(jié)果，以構(gòu)成績效管理的基礎(chǔ)[26]。再者，績效資助政策指標(biāo)沒有注意到不同類型高校職能與使命的差異。Naughton指出績效資助指標(biāo)更多的是由本科教育相關(guān)的措施驅(qū)動的，沒有與研究相關(guān)的因素，因此研究型大學(xué)對此表示懷疑[27]。再如Berkner和Choy指出，社區(qū)學(xué)院學(xué)生組成與四年制大學(xué)學(xué)生組成上是有差異的。他們對9個不同社區(qū)學(xué)院入學(xué)者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有16%的兩年入學(xué)者及6%的四年入學(xué)者表示有獲得學(xué)位及證書的傾向[28]。這就意味著，來到社區(qū)學(xué)院的學(xué)生可能還沒有為獲得學(xué)位而做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，但在有些州卻在學(xué)生畢業(yè)率上采用同樣的指標(biāo)去衡量不同學(xué)院的“任務(wù)完成度”，這導(dǎo)致了社區(qū)學(xué)院的嚴(yán)重不滿。因?yàn)椴煌咝Ｔ趯W(xué)科建設(shè)和發(fā)展上有不同的定向，用同一個指標(biāo)評價不同類型機(jī)構(gòu)的同一產(chǎn)出給高校機(jī)構(gòu)帶來了嚴(yán)重的不公平感。

2績效成果評價影響

績效成果評價涉及到評價機(jī)構(gòu)對高校組織績效提升的肯定以及是否獲得額外資助（或減少資助）。績效成果評價方式對支持績效資助政策實(shí)施有較大影響。績效成果評價可以分為橫向評價和縱向評價——橫向評價是將高校機(jī)構(gòu)績效成果與整個州的其他高校機(jī)構(gòu)在同一階段績效提升的比較；縱向評價則是將高校之前表現(xiàn)水平與現(xiàn)有績效水平相比較進(jìn)行的評價。Kevin等人在對佛羅里達(dá)州績效政策消亡的原因進(jìn)行分析中總結(jié)道，他們不反對高校機(jī)構(gòu)在衡量大學(xué)的績效成果指標(biāo)上將現(xiàn)在績效與過去比較，但反對將他們的成果與其他大學(xué)放到一起比較[29]。因?yàn)椋退阋凰揭话愕拇髮W(xué)經(jīng)過努力提升了自己的績效，但如果其他大學(xué)表現(xiàn)得更好或者有更多的高水平大學(xué)參與這一指標(biāo)中，這部分大學(xué)還是得不到績效提升的獎勵。原因在于，對于水平較高的大學(xué)，他們只要能保持現(xiàn)有的產(chǎn)出就能很容易達(dá)到州內(nèi)所有大學(xué)產(chǎn)出的平均水平，績效對于他們來說起不到激勵和改善的作用。從另一方面而言，對于水平層次較差的大學(xué)來說，即使他們提高了績效，但如果達(dá)不到州內(nèi)所有大學(xué)績效的平均水平，他們一樣會失去績效撥款的份額，績效資助對于他們來說是不公平的。Burke也指出，將大學(xué)績效成果與資助撥款聯(lián)系起來的公式（即績效成果與撥款多少之間的比例換算）是非常不清楚的，這引起了高校機(jī)構(gòu)對此制度的反對[30]，這其中的原因在于高校的績效產(chǎn)出和績效提升是很難界定的，如果要在不同高校之間對績效成果進(jìn)行比較只會在高校之間產(chǎn)生跟多的不公平感。

（二）績效資助撥款方式及資金來源因素

首先，美國績效資助政策主要撥款方式可以分為兩種：第一種是在高校機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行撥款之外增加一定比例的額外資金；另一種是在整體撥款份額中扣留一部分，然后根據(jù)大學(xué)后期績效表現(xiàn)來掙回這一部分被扣留資金。前一種撥款方式表現(xiàn)出更多的是獎勵性，一所高校獲得績效資助多少不會影響到其他高校的基本運(yùn)行資金多少。后一種帶有嚴(yán)重的懲罰性，某一機(jī)構(gòu)額外資金的獲得是建立在減少其他機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行資金基礎(chǔ)上的。比如，華盛頓州在1998年—1999年這一期間，總共預(yù)先扣留了1265萬美元高等教育撥款資金作為績效資金，其中包括4年制大學(xué)的1060萬美元和2年制大學(xué)的205萬美元[31]。這種將預(yù)先扣留一部分機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行資金作為績效資助金額被許多機(jī)構(gòu)認(rèn)為是懲罰性的，這只能激起負(fù)面的效果強(qiáng)化。佛羅里達(dá)州也是采用的這種績效撥款方式，并要求高校機(jī)構(gòu)通過完成由政府機(jī)構(gòu)制定的各項(xiàng)指標(biāo)來獲得這筆資金。南卡羅萊納州也是采用的這一方式，該州規(guī)定只有完成或超過政府指定指標(biāo)的高校才能獲得與上一年相同的撥款資助，低于這些指標(biāo)高校獲得的資金將會在去年的基礎(chǔ)上被縮減3%—5%的撥款資助[32]。也就是說，提升績效的高校并不會得到額外的績效撥款。其次，績效預(yù)算來源也有兩種模式：一種是通過立法將績效資金納入到州正常的撥款預(yù)算當(dāng)中，使其與州經(jīng)濟(jì)周期性波動相隔離而保持穩(wěn)定投入；另一種是以附加預(yù)算條約存在的，根據(jù)州的財政情況去劃分績效資金的多少，這就是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時有一半的州會終止績效資金撥款的原因。

三、借鑒與思考

高?？冃зY助政策實(shí)施的初衷是想通過資金刺激來提高大學(xué)機(jī)構(gòu)的活動效益，增加高校利益相關(guān)者的能動性和主動性。雖然美國績效資助政策實(shí)施背景與我國高校績效資助政策發(fā)展所處的環(huán)境有所不同，但有一些共性問題值得我們?nèi)パ芯繉W(xué)習(xí)。比如，政府政治力量的參與程度、績效資金保障、績效指標(biāo)設(shè)定、績效成果評估模式等方面都有值得我們借鑒的地方。

（一）控制政府政治力量影響，保證績效資助政策的公信度

首先，政府政治力量對績效資助政策的實(shí)施影響具有兩面性。一方面，政府政治力量在政策推廣與支持以及資金資助等方面對績效資助政策有著積極作用。高校常常將政府提供的撥款資金視為機(jī)構(gòu)財政的中心來源，而非政府的資助代表不期而至的意外收獲。但在另一方面，正是由于政府控制了高校大部分的資金，所以會在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期出現(xiàn)政策大范圍的終結(jié)。究其原因，是在于沒有將績效撥款資金與州其他預(yù)算相互分割，使其隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期性出現(xiàn)大幅度波動。其次，雖然我國政治體制中不存在美國兩黨分權(quán)而治的情況，但政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理模式，對績效資助的負(fù)面影響也是比較明顯的。比如，在統(tǒng)一績效管理模式中出現(xiàn)了學(xué)術(shù)功利化、結(jié)果大于過程、考核缺乏第三方的公信度、導(dǎo)致機(jī)構(gòu)人員不公平感增加以及教育與科研失衡等現(xiàn)象。因此，對于我國實(shí)際而言，要控制政府政治過強(qiáng)的干預(yù)，給予高校和利益相關(guān)者更多的發(fā)言權(quán)，允許不同主體發(fā)出不同聲音。特別要注重政府對高校自主權(quán)限的下放，保障高校機(jī)構(gòu)對績效資助的充分參與，以獲得高校機(jī)構(gòu)對政策實(shí)施的理解、認(rèn)同和支持。因?yàn)閷τ谀骋痪唧w政策而言，要將外部壓力與內(nèi)部活動協(xié)調(diào)起來才能體現(xiàn)其規(guī)劃功能，如果只按照外部壓力來規(guī)劃則會變成一種治理工具，這不可取。

（二）確立績效撥款的法律地位，保證穩(wěn)定資金投入

在20世紀(jì)末到21世紀(jì)初期間，導(dǎo)致美國大部分州終止績效資助的最大原因就是因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而引起的資金短缺。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是績效撥款的資金并沒有通過立法形式被納入到正常的教育預(yù)算之中，很多州只是將其視為一種附加的條款，僅僅隨著州內(nèi)財政具體情況對績效撥款金額作出相應(yīng)的權(quán)衡。這不但會使績效資助失去經(jīng)濟(jì)激勵功能，還會使其失去高校機(jī)構(gòu)的持續(xù)支持。這給我國推廣績效資助政策提供了一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。一是對績效撥款資助應(yīng)進(jìn)行?？睢案綦x”，并將其以法律的形式納入到教育正常的支出預(yù)算當(dāng)中，以保證穩(wěn)定的績效資金投入。我國目前政府對大學(xué)額的撥款是以“綜合定格+專項(xiàng)補(bǔ)助”模式為主，這個模式的缺陷之一就是缺乏公共問責(zé)和績效考評機(jī)制。從這一點(diǎn)可看出，我國對績效資助撥款設(shè)立并不明確，也沒有對績效撥款作出相應(yīng)的規(guī)定。二是對于績效資金的撥款方式要以獎勵性為原則，避免高校機(jī)構(gòu)間對績效資金的競爭，同時合理設(shè)置績效撥款的份額以調(diào)動大學(xué)機(jī)構(gòu)完成績效的能動性。即績效撥款不會影響到高校機(jī)構(gòu)正常撥款份額，但又要足以引起高校機(jī)構(gòu)的爭取意識。

（三）合理設(shè)定績效指標(biāo)，提高績效政策執(zhí)行度

績效指標(biāo)設(shè)定是否合理決定了績效資助政策能否推廣和能否延續(xù)。績效指標(biāo)設(shè)置問題主要涉及指標(biāo)爭對性、指標(biāo)包容性、參與指標(biāo)設(shè)定主體多樣性等。首先，指標(biāo)的爭對性是指對不同類型和層次的高校機(jī)構(gòu)要有合理區(qū)分，對于像畢業(yè)率、就業(yè)率、更高學(xué)位獲得率、留學(xué)生比重等指標(biāo)并不適合所有院?！耙灰曂省?。因此，在制定指標(biāo)時是充分考慮不同院校本身教育投入以及其特殊使命因素。其次，指標(biāo)的包容性是指在指標(biāo)設(shè)定中不能僅僅涉及促進(jìn)社會產(chǎn)出以及政府建設(shè)方面的目標(biāo)，還應(yīng)考慮到高校學(xué)術(shù)性發(fā)展的指標(biāo)設(shè)定等，因?yàn)榇髮W(xué)活動的參與者更多的是與教育活動項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的。再次，參與指標(biāo)制定的主體要體現(xiàn)出多樣性。在設(shè)定指標(biāo)過程中，要考慮到高校機(jī)構(gòu)實(shí)際和適應(yīng)性，廣泛聽取高校代表有關(guān)績效指標(biāo)設(shè)定的建議，不能只由立法機(jī)構(gòu)或者是政府單位單方面對此作出規(guī)劃。

（四）公平評價績效成果，遵循進(jìn)步性原則

機(jī)構(gòu)對績效成果評價方式的認(rèn)可度可以反映出政策的公平性。評價原則應(yīng)該遵循進(jìn)步性獎勵為主，鼓勵其成果的獲得與改進(jìn)?？冃зY助的初衷是促進(jìn)教育活動參與者提高積極性，增加其活動效益，評價結(jié)果不但要公平、公開、公正，其評價方式和評價主體也應(yīng)該體現(xiàn)出公信度。對此，在評價方式上應(yīng)該將本機(jī)構(gòu)目前取得的成果與之前獲得成就進(jìn)行比較，采取進(jìn)步性原則給予褒獎，而不是將其與其他橫向上的機(jī)構(gòu)比較，因?yàn)槊總€機(jī)構(gòu)特定的歷史背景以及地理位置不同，這對于成果產(chǎn)出會有不同的影響。評價主體最好以非盈利性目的為主，同時邀請具有權(quán)威評判能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，這既可以減少績效實(shí)施的成本也能最大限度地保障評價結(jié)果的公平。在這一方面，我國既缺乏第三方機(jī)構(gòu)的建設(shè)和參與，目前的做法又不夠完善。

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