梁璞璞+覃麗芳

摘要：政府擁有海量、權威的信息資源，充分利用這些信息資源，政府可以為社會提供更好的公共產品和服務。然而，政府信息資源共享面臨著共享意識淡薄、法律法規(guī)缺失、共享技術落后及安全防范措施不完善等問題。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)技術為解決政府信息資源共享中的問題提供了機遇。文章基于大數(shù)據(jù)技術的理念，從推進政府信息資源共享的組織機構建設，建立信息資源共享平臺，提升信息資源共享的基礎設施水平和安全防范能力等四個方面，為政府信息資源共享實現(xiàn)路徑的設計提出建議。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府信息資源；共享；實現(xiàn)路徑

中圖分類號：D63-39文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）04-0112-05

近年來，隨著我國電子政務的進一步發(fā)展，政府部門掌握的各類信息數(shù)據(jù)快速增加，據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，當前我國政府掌握了全社會80%的信息資源[1]，是中國社會最大的信息資源主體，然而，這些由政府掌握的大量數(shù)據(jù)多數(shù)不向公眾開放，即便是政府部門間的信息資源也呈現(xiàn)著“信息孤島”的狀態(tài)，各部門間的數(shù)據(jù)交流不暢，甚至存在嚴重阻障。大數(shù)據(jù)時代的到來，為政府更有效率地利用信息資源，實現(xiàn)政府信息資源共享提供了技術支持。

一、大數(shù)據(jù)及政府信息資源共享的概念

（一）大數(shù)據(jù)的概念

到目前為止，學界對于大數(shù)據(jù)（Big data）的概念還沒有一致認可的界定，Gartner咨詢機構將大數(shù)據(jù)定義為數(shù)量大、增長速度快，結構呈現(xiàn)多樣化，需要使用新工具才能夠洞察、挖掘其潛在價值的信息資產[2]。麥肯錫則將大數(shù)據(jù)描述為：無法使用傳統(tǒng)的分析方法對其進行抓取和解析的數(shù)據(jù)集合[3]。學界一般認為的大數(shù)據(jù)概念是指不能使用傳統(tǒng)的方法或工具進行分析處理的、數(shù)量極大、以非結構化數(shù)據(jù)為主的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)的概念雖然沒有一致認可的界定，但它卻有四個公認的特點，即海量性（Volume）、多樣化（Variety）、價值凝聚（Value）及高速響應（Velovity）[4]。

隨著互聯(lián)網(wǎng)使用范圍的擴展以及云技術、互聯(lián)網(wǎng)技術的進一步發(fā)展，當前網(wǎng)絡中流通的數(shù)據(jù)在數(shù)量、結構及復雜性方面都遠甚于過去的任何時期，其中非結構化數(shù)據(jù)的快速增長與積累不僅對數(shù)據(jù)分析工具提出了更高的要求，而且迅速引起了社會各界，尤其是政府部門對大數(shù)據(jù)問題的重視。互聯(lián)網(wǎng)使用者的交流信息、企業(yè)、政府發(fā)布的官方信息及各類信息載體產生的實時信息都由結構化和非結構化數(shù)據(jù)組成，大數(shù)據(jù)的研究就是通過使用新的數(shù)據(jù)分析方法和工具，對數(shù)據(jù)進行收集、挖掘及重新認知，并最終將其轉變?yōu)榭晒┥鐣髦黧w使用的信息資源?？偟膩砜?，大數(shù)據(jù)更注重數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)性和交互性，同時大數(shù)據(jù)的實時性保證了大數(shù)據(jù)信息的采集價值，其海量性則進一步凝聚和提升了大數(shù)據(jù)的信息價值。

（二）政府信息資源共享的概念

政府信息資源是指政府在行政活動或履行職能的過程中收集、生成的信息資源，也包括政府通過投資構建及政府依法進行管理的信息資源[5]。政府的信息資源具有權威性、壟斷性和可靠性的特點，這些信息資源通常由指定的政府部門主導信息的公開和發(fā)布，其對社會產生的影響和作用是其他信息資源所無法替代的。

政府信息資源共享是指政府在行政活動或履行職能的過程中向其他社會主體，即社會組織、商界企業(yè)、公眾個人等提供政務信息，或自其他社會主體處獲取信息的過程。政府信息資源共享按主體和對象間的關系可劃分為政府與公眾、政府內部及政府部門間的信息資源共享[6]。而政府部門間的信息資源共享是學界討論與關注的熱點，政府部門間的信息資源共享也可以理解為政府部門內部信息資源共享的細化，即信息資源在政府內部各部門間的橫向和縱向流動，獲取和提供有關的政務數(shù)據(jù)及信息。政府信息資源共享遵循了大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展要求，是政府信息發(fā)展戰(zhàn)略的本質體現(xiàn)，由于當前政府在信息資源的存儲方法、數(shù)據(jù)分析設施的配套及數(shù)據(jù)運用等方面存在差異，因此，如何構建政府信息資源共享機制、建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺對于實現(xiàn)政府信息資源的價值是至關重要的。

二、政府信息資源共享存在的問題

（一）政府信息資源共享意識淡薄

當前，我國各地政府部門仍將電子政務的發(fā)展視作一種技術手段的革新，而沒有將其上升到公共管理領域戰(zhàn)略層面予以關注，政府部門作為最大的信息資源主體，卻沒有意識到大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展趨勢，沒有領會信息資源的潛在價值。更有甚者，是將信息資源作為政府部門權利的彰顯，壟斷、封閉各自的信息資源渠道，以此為手段與其他部門及公眾進行利益博弈，這對我國政府信息資源的共享造成了不良影響。

（二）政府信息資源共享缺乏健全的法律體系

目前，我國還沒有針對政府信息資源管理建立起完善的法律體系，由于信息資源的公開、管理及安全缺乏相應法律的保障，各級政府相關的法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)使用規(guī)范，使得信息資源難以在各級政府、政府部門間實現(xiàn)流動，公眾也無法利用政務信息和數(shù)據(jù)，造成了信息資源的浪費。同時，各級政府出臺的相關規(guī)劃文件與建設標準各有側重、參差不齊，使得統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺難以建立，各方數(shù)據(jù)往往需要經(jīng)過再加工才能進行使用，大大增加了信息成本。

（三）政府信息資源共享缺乏統(tǒng)一的主管部門

我國尚缺乏統(tǒng)一管理政府信息資源的部門，雖然國家信息化領導小組承擔了我國信息資源發(fā)展的戰(zhàn)略設計及規(guī)劃，但其職能相當有限，并且其業(yè)務管理僅分屬于工信部這樣一個非常設機構，日常工作仍需要協(xié)調其他部門共同開展。此外，各省級政府還各自分設了相關的電子政務辦公處，辦公處主要履行各省級政府的內網(wǎng)和信息資源的建設及管理職能，造成地方電子政務的發(fā)展各具特色，卻缺少統(tǒng)一規(guī)劃，形成了我國信息資源管理各自為政、政出多頭的混亂局面。

（四）政府信息資源共享的基礎設施及技術落后

政府信息資源共享設施由基礎的硬件設備，包括計算機、數(shù)據(jù)庫和各種電子產品接入器等及軟件設施，包括高速聯(lián)通網(wǎng)絡和各類應用程序，這些硬、軟件設施的投入需要一定的財政經(jīng)費支持，然而，由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，各地政府對信息資源設施的經(jīng)費投入不盡相同，因此造成了相應的網(wǎng)絡及信息數(shù)據(jù)庫建設水平參差不齊，極易形成網(wǎng)絡壁壘。同時，由于缺乏大數(shù)據(jù)技術的先進手段，政府現(xiàn)有的對信息進行整合及分析的處理能力明顯不足。

（五）政府信息資源共享的安全措施不完善

目前，我國各級政府逐漸開始注重對信息網(wǎng)絡的硬、軟件建設，但與信息資源管理有關的制度發(fā)展仍較遲緩，特別是針對信息數(shù)據(jù)和資源的收集、整理、備份、防盜及防丟失等問題沒有給予足夠的重視。此外，雖然一些政府部門使用信息安全技術、硬件手段防范了一定的外部威脅，但卻容易忽視信息管理人員自身的監(jiān)管問題，管理人員缺少必要的安全培訓和考核，人員管理制度的長期缺位，導致了政府內部信息安全漏洞的出現(xiàn)。

三、基于大數(shù)據(jù)技術解決政府信息資源共享問題的可行性分析

（一）大數(shù)據(jù)技術在解決政府信息資源共享問題中優(yōu)勢明顯

1.大數(shù)據(jù)技術使信息資源高度集中

大數(shù)據(jù)技術的運用以全體數(shù)據(jù)集，而不是隨機抽樣樣本為對象。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析是對隨機抽樣對象進行分析，樣本數(shù)據(jù)量小雖然能夠降低數(shù)據(jù)處理的成本，卻使得分析結果的精度受制于隨機樣本的信度和效度。大數(shù)據(jù)技術整合的是數(shù)據(jù)量極大的信息資源，在信息資源爆炸性增長的今天，隨機樣本已無法具有很好的代表性，因此只有對全部的數(shù)據(jù)進行集中分析，才能更好地認識、利用信息資源所帶來的價值。此外，當前傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析方法和工具已無法很好地對快速增長的非結構化數(shù)據(jù)進行分析和處理，而大數(shù)據(jù)技術要求對傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析方法進行革新，發(fā)展趨勢是使結構化和非結構化的信息資源高度集中，從整體上把握及分析數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)的全面性來容忍數(shù)據(jù)的非精確性，從而進一步通過大數(shù)據(jù)技術和分析方法的運用，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的預測效果。

2.大數(shù)據(jù)技術有助于提高政府決策的科學性

一方面，大數(shù)據(jù)整合了數(shù)據(jù)量極大的信息資源，通過對海量信息資源的處理分析，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)關系背后所隱藏的社會隱患，通過分析數(shù)據(jù)之間的相關關系，從而找到解決問題的關鍵所在，這對于指導政府在進行決策時能夠針對關鍵問題重點投入有限資源，提高資源利用率及決策的科學性有很大幫助。另一方面，利用大數(shù)據(jù)技術解決問題需要經(jīng)過建模、模型試錯等過程，通過對模型運行結果進行分析，可對政府決策可能產生的效果進行預測，從而為政府決策方案的選擇提供參考意見，運用以統(tǒng)計分析原理為基礎的大數(shù)據(jù)技術，還能幫助政府擺脫過去總結經(jīng)驗式、以官員直覺為基礎的決策思維，將大大提高政府決策的科學性，同時，用數(shù)據(jù)作為政府決策的依據(jù)和支撐，還能增強政府決策行為的公信力。

（二）大數(shù)據(jù)技術在為政府信息資源共享提供服務方面也存在局限性

1.大數(shù)據(jù)建設資金投入分散

目前，我國的電子政務網(wǎng)絡建設處于割據(jù)狀態(tài)，政府投資信息建設的資金被分配到不同的行業(yè)主管部門，各行業(yè)主管部門再根據(jù)自身需要開展網(wǎng)絡信息化建設。這種分散的資金投入方式，造成各行業(yè)信息化建設程度不一且水平普遍偏低、信息數(shù)據(jù)互通難以實現(xiàn)從而極易形成信息壁壘。政府需要對大數(shù)據(jù)建設資金集中使用并進行合理規(guī)劃，再通過行使公權力，協(xié)調各行業(yè)的信息化建設進程，整合各行業(yè)的內網(wǎng)和外網(wǎng)，確保實現(xiàn)統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡，為大數(shù)據(jù)信息資源的共享提供暢通的網(wǎng)絡平臺。

2.大數(shù)據(jù)運行維護管理尚不完善

大數(shù)據(jù)時代，要求從數(shù)據(jù)、技術及網(wǎng)絡運維三個方面對數(shù)據(jù)信息進行科學管理。而我國缺乏對大數(shù)據(jù)運維管理的頂層設計，缺少從中央到地方政府統(tǒng)一的數(shù)據(jù)、技術、網(wǎng)絡運行維護標準以及針對大數(shù)據(jù)運維人員的考評體系。從數(shù)據(jù)運維來看，當前大數(shù)據(jù)分類目錄混亂，數(shù)據(jù)來源不清，數(shù)據(jù)使用權限界定不明，這極大地影響了數(shù)據(jù)的有效性和科學性。技術運行維護方面，政府尚未制定大數(shù)據(jù)的分級管理規(guī)則，審核部門職責不清，導致大數(shù)據(jù)上傳下載審核時間過長，降低了數(shù)據(jù)的實效性。網(wǎng)絡運行維護方面，政府缺少對大數(shù)據(jù)平臺管理的統(tǒng)一規(guī)劃，容易對網(wǎng)絡建設進行重復投資，造成資金浪費。運維人員的管理方面，由于缺少標準統(tǒng)一的考評體系，易造成運維人員因利益紛爭而泄露數(shù)據(jù)，對大數(shù)據(jù)共享平臺的安全造成影響。

3.大數(shù)據(jù)軟硬件發(fā)展能力不足

當前，基于大數(shù)據(jù)技術的軟件研究都處于發(fā)展的起步階段，針對非結構化數(shù)據(jù)的處理軟件較少，并且集中使用的軟件或多或少仍存在著技術能力不足、安全防范不夠等問題。隨著政府與公民對大數(shù)據(jù)價值認識的不斷深化及軟件挖掘數(shù)據(jù)價值能力的不斷提升，外部攻擊者也在針對大數(shù)據(jù)平臺存在的安全漏洞進行各種突破嘗試。除此之外，大數(shù)據(jù)的硬件設施水平存在著明顯的地區(qū)差距和部門差距，硬件設施水平參差不齊極大地降低了大數(shù)據(jù)信息互通的效率，甚至阻礙了某些地區(qū)實現(xiàn)最基本的信息互通功能。因此，政府不僅要搭上大數(shù)據(jù)發(fā)展這趟“便車”，更要著力推進大數(shù)據(jù)軟硬件的開發(fā)，提高大數(shù)據(jù)軟硬件的發(fā)展水平，從而更好地維護信息安全，真正實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的利用價值。

4.大數(shù)據(jù)存儲平臺存在安全問題

大數(shù)據(jù)存儲的邏輯思維是將海量的信息資源匯集在大數(shù)據(jù)的共享平臺，信息資源的高度集聚必然會較分散式的存儲方式具有更大的安全隱患，匯集后的數(shù)據(jù)價值得到了提升，這極大地提高了網(wǎng)絡攻擊者盜取信息資源的收益，使其更傾向于發(fā)動網(wǎng)絡攻擊，這對大數(shù)據(jù)存儲平臺的安全構成了威脅。同時，支撐大數(shù)據(jù)存儲平臺的計算機是分散式放置和管理的，并且大數(shù)據(jù)存儲對互聯(lián)網(wǎng)有極高的要求，這就使得大數(shù)據(jù)存儲的安全防范范圍進一步擴大，增加了安全防范的成本。此外，由于各地計算機軟硬件發(fā)展參差不齊，防火墻、殺毒軟件無法統(tǒng)一，一旦防范能力較弱的端口被突破，大數(shù)據(jù)平臺上的海量信息資源將會全部泄露，造成巨大損失。

綜上所述，通過對比大數(shù)據(jù)技術在政府信息資源共享中的優(yōu)勢及其局限性可知，大數(shù)據(jù)技術相對于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)收集處置技術具有無可比擬的優(yōu)越性，其存在的局限性也可通過政府推進電子政務的建設而逐漸完善[7]。目前，我國政府信息資源共享面臨的主要問題是缺乏統(tǒng)一的政府信息資源主管部門和發(fā)展規(guī)劃，部分政府部門信息共享意識淡薄，數(shù)據(jù)管理安全措施不完善等，而這些問題都可以通過大數(shù)據(jù)技術加以解決[8]。

四、建設基于大數(shù)據(jù)技術的政府信息資源共享平臺的路徑

（一）推進政府信息資源共享的組織機構建設

1.在國家層面應設立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)主管機構，同時在省級、市級、縣級分設相關的信息資源管理部門。其中，大數(shù)據(jù)管理工作的開展需要多個部門共同協(xié)調進行，因此，必須保證國家層面的大數(shù)據(jù)主管機構具有足夠的職能權威。國家層面的大數(shù)據(jù)主管機構主要負責對全國的信息資源進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，對各項重大的信息資源共享項目進行審批，協(xié)助立法機構開展相關的法律法規(guī)建設以及確定與發(fā)布大數(shù)據(jù)共享的范圍、程度及標準，同時協(xié)調各級信息資源管理部門的管理工作，嚴格監(jiān)督、審核與評估下級信息資源管理部門的工作等。此外，省級、市縣級相關的信息資源管理部門主要是進一步落實國家層面的主管機構所下達的規(guī)劃和任務，完成本地信息資源的整合與管理，對下級部門的工作開展給予必要的技術指導，監(jiān)督工作進度、評估其成果，同時主導制定本地政府大數(shù)據(jù)共享的細則、標準等。

2.集中使用資金。針對目前我國大數(shù)據(jù)信息建設資金使用過于分散的現(xiàn)實情況，應當對信息資源的建設資金進行集中管理，避免重復建設，造成的資源浪費。從國家層面來看，全國的信息化建設資金應由大數(shù)據(jù)主管機構進行統(tǒng)一規(guī)劃，省級、市縣級信息資源管理部門則根據(jù)自身的發(fā)展需求向大數(shù)據(jù)主管機構提出資金申請，大數(shù)據(jù)主管機構在此過程中審核、監(jiān)督申請者的資格和資金使用計劃。此外，國家必須建立財政資金的監(jiān)管機制，信息化資金項目經(jīng)由大數(shù)據(jù)主管機構審批通過后，在實施階段還應接受相關部門的監(jiān)管，必要時需要向公眾公開資金的使用情況，接受公眾監(jiān)督，避免在信息化建設過程中政府部門間的利益博弈和尋租行為造成的資金浪費。

（二）在大數(shù)據(jù)背景下加快建立政府信息資源的共享平臺

1.我國必須加快建立大數(shù)據(jù)技術支持下的政府信息資源共享平臺，為中央到地方政府各部門、公眾提供必要的數(shù)據(jù)信息和服務。這個平臺不同于傳統(tǒng)的信息資源數(shù)據(jù)庫，它打破了地方政府各部門通過協(xié)商從而進行信息資源共享的模式，實現(xiàn)了政府部門直接通過共享平臺上傳下載所需信息資源的便捷平臺作用，這不僅提高了政府各部門下載信息資源的效率，同時還減少信息資源在上傳過程中的消耗，使其真實性、權威性避免遭受政府部門利益博弈的影響。此外，大數(shù)據(jù)技術支持下的政府信息資源共享平臺還應區(qū)分政府數(shù)據(jù)保密部分和公共數(shù)據(jù)公開部分，下載政府保密數(shù)據(jù)的信息必須經(jīng)過大數(shù)據(jù)主管機構或是信息資源管理部門的權限審核，此部分數(shù)據(jù)主要為政府部門決策提供數(shù)據(jù)收集、分析和評估預測的服務，而公共公開數(shù)據(jù)是面對公眾、企業(yè)等公開的政務信息，旨在幫助社會各界全面了解政府的工作情況，同時為社會各主體開展相關研究提供原始數(shù)據(jù)。

2.大數(shù)據(jù)技術支持下的政府信息資源共享平臺必須有與之配套的制度化、系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)運行和維護規(guī)則，以此確保信息資源共享平臺中數(shù)據(jù)的實時性、可靠性和科學性，數(shù)據(jù)的運行和維護必須科學有序的進行。首先，所有的數(shù)據(jù)都必須經(jīng)過部門審核，審核通過后的數(shù)據(jù)必須詳細標注來源，來源不同的數(shù)據(jù)進行分類存儲。其次，上傳至信息資源共享平臺的數(shù)據(jù)必須經(jīng)過多重審核，必須經(jīng)由國家級大數(shù)據(jù)主管機構的篩選，各級政府信息資源管理機構的審批以及各相關部門人員的核準，最終上傳至共享平臺。最后，信息資源共享平臺中的數(shù)據(jù)必須定時的更新及清理，對于歷時較長、失去價值的數(shù)據(jù)進行作廢標注，以提示數(shù)據(jù)管理者和使用者謹慎使用。

（三）提高大數(shù)據(jù)技術背景下政府信息資源共享的基礎設施建設水平

當前，我國電子政務的基礎設施建設水平參差不齊，各地區(qū)、行業(yè)間存在著較大差距。我國東部沿海地區(qū)已基本上形成了完整的信息資源互通網(wǎng)絡，而在西部地區(qū)、甚至是東部的某些農村地區(qū)仍然缺少最基本的入網(wǎng)條件，同時，行業(yè)和政府部門間的電子政務基礎設施建設水平也存在較大差距，有些政府部門已實現(xiàn)網(wǎng)絡的全面覆蓋，完善的局域網(wǎng)絡可實現(xiàn)內網(wǎng)與外網(wǎng)的互聯(lián)互通，而有的政府部門則還未具備電子化辦公的條件，軟硬件基礎設施缺乏。此外，大數(shù)據(jù)信息資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、管理，信息數(shù)據(jù)標準、格式不統(tǒng)一等問題都阻礙了大數(shù)據(jù)信息資源共享平臺的建設。

因此，政府應當對電子政務基礎設施建設水平較差的區(qū)域、行業(yè)加大財政的投入力度，幫助其推進基礎網(wǎng)絡設施的建設，延展入網(wǎng)渠道，提高信息資源的網(wǎng)絡傳輸水平，形成互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)庫平臺，在此基礎上，通過統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)主管機構對各區(qū)域、行業(yè)部門的內外網(wǎng)進行整合統(tǒng)一，建立覆蓋全國的信息資源共享平臺及云存儲平臺，同時，將分散在各區(qū)域、行業(yè)中的基礎設施資源逐漸納入本級的信息資源共享平臺，這不僅能降低數(shù)據(jù)資源的維護管理成本，還能使基礎設施資源得到充分利用。

（四）強化大數(shù)據(jù)背景下政府信息資源共享的安全防范能力

在大數(shù)據(jù)發(fā)展的時代，參與信息資源共享的主體包括政府、公眾、企業(yè)及各類組織，多元主體通過直接或間接的方式參與到信息資源的共享中，勢必對政府信息資源共享平臺的安全防范能力提出了更高的要求。大數(shù)據(jù)時代帶來了數(shù)據(jù)共享的便捷，同時也催生出買賣數(shù)據(jù)隱私的不良產業(yè)，政府信息資源共享平臺凝聚了海量的數(shù)據(jù)信息，匯集后的數(shù)據(jù)價值得到了提升，這極大提高了不良人員盜取信息資源的收益，使其更傾向于發(fā)動網(wǎng)絡攻擊，從而對大數(shù)據(jù)存儲平臺的安全構成了威脅。

因此，有必要針對大數(shù)據(jù)政府信息資源共享建立一套嚴格的安全防范體系。在數(shù)據(jù)存儲方面，應當對數(shù)據(jù)價值進行評估，基于數(shù)據(jù)價值的大小投入維護精力及管理成本，同時，設立分級制的訪問權限，訪問權限的審核應交由同級別的信息資源管理部門負責，以此確保數(shù)據(jù)安全。在數(shù)據(jù)傳輸方面，對數(shù)據(jù)的上傳下載進行加密和監(jiān)控，設置不同級別的網(wǎng)絡安全防護，定期更新和升級軟件防火墻。加強數(shù)據(jù)管理人員的安全意識培訓，建立相關的激勵機制及考核、績效評估機制，規(guī)范數(shù)據(jù)管理人員的工作行為和態(tài)度，確保數(shù)據(jù)信息的管理安全。

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