梁光源

經(jīng)過(guò)各省多地十年河湖治理的實(shí)踐探索，2016年12月以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》為標(biāo)志，一個(gè)具有鮮明特色的河湖管理治理模式——河長(zhǎng)制，正上升為國(guó)家行動(dòng)，成為當(dāng)前全國(guó)廣泛推行的治水良策。

河長(zhǎng)制實(shí)施后，流域治理迅速取得顯著成效。但河流治理非一日之功，還需在責(zé)任落實(shí)、生態(tài)服務(wù)等方面下功夫，方可事半功倍。

要不斷強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

“會(huì)城河會(huì)城段、紫水河會(huì)城段段長(zhǎng)（新會(huì)區(qū)會(huì)城街道辦事處主任）因排名持續(xù)靠后，將面臨問(wèn)責(zé)，調(diào)離工作崗位并在兩年內(nèi)不予提拔重用?！?月中旬，江門市公布了2016年—2017年和2017年第二季度潭江流域河長(zhǎng)制考核情況。按考核排名，江門市有4人受表?yè)P(yáng)，1人被問(wèn)責(zé)，2人受預(yù)警。

“中央的河長(zhǎng)制范圍更廣，要求更高。我們的河長(zhǎng)制根據(jù)這個(gè)要求做了進(jìn)一步細(xì)化。要求每個(gè)河長(zhǎng)真正做到‘守水有責(zé)?！苯T市政府相關(guān)人員說(shuō)，河長(zhǎng)制不是一推出來(lái)就萬(wàn)事大吉了，現(xiàn)在要摸索的是如何讓河長(zhǎng)能夠責(zé)任更清晰、效率更高。

“從我省比較早就實(shí)行河長(zhǎng)制的地市來(lái)看，這個(gè)制度本身是‘充滿了生命力的，尤其在關(guān)鍵性工程的推進(jìn)和全流域治理上，接下來(lái)的工作關(guān)鍵在于要把責(zé)任落實(shí)到具體的負(fù)責(zé)人身上。”廣東省人大代表、省人大環(huán)資委原主任委員陳耀光表示。早在2014年，為貫徹落實(shí)廣東省政府《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃（2013—2020）》，廣州市就確定了計(jì)劃中51條河涌的河長(zhǎng)，但由于當(dāng)時(shí)河長(zhǎng)職責(zé)不夠明確，保障措施不完善，河長(zhǎng)制有名無(wú)實(shí)，責(zé)任落實(shí)不到位，工作成效不明顯，導(dǎo)致內(nèi)河涌復(fù)黑復(fù)臭現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。

記者采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前，跨市域河流的河長(zhǎng)采取分段負(fù)責(zé)辦法，同一條河流往往涉及不同層次、不同地域的多位河長(zhǎng)，若河長(zhǎng)們責(zé)任意識(shí)不高、重視程度不一致、不充分溝通、不統(tǒng)一采取有力措施，很可能無(wú)法取得好的治水效果。此外，有些河流本身就是界河，左右兩岸分屬不同的地市，甚至還有些河流支流和干流分屬不同的地市，任何一個(gè)局部沒(méi)有做好，水質(zhì)就沒(méi)辦法根本好轉(zhuǎn)。

“不排除在流域治理未達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，不同斷面的河長(zhǎng)可能因此會(huì)出現(xiàn)互相推諉的情況，甚至是導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確追責(zé)?！贝饲?，曾有水利專家指出，盡管中央出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》已經(jīng)明確規(guī)定，將河長(zhǎng)工作職責(zé)考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，但是并未規(guī)定責(zé)任量化、評(píng)估細(xì)化等具體操作辦法。

記者了解到，在河長(zhǎng)制的發(fā)源地浙江，為保證成千上萬(wàn)名基層河長(zhǎng)在巡河時(shí)責(zé)任落實(shí)到位，義烏地區(qū)率先實(shí)施了全覆蓋式的河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)。不管是市級(jí)河長(zhǎng)，還是河道網(wǎng)格員、保潔員，每個(gè)人都要安裝一個(gè)記錄巡查河道軌跡的APP。巡查時(shí)，各河長(zhǎng)首先要打開(kāi)手機(jī)APP，讓其記錄巡查的軌跡，APP每3秒鐘定位一次，并將數(shù)據(jù)上傳到后臺(tái)，這讓巡查有數(shù)據(jù)，考核有了標(biāo)準(zhǔn)。

“浙江義烏的APP巡查系統(tǒng)，也只是在一定程度上解決河長(zhǎng)日常巡查的問(wèn)題，河涌治理涉及方方面面，地方要出臺(tái)科學(xué)、細(xì)致的評(píng)估考核辦法并不容易。”有環(huán)保專家指出，河長(zhǎng)的主要任務(wù)還包括水資源保護(hù)、水安全保障、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理保護(hù)、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管等。

在新一輪的河長(zhǎng)制推行過(guò)程中，要把工作重點(diǎn)放在管理職能的落實(shí)等方面?！耙o各級(jí)河長(zhǎng)加壓力、壓責(zé)任。通過(guò)建立工作制度、嚴(yán)格實(shí)施考核，給各級(jí)河湖行政長(zhǎng)官套夾板，督促河長(zhǎng)們下決心、花大力氣治河管河。”廣東省水利廳黨組書記、廳長(zhǎng)許永錁說(shuō)，要確保河長(zhǎng)制行之有效，在制定考核辦法時(shí)，要體現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合不同河湖管理保護(hù)要求，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，把考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。“以巡查檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以督察督辦解決問(wèn)題，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處?！?/p>

據(jù)了解，目前廣東已經(jīng)將河長(zhǎng)制落實(shí)情況納入廣東省最嚴(yán)格水資源管理制度、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況等考核內(nèi)容，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和整改情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任?！耙诘胤教剿鲗?shí)行‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)、考核結(jié)果與財(cái)政撥款相銜接的獎(jiǎng)懲制度，全面壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，避免河長(zhǎng)制形式大于實(shí)質(zhì)?！?許永錁說(shuō)。

“我省也將完善部門聯(lián)動(dòng)和流域協(xié)調(diào)機(jī)制，建立多部門的河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、工作督查制度，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)。” 廣東省水利廳副廳長(zhǎng)邊立明告訴記者，為解決好水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等突出問(wèn)題，廣東省人大常委會(huì)擬出臺(tái)廣東省各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)河長(zhǎng)制實(shí)施情況監(jiān)督辦法，確保河長(zhǎng)制責(zé)任得到嚴(yán)格落實(shí)。

要引入生態(tài)服務(wù)視角

“現(xiàn)有的實(shí)踐及理論都將河長(zhǎng)制簡(jiǎn)單定位為以污染治理為核心的、與懲戒相聯(lián)系的、具有被動(dòng)性特征的‘領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，這一定位將遏制河長(zhǎng)制在流域治理中充分發(fā)揮以地方服務(wù)為內(nèi)容的、與獎(jiǎng)勵(lì)相聯(lián)系的、具有主動(dòng)性特征的優(yōu)勢(shì)?！睆V東省委黨校教授程雨燕說(shuō)，河長(zhǎng)制起源于太湖藍(lán)藻暴發(fā)這一污染事件，從實(shí)踐伊始就幾乎被等同于特殊的污染應(yīng)急治理手段，如不在河長(zhǎng)制中引入生態(tài)服務(wù)視角，將會(huì)在一定程度上限制河長(zhǎng)制的全面發(fā)展。

所謂的生態(tài)服務(wù)是指人們從生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)過(guò)程、功能和結(jié)構(gòu)中獲取可量化的經(jīng)濟(jì)效益。如河湖流域功能涉及的生態(tài)服務(wù)主要包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四類。以供給服務(wù)為例，其主要是指流域的生態(tài)過(guò)程直接為人類提供飲用和灌溉用水、魚類、野生動(dòng)物、食物、農(nóng)產(chǎn)品、藥品、木材、纖維等物品。

“長(zhǎng)期以來(lái)，人們并不理解生存需求與生態(tài)服務(wù)供給之間的聯(lián)系，從而無(wú)法正確認(rèn)識(shí)生態(tài)退化所帶來(lái)的嚴(yán)重影響，更無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別自身從生態(tài)過(guò)程中所獲取的生態(tài)服務(wù)利益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！背逃暄啾硎荆案鞯噩F(xiàn)行出臺(tái)的河長(zhǎng)制，在實(shí)踐中仍缺乏生態(tài)服務(wù)視角。”

河長(zhǎng)制自試點(diǎn)以來(lái)，往往可以在短期內(nèi)就迅速取得流域治理成效，但其過(guò)于依賴行政問(wèn)責(zé)、強(qiáng)制推行等舉措，難免會(huì)導(dǎo)致制度后期乏力。不少專家學(xué)者在定義河長(zhǎng)制時(shí)也明確，河長(zhǎng)制應(yīng)該是“從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制所衍生出來(lái)的水污染治理制度”“是通過(guò)鐵腕冶污提高冶污效率，破解河流治污困局的辦法” 。

“引入生態(tài)服務(wù)，對(duì)流域功能為地方政府帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益加以量化，能夠克服河長(zhǎng)制在制度運(yùn)行后期極可能出現(xiàn)的動(dòng)力不足問(wèn)題 ，充分激發(fā)地方政府參與流域治理的積極性。” 程雨燕說(shuō)，各地行政區(qū)域邊界與流域邊界大多并不一致，本轄區(qū)內(nèi)的流域問(wèn)題往往不能單純?cè)诒据爡^(qū)的流域內(nèi)加以解決，但又不得不為此流域治理投入大量的財(cái)力物力，因此地方政府在成本收益不對(duì)等的情況下，必然會(huì)缺乏參與流域治理的積極性。

記者了解到，在《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》當(dāng)中已蘊(yùn)含生態(tài)服務(wù)的理念。比如其提出的基本原則之一就是：堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。所規(guī)定的各級(jí)河長(zhǎng)工作職責(zé)中，既強(qiáng)調(diào)污染治理——對(duì)“侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚”等進(jìn)行清理整治；也強(qiáng)調(diào)河湖養(yǎng)護(hù)——包括“水資源保護(hù)、水域岸線管理”，以及“水生態(tài)修復(fù)”等。這表明，要求河長(zhǎng)制的推行能夠在關(guān)注污染治理的同時(shí)，也關(guān)注自然資源的保護(hù)；在重視約束和管理的同時(shí)，也重視河湖流域的生態(tài)功能維護(hù)及開(kāi)發(fā)利用，而這些正是為了使河湖能夠健康全面地提供流域生態(tài)服務(wù)。

生態(tài)服務(wù)的直接受益人永遠(yuǎn)是地方?！暗胤秸碛辛饔蚬δ芩鶐?lái)的時(shí)間利益，如供水、灌溉，野生動(dòng)物棲息等，所以政府應(yīng)積極主動(dòng)參與流域治理，從受益人的維度做出更多積極的治理政策，并承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任?！背逃暄嗾f(shuō)，此時(shí)所謂的“責(zé)”是基于“益”主動(dòng)產(chǎn)生的，而不是有政府或公眾、法律或政策被動(dòng)施加的。

如何從生態(tài)服務(wù)的視角全面推行河長(zhǎng)制？程雨燕表示，要以“信息”為途徑，推動(dòng)生態(tài)服務(wù)在地方流域治理中發(fā)揮作用?！暗胤綄用娲罅颗c生態(tài)環(huán)境有關(guān)的不當(dāng)實(shí)踐和互動(dòng)都源于無(wú)知，地方政府只有在理解自身對(duì)流域服務(wù)和價(jià)值的依賴之后，才能進(jìn)行有效的流域管理，而‘信息可以促成這類價(jià)值分忻，幫助地方政府作出更有利于保護(hù)流域功能的決策?！?/p>

“信息”包含充分收集、及時(shí)公布和準(zhǔn)確運(yùn)用這幾個(gè)階段。以信息的充分收集為例，這就要求掌握的信息，包括河湖流域的地理數(shù)據(jù)及歷年變化、流域生態(tài)功能分項(xiàng)和整體的評(píng)估數(shù)據(jù)，以及本地居民對(duì)流域生態(tài)功能的一般和特殊需求數(shù)據(jù)等。

“掌握了這些信息后，關(guān)鍵還在于要及時(shí)公布相關(guān)信息，以獲得社會(huì)公眾的支持和理解，并準(zhǔn)確運(yùn)用信息，實(shí)現(xiàn)地方流域有效治理?！?程雨燕說(shuō)。endprint