邵曉秋++韓錫玲

摘 要：自總統(tǒng)制建立后，美國(guó)行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)彼此的權(quán)力爭(zhēng)奪一刻也未曾停歇，尤以掌控行政權(quán)的總統(tǒng)與行使立法權(quán)的國(guó)會(huì)間的斗爭(zhēng)最為激烈。到西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt，1858. 10～1919.1，1901～1909年間擔(dān)任第26任美國(guó)總統(tǒng)） 當(dāng)政時(shí)，國(guó)會(huì)執(zhí)掌大權(quán)的局面依然如故，成為羅斯福擴(kuò)張總統(tǒng)行政權(quán)力的最大阻力。為了順應(yīng)歷史發(fā)展大潮，羅斯福采用多種韜光養(yǎng)晦的策略與國(guó)會(huì)在諸多領(lǐng)域展開(kāi)了權(quán)力爭(zhēng)奪戰(zhàn)。鑒于學(xué)界對(duì)此問(wèn)題尚缺乏系統(tǒng)探討，文章將從羅斯福擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力所面臨的國(guó)會(huì)阻力和其資產(chǎn)階級(jí)權(quán)力觀以及采用多種韜光養(yǎng)晦的策略與國(guó)會(huì)在諸多領(lǐng)域展開(kāi)的權(quán)力爭(zhēng)奪等方面展開(kāi)論述。

關(guān)鍵詞：羅斯福；國(guó)會(huì)；總統(tǒng)；奧爾德里奇；權(quán)力

中圖分類(lèi)號(hào)：K712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、羅斯福擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力所面臨的國(guó)會(huì)阻力

隨著強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)林肯的過(guò)世，國(guó)會(huì)逐漸主掌戰(zhàn)后大局，其后總統(tǒng)權(quán)勢(shì)一蹶不振。到羅斯?？偨y(tǒng)前任，第25任總統(tǒng)麥金利當(dāng)政時(shí)，總統(tǒng)政治地位始終處于國(guó)會(huì)領(lǐng)袖的陰影下。

羅斯福繼任總統(tǒng)之際，也正逢美國(guó)第56屆國(guó)會(huì)掌權(quán)之時(shí)。本來(lái)第56屆國(guó)會(huì)的兩院正好為羅斯福的共和黨多數(shù)所把持。但是不幸的是，羅斯福在擺脫了異黨的掣肘的同時(shí)，卻又背負(fù)了同黨黨魁的包袱。一方面，國(guó)會(huì)的權(quán)力已從過(guò)去的眾議院讓渡到參議院之手，托馬斯·B·里得、威廉·麥金利和賽繆爾·J·蘭德?tīng)栒瓶亓吮娮h院的議程安排。另一方面，參議院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)本身的性質(zhì)也發(fā)生了根本性的變化?！暗?901年，來(lái)自羅德島的尼爾森·W·奧爾德里奇、威斯康星的約翰·C·斯普納、康涅狄格州的奧維爾·H·普拉特以及愛(ài)荷華州的威廉·B·阿利森在國(guó)會(huì)里的權(quán)勢(shì)無(wú)人挑戰(zhàn)。”其中奧爾德里奇被大企業(yè)主、金融家倚為最值得信賴(lài)的代理人。他在這四人當(dāng)中，一直被尊為魁首，直到1910年他都是當(dāng)之無(wú)愧的“參議院的老板”。四人在共同利益的驅(qū)使下，形成了一個(gè)以?shī)W爾德里奇為首的無(wú)人能及的利益集團(tuán)。

與參議院相對(duì)應(yīng)的是，眾議院正經(jīng)歷一段權(quán)力的恢復(fù)調(diào)整期。1901年到1902年間，恰巧擔(dān)任眾議院議長(zhǎng)的戴維·B·亨得森權(quán)欲不強(qiáng)，非常滿(mǎn)足于參議院政治集團(tuán)的發(fā)號(hào)施令。1902年12月，四巨頭要通過(guò)一項(xiàng)對(duì)自己集團(tuán)極其有益的關(guān)稅法時(shí)，他才認(rèn)為這些利益集團(tuán)太有恃無(wú)恐，因此他才憤而辭職。讓人意想不到的是，他的離職反而為眾議院的權(quán)力復(fù)活帶來(lái)了新的契機(jī)。新當(dāng)選的議長(zhǎng)約瑟夫·G·坎農(nóng)與原任戴維·B·亨得森的柔弱性格截然不同，他個(gè)性強(qiáng)硬而張揚(yáng)，野心勃勃，行動(dòng)果敢，雖然說(shuō)他性格粗野，可卻極有才干 ，被時(shí)人尊為“喬叔”。他有的放矢地利用憲法賦予眾議院的權(quán)力多次否決了四巨頭的提案，在他的精心管理下，很快眾議院的地位與權(quán)勢(shì)得到恢復(fù)與提升，他也成為歷史上少有的幾個(gè)擁有絕對(duì)權(quán)勢(shì)的議長(zhǎng)之一。

國(guó)會(huì)中的民主黨在羅斯福主政時(shí)，已經(jīng)處于少數(shù)黨地位，內(nèi)部又因理念、利益的不同以及歷史上的種種糾葛而矛盾重重，無(wú)法形成統(tǒng)一的意志和力量與共和黨對(duì)抗，因此只能坐視共和黨黨魁把持美國(guó)的大政方針。

二、羅斯?？偨y(tǒng)與國(guó)會(huì)的權(quán)力爭(zhēng)奪

1.羅斯?？偨y(tǒng)的韜光養(yǎng)晦策略

羅斯福因“偶然”的因素繼任總統(tǒng)，但他想徹底擺脫麥金利的陰影，就必須在1904年獲得總統(tǒng)提名，以自己的名義當(dāng)選。他借助獨(dú)有的人格魅力和政治手腕，很快網(wǎng)羅了一批人才。但是羅斯福離得心應(yīng)手地使用總統(tǒng)權(quán)力尚遠(yuǎn)，他踏著“麥金利的墳塋”走向總統(tǒng)寶座，有著先天的權(quán)力缺陷。

他知道他所處的政治地位的微妙，因此他謹(jǐn)小慎微，上任后他在第一次正式講話(huà)就表示將“不擇不扣地繼承”麥金利的政策，以免引起公眾與國(guó)會(huì)異己力量的過(guò)度反彈，他也盡量不去觸動(dòng)麥金利集團(tuán)的利益，免得過(guò)早與國(guó)會(huì)的保守勢(shì)力攤牌，就連內(nèi)閣班底也沒(méi)做多大的調(diào)整。

羅斯福的韜光養(yǎng)晦之策還可以從國(guó)情咨文看出。羅斯福上任后，向國(guó)會(huì)遞交的第一份國(guó)情咨文，用語(yǔ)謹(jǐn)慎，玲瓏八面，既不過(guò)分刺激黨魁的神經(jīng)，又在文中彰顯了進(jìn)步主義的呼聲。他在文中就麥金利事件而嚴(yán)厲譴責(zé)無(wú)政府主義，并要求對(duì)將來(lái)的移民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與教育方面的限制；為了應(yīng)對(duì)托拉斯問(wèn)題，他在文中把托拉斯的形成與發(fā)展說(shuō)成是自然現(xiàn)象。他明白無(wú)誤地告訴人們，舊的法律已經(jīng)不能有效地適應(yīng)財(cái)富的積聚與分配，應(yīng)加以改革；他還列舉了人們熟知的托拉斯的“真正的和嚴(yán)重的罪惡”，以引起人們的更高警覺(jué)；他在此還特別談到了過(guò)度投資所引發(fā)的有害后果以及社會(huì)各界采取切實(shí)可行的方法與行動(dòng)去力糾流弊的必要性，在這一點(diǎn)上，他認(rèn)為政府責(zé)無(wú)旁貸，政府理應(yīng)加大對(duì)大公司的監(jiān)管力度，力爭(zhēng)修改《州際法案》，以增強(qiáng)這一法案的效率，確保鐵路運(yùn)價(jià)與鐵路設(shè)施對(duì)各種托運(yùn)人一視同仁等。

大體而言，羅斯福在第一任期內(nèi)，因是繼任麥金利的余缺，所受掣肘較多，故而藏鋒露拙，盡量避免與黨內(nèi)大佬的直接交鋒，而是利用總統(tǒng)權(quán)力，抓緊起訴托拉斯，打破常規(guī)地利用政府的權(quán)力插手勞資糾紛，充分樹(shù)立了“有為總統(tǒng)”的政治威望，為下一屆總統(tǒng)的連任提供了政治資本。

2.羅斯福與國(guó)會(huì)的權(quán)力爭(zhēng)奪和《赫伯恩法案》的頒布

羅斯福的韜光養(yǎng)晦策略果然奏效，1904年的大選，羅斯福不僅挫敗了共和黨內(nèi)保守派的阻撓，如愿以?xún)數(shù)爻蔀楣埠忘h總統(tǒng)候選人而且以高票戰(zhàn)勝民主黨候選人當(dāng)選，其多年來(lái)試圖振興總統(tǒng)權(quán)力的理想終于有了實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。

1905年2月，在進(jìn)步主義力量和民眾的支持下，羅斯福決定采取兩種手段迫使國(guó)會(huì)就范。一是不斷發(fā)表公開(kāi)講話(huà)，給財(cái)閥們與國(guó)會(huì)議員們施以壓力，同時(shí)喚起民眾更大的支持；二是私底下又常常與黨魁們溝通，動(dòng)之以情，曉之以理。就這樣，借助軟硬兼施等手腕，黨魁集團(tuán)出現(xiàn)裂痕，眾議員們首先被分化，終于以326票對(duì)17票的絕對(duì)多數(shù)通過(guò)了監(jiān)管鐵路的《埃森-湯森法案》。但此法案還需經(jīng)參議院通過(guò)方能生效，但那時(shí)大多參議員是由各州議會(huì)自行推選，由此他們只聽(tīng)命于財(cái)閥。因此在鐵路巨頭的授意下，參議院將《埃森-湯森法案》束之高閣，遲遲不予表決。與此同時(shí)，與鐵路利益攸關(guān)的財(cái)閥們鼓噪“鐵路公司發(fā)動(dòng)了反對(duì)《埃森-湯森法案》和運(yùn)價(jià)管理原則的全國(guó)性宣傳活動(dòng)”。endprint

面對(duì)參議院和鐵路公司的強(qiáng)硬對(duì)抗，羅斯福又故伎重演，威脅奧爾德里奇和坎農(nóng)等人，說(shuō)要修改共和黨最為忌諱的關(guān)稅條例，降低關(guān)稅。但坎農(nóng)與奧爾德里奇也明白此中玄機(jī)，羅斯福不可能輕易觸動(dòng)。羅斯福無(wú)奈又使一計(jì)，他對(duì)外發(fā)表講話(huà)，聲稱(chēng)倘使1905年有關(guān)鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題仍得不到妥善解決，他就要求國(guó)會(huì)火速召開(kāi)特別會(huì)議來(lái)討論此事。

就在羅斯福似乎無(wú)計(jì)可施之時(shí)，司法部部長(zhǎng)威廉·穆迪在羅斯福的授意下采取的側(cè)面策應(yīng)行動(dòng)產(chǎn)生了作用。從1905年11月開(kāi)始，羅斯福指示威廉·穆迪對(duì)一些違法的鐵路和接受鐵路回扣的公司提起訴訟。在經(jīng)一番負(fù)隅頑抗之后，這些公司開(kāi)始退讓?zhuān)瓦B大名鼎鼎的美孚石油公司也感覺(jué)到了政府的巨大壓力。與此同時(shí)，報(bào)紙也大量刊登抨擊陷入回扣丑聞中的各類(lèi)托拉斯和支持它們的參議院，使財(cái)閥和黨魁處境愈發(fā)被動(dòng)。

次年1月，承受民眾更大壓力的眾議員又率先妥協(xié)，他們以高票通過(guò)了一年前擱置不議的眾議員赫伯恩提出的法案。其中的主要條款很合羅斯福的胃口，因此他全力支持該法案的通過(guò)。

問(wèn)題的癥結(jié)還是在于參議院，但奧爾德里奇畢竟是個(gè)老道的政治高手，他也采取兩手策略來(lái)應(yīng)對(duì)羅斯福的進(jìn)攻，一是故意推舉與羅斯福素有齟齬的參議員蒂爾曼領(lǐng)銜處置《赫伯恩法案》，借以分解羅斯福的力量；二是允許各位參議員提出對(duì)《赫伯恩法案》的各自修正案，以便使篡改過(guò)的《赫伯恩法案》面目全非，最后求得一個(gè)對(duì)鐵路公司最為有利的修正案通過(guò)。

果然如奧爾德里奇所設(shè)想的那樣，有關(guān)《赫伯恩法案》的爭(zhēng)鋒在參議院內(nèi)激烈地展開(kāi)。受奧爾德里奇指使的參議員們紛紛拿出了五花八門(mén)的修正案，而貝利等激進(jìn)主義領(lǐng)導(dǎo)人也不認(rèn)同《赫伯恩法案》，他們也提出了自己的方案。最后爭(zhēng)辯的主要力量還是以羅斯福為首的進(jìn)步主義者和以?shī)W爾德里奇為首的保守派為主，貝利等激進(jìn)派領(lǐng)導(dǎo)人的力量因各種原因受限而顯得相對(duì)弱小。

“法院復(fù)議的性質(zhì)和生效時(shí)間”一直是雙方討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)。奧爾德里奇等人主張賦予法院對(duì)州際商務(wù)委員會(huì)的決定有“寬泛復(fù)議”之權(quán)，即法院有權(quán)對(duì)每一案件的事實(shí)做出重新解釋。至于生效時(shí)間，奧爾德里奇強(qiáng)硬地要求以60天為限，其意圖也是以拖延時(shí)間的方式來(lái)尋找解救鐵路公司的有利機(jī)會(huì)。他們的用意羅斯福也心知肚明，因此他相應(yīng)地主張采用“有限復(fù)議”，即法院僅對(duì)委員會(huì)的決定方式是否公平合理做出判決，這就保證了州際商務(wù)委員會(huì)的權(quán)威不受到過(guò)分的損害；至于生效時(shí)間，羅斯福力主即刻生效，以免保守勢(shì)力使法案拖延生變。

奧爾德里奇原本指望利用自己的獨(dú)特地位與政治手腕，將《赫伯恩法案》修改得面目全非，最后流于形式?？墒鞘虑榈陌l(fā)展還是未完全如其所愿，羅斯福漸漸取得了制定法案的主導(dǎo)權(quán)。羅斯福利用激進(jìn)主義的法案不斷地要挾他，說(shuō)若不滿(mǎn)足白宮與斯普納等人協(xié)商的條件，白宮就會(huì)轉(zhuǎn)而支持貝利他們提出的激進(jìn)法案，這一招確實(shí)對(duì)他頗具殺傷力；更痛心的是，自己陣營(yíng)的斯普納等人也為羅斯福所拉攏，不斷給自己施加壓力，看來(lái)也只有與羅斯福相互退讓?zhuān)拍艽_保自己與鐵路集團(tuán)的利益最大化。

1906年5月18日，幾近難產(chǎn)的《赫伯恩法案》，終于在參議院以71∶3的高票得以通過(guò)。它的產(chǎn)生是各種力量博弈的結(jié)果，盡管這一結(jié)果并未完全滿(mǎn)足各方的要求。羅斯福通過(guò)促使《赫伯恩法案》的通過(guò)，打擊了國(guó)會(huì)的勢(shì)力，擺脫了麥金利政府作為國(guó)會(huì)和財(cái)閥的附庸的尷尬地位，證明了總統(tǒng)和聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)是社會(huì)生活的最高管理調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)。

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