嚴(yán)金明，張雨榴，夏方舟

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

土地利用規(guī)劃管理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

嚴(yán)金明，張雨榴，夏方舟

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

研究目的：構(gòu)建土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架，發(fā)揮土地利用規(guī)劃配置土地要素的關(guān)鍵基礎(chǔ)和完善土地利用結(jié)構(gòu)的核心作用，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中優(yōu)化土地供應(yīng)的數(shù)量、空間和時序結(jié)構(gòu)。研究方法：文獻研究，比較分析，案例研究。研究結(jié)果：在系統(tǒng)論視角下，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)從協(xié)調(diào)、有序和系統(tǒng)三個視角出發(fā)，從數(shù)量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率，從空間角度統(tǒng)籌各類橫向規(guī)劃布局和各級主體縱向行政尺度，從時序角度協(xié)調(diào)規(guī)劃的機動彈性、細(xì)節(jié)空間和地類動態(tài)變更機制。研究結(jié)論：土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)堅持協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀、有序的系統(tǒng)觀和動態(tài)的系統(tǒng)觀，著重對土地利用中的數(shù)量關(guān)系、空間關(guān)系和時序關(guān)系進行調(diào)整，形成功能協(xié)調(diào)、層次有序和動態(tài)反饋的土地利用規(guī)劃制度，促進土地資源的高效配置，進而推動國民經(jīng)濟的調(diào)整和升級。

土地管理；土地利用規(guī)劃；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地利用結(jié)構(gòu)；土地空間布局；土地供給時序

Abstract:The purpose of this article is to establish the framework of the supply-side reform in land use planning and to develop its profound effects on land resources allocation and land use structures improvement, land supply optimization from the aspects of quantitative structure, spatial structure and timing structure. The results show that the supply-side reform in land use plan should increase the matching degree of supply and demand and land use efficiency from the perspective of quantity, should balance the horizontal spatial layout of land and the vertical administrative system of size from the perspective of space, and should coordinate flexibility, detailed space and land use type change mechanism from the perspective of timing, based on a systematic concept including coordinating, orderliness and dynamic. In conclusion,the supply-side reform in land use planning should emphasize the quantitative relation, spatial relation and timing relation in land use, in order to improve the land resource allocation efficiency and to promote national economic transformation.

Key words:land administration; land use planning; supply-side reform; land use structure; land spatial layout; land supply timing

1 引言

自2010年起中國GDP增速逐漸放緩，從10.45%降低至2015年的6.9%，很大程度上與之前長期采用的需求側(cè)經(jīng)濟管理戰(zhàn)略相關(guān)。在2015年11月10日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會議上，習(xí)近平總書記首次提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，之后隨著內(nèi)涵逐漸深化和豐富，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已成為了現(xiàn)階段國家經(jīng)濟管理中的核心，旨在通過對阻礙生產(chǎn)要素高效組合和配置體制機制進行變革，以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性因素，矯正目前中國經(jīng)濟供需錯配的問題，提高全要素生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級[1]。作為供給側(cè)的重要組成部分，土地的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要針對土地要素配置扭曲問題，旨在降低制度供給成本，優(yōu)化土地供應(yīng)的數(shù)量、空間和時序結(jié)構(gòu)，主要包括土地利用規(guī)劃、整治、儲備、流轉(zhuǎn)和利用等多個環(huán)節(jié)[2]，其中土地利用規(guī)劃作為土地利用的“龍頭”，是配置土地要素的關(guān)鍵基礎(chǔ)和完善土地利用結(jié)構(gòu)的核心，是政府糾正土地市場失靈的重要手段，對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中土地要素再配置具有至關(guān)重要的作用。

然而，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)和任務(wù)，當(dāng)前土地利用規(guī)劃存在著功能定位欠準(zhǔn)確、編制技術(shù)欠科學(xué)、管理模式欠完善等諸多問題，尤其是缺乏對土地利用規(guī)劃如何在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮其應(yīng)有作用的整體研究和系統(tǒng)分析。當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究多集中于宏觀層面，關(guān)注于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論依據(jù)、內(nèi)涵體系、路徑建議[3]等。專門針對土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究較少，而現(xiàn)有的研究多從土地審批制度、土地供應(yīng)制度、土地市場、土地整治等角度研究土地制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需求和路徑[4-7]，而雖然少數(shù)研究從建設(shè)用地角度進行了土地規(guī)劃方面的討論[8]，但缺乏在深入探討供給側(cè)內(nèi)涵本質(zhì)的基礎(chǔ)上對土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的核心制度——土地利用規(guī)劃制度的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的整體研究和系統(tǒng)分析。基于此，本文從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，提出了土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論框架，并以北京市海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善作為案例對框架進行了應(yīng)用和佐證。

2 系統(tǒng)論視角下的土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

系統(tǒng)論由20世紀(jì)40年代美國生物學(xué)家L.V.貝塔朗菲首次提出，主要思想是對不同學(xué)科、不同系統(tǒng)中的共同性進行綜合研究[9]。系統(tǒng)論將系統(tǒng)定義為“相互聯(lián)系、相互作用著的諸元素的集合或統(tǒng)一體”，是由若干要素依據(jù)一定規(guī)則以某種方式組合而成的有機體，具有某種或者某幾種特定的功能。系統(tǒng)具有整體性、層次性、復(fù)雜性等特征，其基本規(guī)律是對系統(tǒng)存在的狀態(tài)、演化形式、發(fā)展趨勢、系統(tǒng)內(nèi)外部相協(xié)調(diào)的描述[10]。系統(tǒng)良好運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于合理的功能目標(biāo)以及與之相適應(yīng)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與動態(tài)反饋機制。土地利用規(guī)劃根據(jù)自然條件、社會經(jīng)濟條件和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要對有限的土地資源在各部門之間進行配置，通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用分布，最終目標(biāo)是達(dá)到土地總供給和總需求的平衡[11]。土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以從數(shù)量、空間和時序這三個主要路徑歸納為協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀、有序的系統(tǒng)觀、動態(tài)的系統(tǒng)觀三個維度[12]（圖1）。

2.1 協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀下土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，系統(tǒng)是由各個要素組成的相互聯(lián)系的整體，各要素互相影響，互相制約，通過一定的組合方式形成了單獨要素所沒有的新功能。結(jié)構(gòu)和功能是一體的，結(jié)構(gòu)和功能相輔相成，結(jié)構(gòu)決定目標(biāo)功能，目標(biāo)功能引導(dǎo)結(jié)構(gòu)。土地利用結(jié)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的直接反映，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以通過土地利用結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整就是土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整；土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化就是以土地利用系統(tǒng)功能最大化為目標(biāo)，將一定數(shù)量的土地合理的配置到各個用地部門中，使土地資源得到合理安排[13]。土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和功能是要推動國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，為國民經(jīng)濟社會的各部門提供空間載體，因此土地利用規(guī)劃需要將土地利用與產(chǎn)業(yè)、人口和環(huán)境的變化協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對土地數(shù)量在各部門間進行調(diào)適和分配，通過土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整?；诖?，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要堅持協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀，將土地利用規(guī)劃與功能目標(biāo)協(xié)調(diào)起來，正確處理國民經(jīng)濟中各部門、各環(huán)節(jié)在土地資源上的數(shù)量關(guān)系。

圖1 系統(tǒng)論視角下土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的框架體系Fig.1 Framework for the supply-side reform in land use planning from the perspective of systematic theory

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先就是要通過對生產(chǎn)要素的重新組合和配置，提高全要素生產(chǎn)率，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，逐步淘汰高產(chǎn)能、高污染產(chǎn)業(yè)，提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁入中高端水平。因此，土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要目標(biāo)就是要增加土地要素的有效供給，通過優(yōu)化全域土地利用結(jié)構(gòu)，從數(shù)量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率。第一，要重點保障基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生活宜居與生態(tài)提升、區(qū)域精準(zhǔn)扶貧等功能的用地指標(biāo)，還要從綜合效果出發(fā)合理評價土地利用綜合效果，淘汰高耗能、高污染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地，從稟賦需求、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)角度出發(fā)評判部分新興產(chǎn)業(yè)與區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的契合度。第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求政府需要充分發(fā)揮底線管理的作用，從而為市場機制運轉(zhuǎn)提供良性環(huán)境，糾正市場失靈。土地利用規(guī)劃作為重要的政府調(diào)控手段，要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展，科學(xué)劃定和管理“三線”，即耕地紅線、生態(tài)紅線和城市增長邊界紅線，在推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時保障糧食安全和生態(tài)安全所必須的土地資源數(shù)量底線。第三，生態(tài)文明是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本前提，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，堅持綠色發(fā)展的理念，實現(xiàn)人與自然和諧共生。因此，土地利用規(guī)劃在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時要著重保障生態(tài)用地供給，增加生態(tài)用途土地的用地指標(biāo)，為生態(tài)建設(shè)提供必要的土地資源和空間載體，通過創(chuàng)新土地用途分類，將生態(tài)用地納入現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類體系中，處理生態(tài)用地、生活用地、生產(chǎn)用地之間的關(guān)系，促進“三生”空間協(xié)調(diào)共生。此外，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要堅持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地數(shù)量和土地利用結(jié)構(gòu)，防止城市過度蔓延，對特大城市要采取建設(shè)用地指標(biāo)減量措施，推動城市存量建設(shè)用地挖潛；同時，通過農(nóng)村居民點整理、中心村改造等方式推動農(nóng)村建設(shè)用地高效利用。

2.2 有序的系統(tǒng)觀下土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

系統(tǒng)具有層次性，即系統(tǒng)的內(nèi)部形成有序的體系，系統(tǒng)的各個構(gòu)成部分以一定的規(guī)則和層次組合在一起進而形成了系統(tǒng)[14]。土地利用規(guī)劃需要對土地空間布局進行優(yōu)化，而空間具有橫向?qū)哟魏涂v向?qū)哟蝺蓚€方面。橫向空間層次是不同土地利用方式之間的空間分布關(guān)系，而縱向?qū)哟问遣煌瑢蛹壍闹黧w基于土地利用活動所產(chǎn)生的空間尺度關(guān)系。土地利用規(guī)劃在橫向上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃之間在土地空間上的分布，縱向上要引導(dǎo)各級土地利用主體進行不同空間行政尺度的安排。

在橫向關(guān)系上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)是國民經(jīng)濟中的各個部門在空間的合理分配，要求對空間全域進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，但是在中國目前的空間規(guī)劃體系下，不同職能部門根據(jù)自己的理念對相同土地空間進行規(guī)劃，使得各區(qū)劃與土地用途分區(qū)具有一定的交叉或重疊性，規(guī)劃間的協(xié)調(diào)困難[15]，“多規(guī)”沖突情況普遍。因此，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就要調(diào)節(jié)不同空間利用規(guī)劃對土地空間的需求，構(gòu)建“多規(guī)合一”的立體空間規(guī)劃體系，在發(fā)揮土地利用規(guī)劃功能的同時促進空間規(guī)劃的完善，最終促進形成空間規(guī)劃“一張圖”與云平臺[16-17]，將土地用途管制規(guī)則與其他規(guī)劃管理手段整合，形成引導(dǎo)分區(qū)資源配置的政策合力，同時發(fā)揮土地整治規(guī)劃在優(yōu)化資源配置上的作用。此外，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中對政府進行底線管理的要求不僅應(yīng)該從數(shù)量關(guān)系上進行配置，還要從空間層次上予以落實。土地利用規(guī)劃的改革中要處理好各類規(guī)劃的底線要求，通過土地用途管制、建設(shè)用地空間管制等手段保障生態(tài)紅線、耕地紅線和城市發(fā)展邊界的落實。在縱向尺度上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點是要對不同市場需求進行相應(yīng)的供給配置，因此土地利用規(guī)劃要根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求重塑總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃的體系骨架，逐步細(xì)化服務(wù)市場。其次，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革落實到各級政府的職能轉(zhuǎn)變上，應(yīng)該有不同的工作重點。當(dāng)前在中國縣級及以下土地利用總體規(guī)劃中，往往存在分區(qū)結(jié)果在空間上過于零碎，分區(qū)方案難以落實的問題。因此，土地利用規(guī)劃改革中要建立差別有序的縱向規(guī)劃體系，完善包含戰(zhàn)略性、政策性、控制性三個維度和“國—區(qū)域—省—市—縣—鄉(xiāng)—村”7級層次的縱向行政體系。

2.3 動態(tài)的系統(tǒng)觀下土地利用規(guī)劃供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

系統(tǒng)是復(fù)雜的，系統(tǒng)內(nèi)各個要素互相作用同時又與系統(tǒng)外部不斷互動反饋，推動系統(tǒng)不斷更新，系統(tǒng)內(nèi)部和來自于外部環(huán)境的反饋信息會隨著時間的推移而發(fā)生變化。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的開展，當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和過去相比會發(fā)生變化，而當(dāng)改革隨著時間的演進而深入，未來的發(fā)展方向也會與現(xiàn)在有所不同。土地利用規(guī)劃是對未來土地利用的一種預(yù)測，本身就具有不確定性和灰色性[18]。因此，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要堅持動態(tài)的系統(tǒng)觀，處理好土地供給的時序關(guān)系。

首先，土地利用規(guī)劃在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，面對的是一個變化的結(jié)果和可能產(chǎn)生變化的未來，是時間維度上的一個截面狀況。因此土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)建立一個動態(tài)評價與反饋機制，對土地利用根據(jù)所處時間點的不同而做出相應(yīng)安排。在此基礎(chǔ)上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求以市場機制主導(dǎo)要素分配，而市場需求會隨著時間的推移而演變，對土地利用的要求也會因時因地產(chǎn)生變化，因此土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)為這種市場難以準(zhǔn)確預(yù)測的變化預(yù)留彈性空間，消弭土地利用適應(yīng)復(fù)雜經(jīng)濟變化的潛在障礙，推動土地利用方式能夠因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整而進行必要的轉(zhuǎn)換，最終實現(xiàn)土地要素的再配置以推動未來經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展[19]。具體來說，就是要建立“剛彈結(jié)合”的指標(biāo)體系和張弛有度的管理規(guī)則。一方面增加規(guī)劃指標(biāo)在數(shù)量、空間等方面的機動彈性，為土地利用能夠及時應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而預(yù)留空間，以適應(yīng)時序演變過程中產(chǎn)生的不確定性；另一方面通過樹立“綠圖規(guī)劃”的思想，即對規(guī)劃骨架性內(nèi)容進行設(shè)計，為使用者在未來根據(jù)具體環(huán)境變化完善細(xì)節(jié)預(yù)留空間；同時平衡各種土地利用方式在時間維度上的變化，完善地類變更機制，為土地利用隨著外部環(huán)境的不斷變化在時序上進行調(diào)整提供可能。

圖3 海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的路徑Fig.3 Route of adjusting and improving the land use master plan of Haidian District

3 北京市海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善——案例佐證

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、京津冀協(xié)同發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)三大宏觀政策的外部環(huán)境要求下，北京市海淀區(qū)面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)等具體要求，現(xiàn)行的 《海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實經(jīng)濟社會的新情況，應(yīng)當(dāng)進行調(diào)整完善?；诖?，結(jié)合實際情況，本文從功能協(xié)調(diào)、層次有序和動態(tài)反饋出發(fā)，運用前文所述的改革框架，提出了《海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的調(diào)整完善路徑。

3.1 研究區(qū)域

北京市作為國家首都，是中國的政治中心，擁有豐富的科技資源和人才資源，資本積累豐厚，經(jīng)濟發(fā)展水平處于全國前列，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐走在全國領(lǐng)先位置。同時，北京還面臨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的要求，而京津冀協(xié)同發(fā)展對北京的核心要求就是生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中之意。而海淀區(qū)作為重要的“城六區(qū)”之一，位于北京市的西北部，科研院所林立，高等院校密集，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，文化旅游資源豐厚，中央、軍隊機關(guān)眾多，擁有首都政治和科技、教育、人才優(yōu)勢以及文化、自然地理優(yōu)勢等明顯的區(qū)位功能優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，也是國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地之一（圖2，封三）。

3.2 系統(tǒng)論視角下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善

根據(jù)總體部署，北京市未來發(fā)展一是要疏解非首都功能，二是要強化首都核心功能，實現(xiàn)疏功能、減人口、聚人才、謀發(fā)展、優(yōu)服務(wù)、惠民生。海淀區(qū)的未來功能定位是具有全球影響力的全國科技創(chuàng)新中心核心區(qū)，服務(wù)保障中央政務(wù)職能的重要地區(qū)，國家歷史文化傳承發(fā)展的典范地區(qū)，生態(tài)宜居和諧文明的示范區(qū)以及高水平新型城市化發(fā)展路徑的實踐區(qū)，并提出中關(guān)村科學(xué)城擴大至海淀全域。這既為海淀區(qū)進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、探索土地開發(fā)利用新模式提供了良好的機遇，又給土地利用規(guī)劃和管理工作提出了新要求，包括調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展新空間、構(gòu)建土地生態(tài)安全格局和創(chuàng)新土地規(guī)劃管理新機制等?，F(xiàn)行海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃并不能完全適應(yīng)當(dāng)前國民經(jīng)濟在土地利用上的需求，而整個調(diào)整完善思路的推進都應(yīng)該緊密結(jié)合外部環(huán)境的這種變化（圖3）。

3.2.1 協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善 基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等要求，從京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，海淀區(qū)的首要任務(wù)是要有序疏解非首都功能，根據(jù)《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，嚴(yán)格控制增量，嚴(yán)禁新增農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)，加快高能耗、低產(chǎn)出的一般性產(chǎn)業(yè)退出，調(diào)整企事業(yè)單位和集體經(jīng)濟業(yè)態(tài)調(diào)整升級，推進中關(guān)村核心區(qū)創(chuàng)新發(fā)展?；趨f(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀，海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善要針對海淀區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求，對土地利用指標(biāo)和數(shù)量結(jié)構(gòu)進行相應(yīng)的調(diào)整，調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。因此，在海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善首先要根據(jù)海淀區(qū)和北京市的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、退出等安排，削減建設(shè)用地總量，尤其是減少高能耗、高污染等禁止類產(chǎn)業(yè)的用地指標(biāo)，控制新增產(chǎn)業(yè)的土地供給增量，但是對未來重點建設(shè)項目，根據(jù)項目性質(zhì)、級別酌情賦予建設(shè)指標(biāo)，保障重點項目落地，對中關(guān)村核心區(qū)進行集中用地安排，尤其是要適當(dāng)增加創(chuàng)新類新興產(chǎn)業(yè)的土地指標(biāo)供給。其次，針對海淀區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出嚴(yán)格控制農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)的增量，海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善中應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略核減耕地數(shù)量，但基于耕地保護的要求，應(yīng)當(dāng)增加永久基本農(nóng)田的保護率。此外，海淀區(qū)承擔(dān)了推進首都生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)，因此規(guī)劃調(diào)整完善中應(yīng)對土地資源的數(shù)量配置進行優(yōu)化，增加生態(tài)用地供給，實現(xiàn)綠色空間的增加（圖4）。

圖4 協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善路徑Fig.4 Route of adjusting and improving the land use master plan from the perspective of systematic concept of coordinating

3.2.2 有序的系統(tǒng)觀下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善 有序的系統(tǒng)觀下，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)從橫向上協(xié)調(diào)各類空間關(guān)系，從縱向上統(tǒng)籌不同空間尺度的土地利用。結(jié)合區(qū)域情況，海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善首先應(yīng)當(dāng)與海淀區(qū)城市規(guī)劃、“十三五”發(fā)展規(guī)劃等進行磨合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、城市空間資源配置，同時結(jié)合其他部門規(guī)劃綜合分析各部門的土地空間布局需求，在土地空間上落實“一軸一帶兩區(qū)多點網(wǎng)絡(luò)型開放式”的布局，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、城市空間、生態(tài)建設(shè)、重要交通建設(shè)用地建設(shè)的空間關(guān)系。另一方面，海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善中要結(jié)合海淀區(qū)“南城北鄉(xiāng)”的空間發(fā)展特點，著力解決海淀區(qū)在這種區(qū)域發(fā)展差異下的各類空間關(guān)系沖突和矛盾，可將海淀區(qū)劃分為3大整治分區(qū)和54個整治功能單元，編制土地整治功能單元規(guī)劃，一是通過萬畝良田工程、鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升工程、山水林田湖綜合整治示范、產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)地、城鎮(zhèn)更新5大整治工程，橫向?qū)哟紊蠈５韰^(qū)土地空間布局進行統(tǒng)籌安排，二是通過土地整治專項規(guī)劃的編制有效地補充和完善海淀區(qū)和北京市的現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系（圖5）。

圖5 有序的系統(tǒng)觀下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善路徑Fig.5 Route of adjusting and improving the land use master plan from the perspective of systematic concept of orderliness

3.2.3 動態(tài)的系統(tǒng)觀下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善 動態(tài)的系統(tǒng)觀下，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革一是要以動態(tài)評價和反饋機制從時間截面上調(diào)整土地利用規(guī)劃中不符合現(xiàn)狀發(fā)展的內(nèi)容，二是要建立彈性空間提高土地利用規(guī)劃對未來發(fā)展變化的適應(yīng)性，調(diào)節(jié)土地供給時序。北京市包括海淀區(qū)在內(nèi)已經(jīng)在土地利用總體規(guī)劃的管理和實施中探索了“動態(tài)維護”機制。動態(tài)維護機制是為了彌補原有規(guī)劃預(yù)測不足的缺陷，更好滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求，在明確相關(guān)項目必要性與重要性的基礎(chǔ)上，通過一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程度，局部修改原有規(guī)劃的指標(biāo)性質(zhì)、數(shù)量與布局等方面的規(guī)劃調(diào)整機制。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，從動態(tài)的系統(tǒng)觀出發(fā)，海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善中一是要繼續(xù)完善動態(tài)維護機制，整合現(xiàn)有的動態(tài)維護成果，提高動態(tài)維護機制的科學(xué)性；二是要充分發(fā)揮動態(tài)維護機制的作用，進一步提高土地利用總體規(guī)劃適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展變化的彈性（圖6）。

圖6 動態(tài)的系統(tǒng)觀下海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善路徑Fig.6 Route of adjusting and improving the land use master plan from the perspective of systematic concept of dynamic

4 結(jié)論與討論

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，土地利用規(guī)劃作為實現(xiàn)土地資源的供需平衡、優(yōu)化土地資源配置、提高土地資源生產(chǎn)效率的重要手段，對國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會經(jīng)濟的健康發(fā)展至關(guān)重要。本文基于對土地利用規(guī)劃的現(xiàn)有理論，運用系統(tǒng)論，對土地利用規(guī)劃在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的改革框架進行了探索性研究和分析，并以北京市海淀區(qū)為案例進行了應(yīng)用，提出了海淀區(qū)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善路徑。研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以從功能協(xié)調(diào)、層次有序、動態(tài)反饋三個層面進行：從功能協(xié)調(diào)出發(fā)，土地利用規(guī)劃的改革應(yīng)當(dāng)著重調(diào)整土地利用中的數(shù)量關(guān)系，通過土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)并推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，嚴(yán)格進行底線管理應(yīng)對市場失靈；基于層次有序，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要從橫向布局和縱向體系兩個方面處理各類土地利用方式之間、不同尺度之間的空間關(guān)系，通過優(yōu)化土地空間布局提升土地資源空間分配的有效性；基于動態(tài)反饋，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要建立規(guī)劃編制、實施和監(jiān)控中的動態(tài)評價和反饋機制，增加彈性空間，使土地利用規(guī)劃成為一個開放的系統(tǒng)，以及時應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中的變化，調(diào)適土地供給時序，實現(xiàn)土地資源供需動態(tài)平衡。

應(yīng)當(dāng)注意的是，協(xié)調(diào)、有序和動態(tài)這三個維度的系統(tǒng)觀并不是孤立存在的，三個維度之間存在互相影響、互相促進的共生關(guān)系?；诖?，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，數(shù)量結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然會涉及空間布局的重構(gòu)，土地空間布局的變化也需要對土地數(shù)量配置進行協(xié)調(diào)，而土地利用結(jié)構(gòu)和土地空間布局的動態(tài)變化就是土地供給時序的反映。同時，在數(shù)量、空間和時序三個維度下的土地利用規(guī)劃涉及的具體內(nèi)容在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下也是相互關(guān)聯(lián)的，例如，三生空間在用地數(shù)量上的變化必然與其用地布局調(diào)整相適應(yīng)，而統(tǒng)籌三生空間用地關(guān)系是基于當(dāng)前發(fā)展要求從時序上進行動態(tài)調(diào)節(jié)。因此，土地利用規(guī)劃的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)從這三個維度的整體出發(fā)，才能真正通過土地利用規(guī)劃促進土地資源的高效利用，最終實現(xiàn)土地這一重要的生產(chǎn)要素在數(shù)量、空間和時序上的再配置，從土地利用角度進行制度供給的改革。

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（本文責(zé)編：戴晴）

Supply-side Reform in Land Use Planning Institution

YAN Jin-ming, ZHANG Yu-liu, XIA Fang-zhou
（School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

F301.2

A

1001-8158（2017）07-0012-08

10.11994/zgtdkx.20170807.091047

2017-05-01；

2017-06-16

國家自然科學(xué)基金（71661137009）；國土資源部公益性行業(yè)專項（201511003-2，201511010-04）。

嚴(yán)金明（1965-），男，江蘇南通人，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地制度與土地管理、國土整治與城鄉(xiāng)規(guī)劃。E-mail: yanjinming@ruc.edu.cn

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士，講師。主要研究方向為國土整治與城鄉(xiāng)規(guī)劃。E-mail: ark_xiafangzhou@hotmail.com