王霞+李建平

摘 要：適合PPP模式運作的項目一般具有周期長、投資大、風險高、監(jiān)管困難等特點，這也決定了在PPP項目全生命周期中檔案的完整性、真實性、安全性的重要作用。本文從移交視角來審視PPP項目全生命周期檔案管理的重要性，確定管理目標，提出管理策略及其保障措施，以期達到降低PPP項目風險、保證項目質(zhì)量、提升管理效益的目標。

關鍵詞：PPP項目；全生命周期；檔案管理

自從財政部2014年9月23號印發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》以來，國家把PPP模式的研究和應用推向了高潮。隨后，國務院和各大部委又相繼出臺了一系列規(guī)范PPP發(fā)展的文件，使得國內(nèi)的PPP模式的內(nèi)涵和模式逐步清晰、明確下來。尤其是2014年11月29號，財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱“指南”），更使得PPP項目的運作有據(jù)可依、有章可循，并明確了PPP項目的操作流程，定義其全生命周期（Whole Life Cycle）為項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。本文將從移交視角來審視PPP項目全生命周期檔案管理的重要性，確定目標，提出管理策略及其保障措施，以確保檔案資料如實反映和記錄PPP項目全生命周期各個過程，降低PPP項目風險，保證項目質(zhì)量。

1 從PPP項目移交視角審視全生命周期檔案管理的重要性

PPP項目移交通常是指在項目合作期限結(jié)束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設施及相關權(quán)益，以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構(gòu)。項目移交的內(nèi)容表面上看是與項目運維有關的動產(chǎn)和不動產(chǎn)等有形資產(chǎn)，但體現(xiàn)這些有形資產(chǎn)質(zhì)量和決定是否能移交成功的是大量的技術文檔、圖紙、協(xié)議、合同、許可證明、評測報告等信息資料。若在移交中出現(xiàn)障礙，還需要追溯到項目設計、建造、運營過程中的相關記錄和原始檔案資料。因此，PPP項目是否能夠順利移交，其全生命周期的檔案信息資料將起到?jīng)Q定性作用。

2 PPP項目全生命周期檔案管理的目標

由于PPP項目普遍存在參與方眾多、投資大、周期長、風險高等特點，其各階段的實施過程中會形成大量的合同、協(xié)議、法律文書、圖紙、評測數(shù)據(jù)等文檔資料，為保證PPP項目的成功實施和順利移交，這些檔案信息的管理需要達到以下目標：

第一，完整性：即保證PPP項目各階段、各參與方所形成的各類文件資料收集齊全、歸檔規(guī)范、流程銜接、系統(tǒng)成套，能夠完整反映PPP全生命周期各階段的運作全貌，且能夠?qū)崿F(xiàn)可追溯功能。

第二，真實性：即保證各類檔案資料所記載的內(nèi)容能夠真實、客觀地反映PPP項目各階段、各流程的工作實際和技術規(guī)范，且符合記錄與活動的一致性、數(shù)據(jù)與實物的一致性、技術與標準的一致性等。

第三，可用性：即保證合法用戶在需要的時候能夠以合適的方式訪問到所授權(quán)的、完整的、未經(jīng)篡改的檔案信息，這也是保證PPP檔案信息安全性的重要目標之一。

3 PPP項目全生命周期檔案管理的策略

1. 檔案的建立

主要包括檔案的收集、整理、編目、保管等工作，即建檔工作，是整個檔案管理工作的基礎。由于PPP項目各個階段的檔案資料提供方較多、類型各異、數(shù)量龐大，因此在建檔過程中，要明確各參與方所需提供資料的范圍、類型、格式、時間等。如在項目識別階段和準備階段，主要是由政府牽頭，組織規(guī)劃、建設、發(fā)改、財政等相關職能部門以及社會資本方、專業(yè)咨詢機構(gòu)等形成的《項目建議書》、《項目可行性研究報告》、《項目產(chǎn)出說明》、《物有所值評價報告》、《財政承載能力論證報告》、《項目實施方案》等文檔資料及項目施工設計圖紙等；項目采購階段主要是政府與項目投標參與方之間形成的眾多合同和協(xié)議；項目執(zhí)行階段主要是項目公司本身及項目建設與運維期間的有關的重要活動、主要過程和現(xiàn)狀、項目中期評估等具有保存價值的各類文件；項目移交階段主要是各類清單、測試評估報告、法律文書等。所有這些檔案資料既有紙質(zhì)資料，又有電子資料（含圖形、圖像、聲音、影像等），既有需要檔案管理部門管理的檔案，也有需要提供方自身保管的檔案，既有需要長期保存的，也有需要永久保存的。因此，在項目發(fā)起之初，項目發(fā)起方就應該按照國家有關文件規(guī)定明確各類檔案的建檔要求，包括提供時間、提供形式、格式規(guī)范、編碼規(guī)則、責任人、保管要求等，各參與方均需指派專人負責檔案的建檔工作。

2. 檔案的編研與利用

檔案建立的目的是為了更好地利用，因此在歸檔的基礎上，為了提升PPP項目檔案的利用價值，需要對PPP項目全生命周期的檔案進行一定的編研工作，主要包括檔案的分類、索引、匯集、匯編、分析、研究等工作。尤其是當積累了多個PPP項目檔案資源以后，編研工作的價值會更大。可以按照檔案編研的三層次法進行編研，其中，一次加工檔案編研的主要工作以分類、索引和匯集為主，形成各類檔案的匯編材料，便于用戶的檢索和查閱；二次加工檔案編研在摘錄、縮編和剪輯的基礎上，形成文摘、簡介、提要等概要介紹性材料，便于用戶快速了解檔案內(nèi)容的實質(zhì)；三次加工檔案編研是對原始檔案資料內(nèi)容進行分析、歸納和總結(jié)的基礎上，形成各類手冊、指南、志書以及綜合性分析報告等，對政府和參與PPP項目的社會資本方均有重要的決策參考價值。

3. 檔案的保存與移交

PPP項目建設是一個周期很長的動態(tài)過程，從項目識別、準備、采購、執(zhí)行到移交五個階段，一般都在10年以上，且牽扯到的部門和單位眾多，給整個生命周期的檔案管理工作帶來極大的困難。為了保證每個PPP項目全生命周期檔案的完整性和真實性，需要政府方與社會資本方的全力合作，共同制定并遵守不同項目階段檔案的保存和移交策略，建立嚴格的監(jiān)督和管理機制。如對檔案臨時性保存的場所、時間和責任人的規(guī)定，不同建設階段各參與方之間的檔案轉(zhuǎn)移和移交手續(xù)的辦理，歷史檔案的查閱或借閱權(quán)限限定等。endprint

4 提升PPP項目全生命周期檔案管理水平的保障措施

1. 建立健全檔案管理的規(guī)章制度

雖然在目前已出臺的PPP項目管理相關規(guī)定和文件中，還沒有專門針對PPP項目檔案管理的規(guī)范性文件，但可以參考已有的《建設工程文件歸檔規(guī)范》（GB50328T-2014）、《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）、《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)[2006]2號）等文件規(guī)定，建立各參與方共同認可和遵守的PPP項目檔案管理規(guī)定，明確各階段的檔案管理主體及其責任和義務，規(guī)范項目過程中的檔案收集、整理、保存和移交的工作程序，嚴格監(jiān)督和檢查項目進程與檔案管理工作的同步性，確保PPP項目全生命周期檔案資料的完整性和真實性。

2. 加強對檔案管理人員的教育與培訓

由于PPP項目檔案信息存在復雜性高、技術性強、管理流程復雜等特點，因此，為確保PPP項目檔案資料的質(zhì)量，應定期對各參與方檔案編寫和管理人員進行檔案意識教育和相關技能培訓。一方面能提高其業(yè)務能力和個人素質(zhì)，增強其檔案價值性意識和工作積極性；另一方面，也能約束檔案管理人員的工作規(guī)范，保證檔案管理工作的質(zhì)量和效率。同時，也應將該項工作納入對PPP項目各參與方項目績效的評估指標之一，以提高各方領導的重視程度，促進檔案管理工作的順利開展。

3. 提高檔案的數(shù)字化和信息化水平

隨著各級各類檔案館數(shù)字化建設水平的不斷提升，檔案的數(shù)字化、信息化管理與利用也越來越受到社會各界的認可，相關的技術和經(jīng)驗也趨于成熟。PPP項目的檔案管理完全可以借鑒數(shù)字檔案建設的經(jīng)驗，利用現(xiàn)有檔案數(shù)字化工具，實現(xiàn)PPP項目檔案的數(shù)字化和信息化管理與利用。這項工作在專門的檔案管理機構(gòu)已相對完善，但對檔案管理工作相對滯后的企業(yè)方來說，尚需要加強學習和相關軟硬件設施的配套，也需要政府方在加強檔案管理機構(gòu)和企業(yè)檔案管理部門之間的溝通和交流方面加以引導和輔助，以提升整體PPP項目檔案管理的數(shù)字化和信息化水平。

參考文獻

[1]陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發(fā)展、模式、困境與出路[J].國際經(jīng)濟評論，2015（4）：68-84.

[2]盧蔚蔚.政府和社會資本合作項目PPP模式的檔案管理初探[J].企業(yè)改革與管理，2016（9）：33-33.

[3]孫宏衛(wèi).工程建設項目檔案管理中存在的問題及對策[J].檔案，2014（5）：56-57.

[4]尹寶君.PPP項目建設模式檔案管理問題及對策研究[J].蘭臺世界，2017（4）：126-127.

[5]馬蘭.建設項目檔案精細化管理方法和舉措[J].城建檔案，2017（5）.

作者簡介

王霞，女，山東理工大學檔案館，副研究館員，主要研究方向為檔案管理。

李建平，男，工程師，山東九強集團有限公司董事長、總經(jīng)理，主要研究方向為PPP項目管理。endprint