譚冉

PPP要立法了！

日前，國務(wù)院法制辦公開了由國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），并開始公開向社會(huì)各界征求意見。據(jù)悉，征求意見稿包括總則、合作項(xiàng)目的發(fā)起、合作項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責(zé)任和附則七章，共50條。這標(biāo)志著，備受業(yè)界關(guān)注的政府和社會(huì)資本合作（PPP）立法獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

在經(jīng)歷了近兩年的起起落落后，PPP立法能否重燃社會(huì)資本熱情？立法又能解決哪些實(shí)際問題？社會(huì)資本又有哪些顧慮？政府和社會(huì)資本未來該如何推進(jìn)PPP平穩(wěn)落地？

立法觸碰到PPP痛點(diǎn)

PPP立法，屬于箭在弦上不得不發(fā)。

中國特色小鎮(zhèn)品牌戰(zhàn)略高峰論壇組委會(huì)副主任李永生在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，地方建設(shè)涉及的關(guān)系很復(fù)雜，從大的層面來講是三種關(guān)系：一種是中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系；一種是地方政府和地方企業(yè)的關(guān)系；還有一種就是政府和民間需求的關(guān)系?！暗乾F(xiàn)在每個(gè)地方都有自己的一套做法，所以中央政府急需通過PPP立法來對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行整體把控?！?/p>

中投長城（北京）基金管理有限公司董事長戚春陽告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，目前中國PPP之所以急需立法保障，就是因?yàn)橹八龅腜PP項(xiàng)目絕大部分都是加長版的BT（建設(shè)與移交模式），社會(huì)資本和政府的職責(zé)不明確，社會(huì)資本的利益從長期看得不到保證?！傲⒎ê蟮腜PP最主要的改善就是當(dāng)兩個(gè)合作主體在各項(xiàng)資質(zhì)不對(duì)等的情況下，能夠用法律來對(duì)雙方進(jìn)行約束和保障，從而讓兩個(gè)不對(duì)等的平臺(tái)之間進(jìn)行有效合作?！?/p>

戚春陽說，在過去幾年的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，他們對(duì)沒有立法而造成的不良后果深有感觸。

他們考察過山東省的17個(gè)市，發(fā)現(xiàn)這些城市在PPP合作中都或多或少存在先上車后補(bǔ)票的情況，很多工程和項(xiàng)目是以PPP的名義申報(bào)，但是其手續(xù)并不完善。“公司還沒有完全辦理好合規(guī)的中標(biāo)手續(xù)，就已經(jīng)開工，用通俗的話來講，中標(biāo)的企業(yè)和當(dāng)?shù)氐母鲗訖C(jī)構(gòu)達(dá)成了某種私下合約，這樣一定會(huì)帶來后續(xù)的不良反應(yīng)。”

但戚春陽認(rèn)為，對(duì)于這種現(xiàn)象所造成的不良后果，PPP立法都可以有效規(guī)避。他向《經(jīng)濟(jì)》記者進(jìn)行了說明。

第一，對(duì)于沒有資源的社會(huì)資本來說，很多情況下只能望而卻步，等于放棄了一個(gè)省。但在立法之后，在手續(xù)未建立健全之前，任何企業(yè)都不能開工，對(duì)于社會(huì)資本來說，能起到公平公正的效果。

第二，大部分地方政府的各委辦局所申請(qǐng)的項(xiàng)目很多一部分是不符合國家PPP入庫標(biāo)準(zhǔn)的，但為完成所謂的指標(biāo)，就變成了“掛著羊頭賣狗肉”，如果沒有立法來規(guī)范項(xiàng)目，就無法甄別這種項(xiàng)目的有效性，對(duì)于投資者來說，利益就無法保障，而立法的作用就在于甄別出正規(guī)的項(xiàng)目，并讓其順利進(jìn)入項(xiàng)目庫。

第三，中國現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目都是在施工上做文章。“從有PPP到今天開工的項(xiàng)目中，占比最多的就是污水處理廠，因?yàn)閷?duì)于污水處理廠本身來說，市政購買的定額是一個(gè)固定數(shù)字，所以基本上能保證投資的本金和收益能達(dá)到預(yù)期值，對(duì)于其他項(xiàng)目來說，如果不在施工上做某些文章，基本上達(dá)不到預(yù)期收益?！逼荽宏柋硎?，在立法之后，社會(huì)資本與政府購買服務(wù)所產(chǎn)生的收益都有明文規(guī)定，這樣就能夠擴(kuò)大項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)一種平衡的、持續(xù)的運(yùn)作。

社會(huì)資本仍有疑慮

其實(shí)，很多社會(huì)資本在過去的PPP運(yùn)作中都吃過虧，因此在PPP項(xiàng)目的引進(jìn)上，變得極其小心翼翼。他們雖看好這次立法，但同時(shí)也有一些顧慮。

“立法解決不了人情世故問題?！崩钣郎J(rèn)為，很多地方之所以做不成PPP項(xiàng)目，在于選用了一些思路不清的投資商來做?！罢髑笠庖姼咫m然規(guī)定了政府和社會(huì)資本的職權(quán)所在，但就地方而言，是否還會(huì)有一些思路不清、能力不足的人去承接項(xiàng)目？PPP立法一定要考慮到一條，就是參與進(jìn)來的社會(huì)資本一定要思路明確，實(shí)現(xiàn)從環(huán)境到社會(huì)效益，再到經(jīng)濟(jì)效益，形成一個(gè)統(tǒng)一、持續(xù)的目標(biāo)?！?/p>

作為PPP項(xiàng)目的第一批推進(jìn)者，中經(jīng)融璽（北京）生態(tài)城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司董事長兼總裁朱德東告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，作為社會(huì)資本方，他們特別關(guān)注這次PPP立法的征求意見稿，特別是在投融資領(lǐng)域，國家想通過PPP立法來明確各方的職責(zé)。但他們也有一些擔(dān)心：地方政府真的理解政策背后的含義嗎？

他向記者舉例說，國家曾圍繞PPP推進(jìn)下發(fā)43號(hào)文件與87號(hào)文件，讓地方政府措手不及。

43號(hào)文件明確要求地方政府在限制地方債的環(huán)節(jié)中，不允許拿出土地等資產(chǎn)為社會(huì)資本方來融資。但在之后發(fā)布的87號(hào)文件中又鼓勵(lì)地方政府拿出有效資產(chǎn)向社會(huì)資本融資進(jìn)行融資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“在這種情況下，很多政府就理解為政策互相矛盾，但其實(shí)43號(hào)文和87號(hào)文是不沖突的，因?yàn)?3號(hào)文件的定語是，地方政府不能拿特定的有效資產(chǎn)為社會(huì)資本融資做抵押和擔(dān)保；87號(hào)文件只是說鼓勵(lì)地方政府拿出有效資產(chǎn)來向社會(huì)資本進(jìn)行融資，從這件事來看，政府對(duì)于國家出臺(tái)的政策往往存在解讀不到位的情況。”所以，朱德東猜測(cè)，這次立法以后，地方政府和社會(huì)資本的合作，可能又要有一個(gè)冷凍期。

他的另一個(gè)擔(dān)心就是，在當(dāng)前國情下，立法后的PPP能否保證社會(huì)資本的自主經(jīng)營權(quán)？

“國外PPP模式的實(shí)行度非常高，原因就在于其PPP立法比較健全?！敝斓聳|對(duì)記者說，真正的PPP和政府的地方債沒有任何關(guān)系，完全給予社會(huì)資本方經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營權(quán)的收益來覆蓋社會(huì)資本的投資。

但地方政府對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的把控很緊。記者了解到，在中國采用PPP模式建立醫(yī)院，社會(huì)資本就無法獲得經(jīng)營權(quán)，醫(yī)療領(lǐng)域的經(jīng)營還是控制在政府手里，等將來醫(yī)院真正有收入了，也僅僅是把一些物業(yè)管理、食堂、綠化、停車帶等收益交給社會(huì)資本，這就完全背離了PPP模式的初衷。這樣的結(jié)果就是社會(huì)資本對(duì)于投資回報(bào)的把控不是很牢靠，是否能夠獲利變成了未知數(shù)。endprint

“雖然PPP立法并不能從一開始就有非常健全的最終版本，但是會(huì)不斷地推進(jìn)和修改，至少讓這一領(lǐng)域從此變得有法可依，這一點(diǎn)大部分人都是看好的?！逼荽宏柸缡钦f。

針對(duì)上述社會(huì)資本提出的疑慮，《經(jīng)濟(jì)》記者采訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長王朝才。

在社會(huì)資本提到的人情世故與立法的關(guān)系問題上，王朝才認(rèn)為在中國，立法有時(shí)候確實(shí)會(huì)受人情世故的影響，但只要保證立法能夠解決原則性的問題即可，比如投資方資質(zhì)齊全、社會(huì)資本公平競(jìng)爭、政府陽光采購、對(duì)外公開透明等?！罢鯬PP項(xiàng)目主要是用之于民，就是花錢辦好事，最終體現(xiàn)出來的就是讓老百姓高興，無論有多少人情在里面，最終不要損害老百姓的利益就好?！?/p>

而對(duì)于地方政府能否真正理解立法條例，是否能夠嚴(yán)格遵守條例執(zhí)行，王朝才表示，立法的程序與文件的程序截然不同，立法程序需要經(jīng)過長期考察和討論后才做出決定，國家在制定法律的同時(shí)也一定會(huì)考慮到地方的意見，而且法律的傳達(dá)性要比政策文件強(qiáng)。所以在此基礎(chǔ)上，地方政府理解力度應(yīng)該不會(huì)有大的偏差。

如何平穩(wěn)推進(jìn)立法

盡管征求意見稿的出臺(tái)備受好評(píng)又有些爭議，但是對(duì)政府和社會(huì)資本而言，如何平穩(wěn)推進(jìn)，如何有效落地才是問題的關(guān)鍵。

李永生則認(rèn)為，從宏觀上來說，立法的出臺(tái)一定會(huì)將PPP建設(shè)再掀起一個(gè)高潮，但在這個(gè)過程中，要想讓立法為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航，政府和社會(huì)資本就要自覺聚焦到一個(gè)問題上：什么樣的項(xiàng)目可以入庫？什么樣的項(xiàng)目不需要入庫？“比如像醫(yī)療、教育、養(yǎng)老這些項(xiàng)目，中央財(cái)政能做的事情，社會(huì)資本就不能越俎代庖?！?/p>

對(duì)此，中國現(xiàn)代集團(tuán)總裁兼現(xiàn)代研究院院長丁伯康在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，立法的制定需要精雕細(xì)琢，運(yùn)行起來才會(huì)暢通無阻，因此他給出了三點(diǎn)建議。

第一，要做好頂層設(shè)計(jì)，建立完善政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，無論是國家層面還是地方政府，都需要各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此要有一個(gè)明確的、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)牽頭。

第二，要區(qū)別PPP項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)，細(xì)化綜合性管理措施的制定實(shí)施。由于各地實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，涉及領(lǐng)域眾多、范圍也很廣，很容易出現(xiàn)隔空打牛的情況。

第三，在征求意見稿中再增加一些與金融支持相關(guān)的內(nèi)容，例如各級(jí)政府和金融管理部門在政府和社會(huì)資本合作方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合。鼓勵(lì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供金融支持。任何組織和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法進(jìn)行合作項(xiàng)目的融資。

“只要立法在出臺(tái)之前做到相對(duì)完善，立法落地就不會(huì)受到太大的阻力?！倍〔嫡f。endprint