馮華超，鐘漲寶

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430070；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心，湖北 武漢 430070）

土地調(diào)整的合理性與必要性：一個(gè)研究述評(píng)

馮華超1，2，鐘漲寶1，2

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430070；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心，湖北 武漢 430070）

研究目的：以公平和效率目標(biāo)為線索探討土地調(diào)整的合理性與必要性，以便更好地推動(dòng)相關(guān)研究和指導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)管理制度的建設(shè)與完善。研究方法：文獻(xiàn)資料法，對(duì)比分析法。研究結(jié)果：（1）從合理性來(lái)看，土地調(diào)整體現(xiàn)了村民的集體成員權(quán)，并在社會(huì)保障、土地利用效率與社會(huì)資源配置方面發(fā)揮較大作用；（2）從必要性來(lái)看，一方面市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的缺失導(dǎo)致了調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效負(fù)面影響的產(chǎn)生，另一方面，土地流轉(zhuǎn)作為替代性機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)受限，土地確權(quán)作為政策約束面臨著實(shí)踐困境的同時(shí)也忽視了調(diào)整的社會(huì)、政治功能。研究結(jié)論：在現(xiàn)階段土地調(diào)整仍有一定的存在空間，未來(lái)要逐步健全調(diào)整的替代制度，并加強(qiáng)不同制度之間的銜接和配套建設(shè)。

土地制度；土地調(diào)整；集體成員權(quán)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效；土地流轉(zhuǎn)；土地確權(quán)

Abstract:The purpose of this study is to explore the rationality and necessity of agricultural land adjustment with fairness and efficiency objectives in order to better promote relevant research and to guide the construction and improvement of agricultural land property management system. The research methods are literature review and comparative analysis.The results of the study are as follows: First, the adjustment of farmland reflects the collective right of the villagers from the perspective of rationality and plays a large role in social security, land use efficiency and social resource allocation.Second, from the perspective of necessity, the lack of market compensation mechanism of land adjustment leads to the negative impact on the performance of agricultural production. In addition, the land transfer as an alternative mechanism is restrained, the land registration as a policy constraint faces practical dilemma while the adjustment also overlooks its social and political functions. In conclusion, the adjustment of agricultural land is still necessary on the current stage. In the future, we should gradually improve the adjustment system and enhance the convergence among different institutionsand complementary institution construction.

Key words:land institution; agricultural land adjustment; collective membership rights; agricultural production performance; agricultural land transfer; land registration

1 研究背景與分析思路

作為大部分農(nóng)戶最主要的生產(chǎn)要素，土地如何分配對(duì)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)收入具有重要意義[1]。20世紀(jì)80年代伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，土地均分與調(diào)整成為這一制度的內(nèi)在需求[2]。雖然均田分配的益處得到了廣泛認(rèn)同，但是借助行政干預(yù)下的土地調(diào)整來(lái)保證農(nóng)民獲得土地均等機(jī)會(huì)的合理性和必要性，一直是研究者和政策制定者爭(zhēng)論的問(wèn)題[1，3]。

從發(fā)生學(xué)上講，土地調(diào)整始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，鑒于土地制度要實(shí)現(xiàn)公平與效率的雙重目標(biāo)，那么探討土地調(diào)整的合理性與必要性也要立足于公平和效率。首先，土地調(diào)整的合理性意味著作為一種制度安排，調(diào)整能夠在資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受限的條件下實(shí)現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)。公平目標(biāo)包括理念公平與實(shí)踐公平兩個(gè)層次，效率目標(biāo)涉及土地利用效率以及由此延伸的社會(huì)資源配置效率，因而探討土地調(diào)整的合理性也將聚焦在這些方面。其中，在理念公平方面，本文將著重分析集體成員權(quán)與土地調(diào)整的關(guān)聯(lián)，這種權(quán)利觀念為調(diào)整提供了理論支撐，反映了村民的公平觀念；在實(shí)踐方面，本文將分析調(diào)整在社會(huì)保障、土地利用效率、社會(huì)資源配置3個(gè)方面的功能，這體現(xiàn)了調(diào)整在公平與效率目標(biāo)方面的實(shí)踐程度。其次，土地調(diào)整的必要性意味著在存在替代性制度或約束性制度時(shí)，調(diào)整仍是達(dá)成公平和效率目標(biāo)所需要的方式或因素。值得注意的是，調(diào)整存在的負(fù)面影響會(huì)削弱其必要性，如果可以證實(shí)這種負(fù)面影響很小或不存在，就可以從側(cè)面佐證調(diào)整的必要性，本文將具體分析土地調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效特別是投資積極性負(fù)面效應(yīng)的真實(shí)影響。此外，通過(guò)分析調(diào)整的替代性或政策約束性制度在實(shí)施時(shí)所面臨的困境或問(wèn)題，能夠從反面來(lái)突出調(diào)整的必要性。在實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)被視為替代調(diào)整的有效方式[4]，土地確權(quán)是一種政策約束性安排，如果土地流轉(zhuǎn)由于運(yùn)轉(zhuǎn)受限影響了替代性效應(yīng)的發(fā)揮，確權(quán)政策的效果也不理想，那么可以認(rèn)定調(diào)整仍有存在的必要性。基于此，本文以實(shí)踐需求為導(dǎo)向，以公平與效率目標(biāo)為線索，分析了土地調(diào)整的合理性和必要性，以便能更好地推動(dòng)相關(guān)研究以及土地產(chǎn)權(quán)管理制度的建設(shè)與完善，本文的分析框架見(jiàn)圖1。

圖1 土地調(diào)整的合理性與必要性Fig.1 Rationality and necessity of agricultural land adjustment

2 集體成員權(quán)：土地調(diào)整的理念合理性

土地調(diào)整是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)重新分配的過(guò)程。從其形成來(lái)看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地制度存在產(chǎn)權(quán)殘缺，所有權(quán)并沒(méi)有嚴(yán)格的排他功能，因而按照人口變動(dòng)來(lái)分配土地就成為這一制度的內(nèi)生安排[5]，即“集體成員權(quán)”的假說(shuō)[6]，這為調(diào)整提供了一定的理論支撐。從學(xué)理層面來(lái)講，家庭承包責(zé)任制是按照人口來(lái)平均分配土地，這個(gè)特定安排隱含的假設(shè)是每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員都以經(jīng)營(yíng)土地做為基本的生計(jì)方式，已有成員與新成員都享有平均分配土地的權(quán)利，因而隨著家庭人口變動(dòng)來(lái)調(diào)整土地就成為家庭承包制的內(nèi)生需求與安排?？梢哉f(shuō)，集體成員權(quán)表達(dá)了村民對(duì)公平的追求，是村民對(duì)村落共同體成員和倫理成員的認(rèn)同，是基于血緣和地緣關(guān)系形成的共同體存在的一種表現(xiàn)[7]。換句話說(shuō)，村民理解的集體成員權(quán)是一種原始獲得的村落社區(qū)成員權(quán)，正是在這種觀念的影響下，村民認(rèn)為調(diào)整是公平的選擇。

然而，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，因此農(nóng)戶的人口變動(dòng)一般不會(huì)影響其作為承包人的地位。在這個(gè)意義上，有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)不能構(gòu)成調(diào)整土地的必要條件，因?yàn)檫@種概念將土地認(rèn)定為村落社區(qū)所有而不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并將社區(qū)成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員相等同，實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)組織成員及成員權(quán)是否等同于社區(qū)成員及成員權(quán)，還需要深入研究并從政策法規(guī)上予以界定[8]。由于村民對(duì)集體成員權(quán)的理解是一種村落社區(qū)成員權(quán)，與國(guó)家的政策法規(guī)有一定的出入，因此，國(guó)家應(yīng)該對(duì)集體成員權(quán)的資格獲得，特別是對(duì)村落社區(qū)成員權(quán)與政策意義上的集體成員權(quán)之間的區(qū)別做出原則性說(shuō)明，從理念層面約束土地調(diào)整。

3 功能與需求：土地調(diào)整的實(shí)踐合理性

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著外部環(huán)境的改變、替代性制度的建立以及政策法規(guī)約束的加強(qiáng)，土地調(diào)整的頻率相比之前已經(jīng)大幅度減少[8]。然而李尚蒲等[9]在2011—2012年對(duì)26省的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，土地調(diào)整的發(fā)生率仍高達(dá)45.39%。關(guān)于土地調(diào)整的發(fā)生機(jī)制，有研究關(guān)注了人口變動(dòng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村干部的利益驅(qū)動(dòng)、交易費(fèi)用、農(nóng)戶的資源稟賦與談判能力等因素的影響[10-12]，也有研究依托制度變遷理論，從土地調(diào)整的正式規(guī)則、非正式約束及其實(shí)踐特征來(lái)進(jìn)行詮釋[9，13-14]，并形成了“地方性共識(shí)”等解釋性概念[15]。這些研究進(jìn)行了有益的探索，但對(duì)土地調(diào)整的功能不夠重視。本文認(rèn)為土地調(diào)整之所以能夠普遍存在，一個(gè)很重要的原因在于它能給農(nóng)民帶來(lái)較高的收益，滿足農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)等方面的需求。

首先，土地調(diào)整是一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，具有效率保護(hù)的作用。土地要素在農(nóng)民之間平均分配并按照家庭人口或者勞動(dòng)力數(shù)量進(jìn)行調(diào)整，是在人地關(guān)系發(fā)生變動(dòng)時(shí)對(duì)要素分配不平等的響應(yīng)[16]。已有研究證實(shí)，這種均分的安排具有一定的制度優(yōu)勢(shì)[17]。在生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)上，村民能忍受無(wú)法獲得好的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)或者較高的非農(nóng)收入的痛苦，卻不能接受失去非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)收入時(shí)無(wú)法重新經(jīng)營(yíng)土地[4]。從這個(gè)角度講，在失去非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)收入時(shí)，土地調(diào)整為村民的生存和發(fā)展提供了保障，發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)的作用。有學(xué)者認(rèn)為土地調(diào)整的社會(huì)保障功能是對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的保護(hù)，提高了農(nóng)民從事高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)工作的可能性，有利于勞動(dòng)力的長(zhǎng)期流動(dòng)，能提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效[18]。

其次，土地調(diào)整在土地利用效率方面也發(fā)揮了較大的作用。隨著時(shí)間的推移，家庭人口變化和外出打工機(jī)會(huì)的差別將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶之間的生產(chǎn)能力產(chǎn)生較大差異，土地和勞動(dòng)力的資源配置效率會(huì)降低[19]。理論上，土地流轉(zhuǎn)可以抵消農(nóng)戶之間邊際生產(chǎn)力的差異，但在實(shí)踐中一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不活躍，此時(shí)通過(guò)土地調(diào)整可以部分拉平土地的邊際產(chǎn)出差異，減緩效率損失的惡化趨勢(shì)。來(lái)自湖北省沙洋縣的實(shí)踐甚至表明，通過(guò)土地調(diào)整將地塊集中連片后分配給農(nóng)戶，可以緩解土地細(xì)碎化困境，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[20]。

再次，土地調(diào)整還具有配置社會(huì)資源的功能。在堅(jiān)持民主原則和程序下調(diào)整土地，屬于村民自治的正常方式和內(nèi)容[21]，可以發(fā)揮集體調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，合理配置社會(huì)資源，這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）在組織提供公共物品和服務(wù)上，土地調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)（成本）分擔(dān)和利益共享，協(xié)調(diào)和解決單個(gè)農(nóng)戶無(wú)力承擔(dān)，而農(nóng)戶合作又存在搭便車(chē)的問(wèn)題[21-22]；（2）在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定上，通過(guò)調(diào)整土地可以協(xié)調(diào)利益關(guān)系，解決因代耕代種或棄耕拋荒引發(fā)的農(nóng)戶之間的土地權(quán)屬糾紛，以及土地補(bǔ)償費(fèi)分配不公引發(fā)的土地糾紛等問(wèn)題。

4 負(fù)面效應(yīng)：土地調(diào)整與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效

公平與效率是中國(guó)土地制度的兩大目標(biāo)，然而目前土地仍然處于發(fā)揮社會(huì)保障功能的階段，偏重公平的格局可能會(huì)對(duì)效率產(chǎn)生不利影響。已有研究廣泛關(guān)注了土地調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的負(fù)面影響①限于篇幅，本文僅分析了學(xué)界關(guān)注度較高的調(diào)整對(duì)農(nóng)戶投資的影響，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的重要維度。。在理論層面，土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定可以通過(guò)確保投資收益獲取、提高信貸的可及性和允許通過(guò)交易來(lái)獲取收益三條路徑來(lái)提高農(nóng)戶投資的積極性[10-11]。在實(shí)踐層面，多數(shù)研究認(rèn)為頻繁的土地調(diào)整損害了地權(quán)的穩(wěn)定，影響了農(nóng)戶投資的預(yù)期收益，損害了農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期生產(chǎn)率[23-24]。然而，也有學(xué)者通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)調(diào)整對(duì)土地投資幾乎沒(méi)有影響[25-26]，或者即使有影響也可能只影響了幾種特定類(lèi)型的投資[27]。來(lái)自非洲的證據(jù)表明，在土地產(chǎn)權(quán)安全性較低的情況下，農(nóng)戶卻進(jìn)行著大規(guī)模的投資[28]，甚至有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)揮村集體調(diào)控土地的產(chǎn)權(quán)整合功能，有助于解決土地細(xì)碎化的問(wèn)題進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[29]。之所以會(huì)得出正反兩方面的結(jié)論，原因來(lái)自多方面。

首先，變量的操作化差異會(huì)影響最終的結(jié)果。土地調(diào)整經(jīng)歷如農(nóng)戶經(jīng)歷的調(diào)整次數(shù)、上一次調(diào)整到現(xiàn)在的時(shí)間間隔等指標(biāo)[30-31]，表明了土地調(diào)整發(fā)生的事實(shí)，經(jīng)常被研究者們用來(lái)衡量地權(quán)的穩(wěn)定性，但是調(diào)整經(jīng)歷并不能很準(zhǔn)確地衡量未來(lái)調(diào)整的概率，因?yàn)榻?jīng)常調(diào)整也降低了未來(lái)調(diào)整的可能性[25]。也有學(xué)者采用未來(lái)土地調(diào)整的可能性、投資期內(nèi)發(fā)生調(diào)整的次數(shù)等指標(biāo)來(lái)衡量[25]，但是并沒(méi)有考慮到大調(diào)整和小調(diào)整的不同，它們被證實(shí)對(duì)農(nóng)戶投資的影響是不同的[27]。從投資變量的操作化來(lái)看，不同投資類(lèi)型存在的屬性差異也會(huì)影響最終的結(jié)果。與土地不關(guān)聯(lián)的投資如購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)等，即便調(diào)整改變了土地面積、質(zhì)量或位置，農(nóng)戶投資仍然可以用于今后的生產(chǎn)活動(dòng)[25]，不能認(rèn)定這類(lèi)投資會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。而與土地關(guān)聯(lián)的投資，不同的投資期限和主體其影響結(jié)果也不同：（1）從投資期限來(lái)看，中國(guó)、埃塞俄比亞等國(guó)家的實(shí)證研究表明，土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)影響土地肥力的長(zhǎng)期投資具有顯著的促進(jìn)作用，但對(duì)短期投資則沒(méi)有顯著影響[33-34]。（2）從投資主體來(lái)看，地權(quán)穩(wěn)定可以顯著影響公共土地的質(zhì)量改善型投資，但對(duì)私人土地質(zhì)量改善并無(wú)影響[35]。因此，變量的操作化差異會(huì)對(duì)結(jié)論的一致性產(chǎn)生影響，然而目前并沒(méi)有研究深入探討不同指標(biāo)之間的差異，從而無(wú)法更好地分析土地調(diào)整對(duì)投資結(jié)果的影響。

其次，研究方法和數(shù)據(jù)性質(zhì)的不同也容易導(dǎo)致結(jié)果上的差異。很多研究都將地權(quán)穩(wěn)定或土地調(diào)整帶來(lái)的地權(quán)不穩(wěn)定視為一種外生變量，這樣很容易產(chǎn)生內(nèi)生性偏差。對(duì)非洲傳統(tǒng)土地制度的研究發(fā)現(xiàn)，非正式的土地產(chǎn)權(quán)使得地權(quán)非常不穩(wěn)定，然而通過(guò)在土地上進(jìn)行種樹(shù)等投資，就可以明顯提高地權(quán)的穩(wěn)定性[35-36]。所以，投資與地權(quán)穩(wěn)定性之間的因果關(guān)系可能倒轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，在計(jì)量分析時(shí)將投資與地權(quán)穩(wěn)定之間的正相關(guān)關(guān)系解釋為地權(quán)穩(wěn)定對(duì)投資的單方面作用，很容易夸大地權(quán)穩(wěn)定對(duì)投資的影響[37]。此外，一些研究采用小范圍或小樣本數(shù)據(jù)[32-33,35]、短面板數(shù)據(jù)或截面數(shù)據(jù)[10,38]，但都存在樣本代表性不足或不能很好識(shí)別農(nóng)戶異質(zhì)性的問(wèn)題，從而影響結(jié)論的一致性。

最后，土地調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生有一個(gè)前提條件，即市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的缺失。如果在調(diào)整后，存在一種市場(chǎng)平衡機(jī)制合理補(bǔ)償農(nóng)戶之前的投資損失，那么沒(méi)理由認(rèn)定土地調(diào)整會(huì)挫傷農(nóng)戶投資的積極性?，F(xiàn)實(shí)中正是因?yàn)檠a(bǔ)償機(jī)制的缺失，才使得作為行政性的配給制度而不是市場(chǎng)自發(fā)行為的土地調(diào)整對(duì)投資產(chǎn)生負(fù)面影響。

5 替代機(jī)制：土地流轉(zhuǎn)與調(diào)整

在不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隨著外出務(wù)工和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不斷增加，土地在農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)移變得越來(lái)越重要[39]。在提高土地利用效率方面，政府希望通過(guò)培育土地市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)來(lái)破解公平和效率的難題。然而，這將面臨兩個(gè)問(wèn)題：（1）土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地分配的公平性是否會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響？（2）在土地利用效率方面，土地流轉(zhuǎn)相比土地調(diào)整是否具有更高的效率？

首先，就土地流轉(zhuǎn)的公平性而言，人們擔(dān)心的是生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)的存在使得土地將集中到有錢(qián)或者有權(quán)勢(shì)的人手中，并使窮人無(wú)法得到土地。然而，有研究表明土地流轉(zhuǎn)可以促使土地從土地資源稟賦較多的農(nóng)戶向稟賦較少的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，流轉(zhuǎn)在實(shí)施公平性上甚至超過(guò)土地調(diào)整[1]。此外，對(duì)于土地生產(chǎn)效率較低的人群，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地所獲得的租金可能要高于其自己經(jīng)營(yíng)土地所得收入，而僅僅調(diào)整土地則無(wú)法達(dá)到這個(gè)效果。因此，有效的土地流轉(zhuǎn)在實(shí)施公平性上要優(yōu)于土地調(diào)整。

其次，就提高土地利用效率而言，將土地從資源較多的農(nóng)戶調(diào)整給缺乏土地的農(nóng)戶，可以重新優(yōu)化土地和勞動(dòng)力的配置，使農(nóng)戶之間的邊際產(chǎn)品均等化，最終實(shí)現(xiàn)效率的改進(jìn)。如果在調(diào)整中將原來(lái)的“小田變大田”，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種，有助于解決承包地塊細(xì)碎化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)效率的重大改進(jìn)[20,30]。然而，這種效率改進(jìn)存在幾個(gè)前提條件：一是調(diào)整的交易成本較低；二是地方的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育不健全，勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本較低并且存在剩余狀況；三是當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)存在問(wèn)題，通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的土地?cái)?shù)量有限。此外，調(diào)整容易受到尋租行為的影響，而且村干部也不可能按照效率最大化的原則來(lái)分配土地，因此調(diào)整過(guò)后依然存在效率損失[37]。在這種情況下，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在將土地轉(zhuǎn)移到效率更高的經(jīng)營(yíng)主體上，以及個(gè)人所獲得的經(jīng)營(yíng)面積和社會(huì)凈收益方面的實(shí)效，都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地調(diào)整[1]。一些研究甚至發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的出現(xiàn)將會(huì)顯著減少土地調(diào)整的發(fā)生概率[40]。

上文表明土地流轉(zhuǎn)可以發(fā)揮替代調(diào)整的作用，但這種替代作用的發(fā)揮面臨著三個(gè)約束條件：（1）現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是否運(yùn)行良好？（2）是否存在一些有因素阻礙了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)？（3）農(nóng)戶意愿的流轉(zhuǎn)規(guī)模是否都能在交易中實(shí)現(xiàn)？一般而言，土地市場(chǎng)同其他市場(chǎng)（如借貸市場(chǎng)）的發(fā)展是緊密相連的，其發(fā)育需要較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[41]，但是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家并不具備這樣的條件。從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育仍處于初級(jí)階段[42]，受制度安排、社會(huì)環(huán)境、政策保障、農(nóng)戶資源稟賦以及流轉(zhuǎn)時(shí)的稟賦效應(yīng)等因素的影響[29,43]，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模一直滯后于勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速率[43]。由于在短時(shí)間內(nèi)這些問(wèn)題都無(wú)法輕易解決，土地流轉(zhuǎn)要想完全發(fā)揮替代效應(yīng)仍需要一段時(shí)間。

值得提出的是，有研究認(rèn)為土地調(diào)整將會(huì)限制土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移[44-45]，但是這種觀點(diǎn)的前提是當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，可能并不適用人多地少、土地供給不足的地區(qū)。在這些地區(qū)，土地調(diào)整保障了每個(gè)勞動(dòng)力在失去農(nóng)業(yè)外的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入后仍有經(jīng)營(yíng)土地的可能，這將提高農(nóng)民從事高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)工作的可能性，有利于勞動(dòng)力的長(zhǎng)期流動(dòng)[18]。有研究表明，調(diào)整過(guò)土地的村莊其勞動(dòng)力外出務(wù)工的可能性更大，而且與本地勞動(dòng)力相比，外出務(wù)工的勞動(dòng)者更可能傾向于出租土地[46-47]。換句話說(shuō)，在人多地少、土地供給不足的地區(qū)，土地調(diào)整能夠部分地模擬土地流轉(zhuǎn)的功能?；诖?，本文認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)受阻影響了其替代效應(yīng)的發(fā)揮，有必要繼續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，著重研究和解決流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足的問(wèn)題。

6 政策約束：土地確權(quán)與土地調(diào)整

培育土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、保障農(nóng)戶權(quán)益是中國(guó)土地制度改革的重要方向，但土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模卻滯后于勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速率，同時(shí)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中也出現(xiàn)了眾多農(nóng)民權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象[48]。為解決這些問(wèn)題，中央實(shí)施了新一輪土地確權(quán)，而穩(wěn)定土地承包關(guān)系是其中一個(gè)重要目標(biāo)，由此確權(quán)與土地調(diào)整的關(guān)聯(lián)進(jìn)入研究者的視野。值得關(guān)注的是：（1）土地確權(quán)是否可以抑制調(diào)整并增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性？（2）確權(quán)后土地調(diào)整是否還有存在的必要性？

首先，有學(xué)者認(rèn)為土地確權(quán)與調(diào)整是相互替代的關(guān)系：土地調(diào)整作為一種非正式制度，其特點(diǎn)是農(nóng)民的地塊權(quán)利經(jīng)過(guò)調(diào)整是不斷變化的，而確權(quán)作為一項(xiàng)正式規(guī)則，其特點(diǎn)是農(nóng)民的地權(quán)變得相對(duì)穩(wěn)定[49]。實(shí)證研究表明，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的發(fā)放顯著減少了土地調(diào)整的發(fā)生，即確權(quán)可以降低土地調(diào)整的制度風(fēng)險(xiǎn)[50]。這一結(jié)論也與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論一致，在交易費(fèi)用為正時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制要想發(fā)揮資源配置功能其基本前提是產(chǎn)權(quán)界定要清晰，但產(chǎn)權(quán)界定的關(guān)鍵是法治的建立和完善，而給產(chǎn)權(quán)主體發(fā)放有效證明其產(chǎn)權(quán)的文件就是一項(xiàng)重要的措施[51]。然而，正式制度能否得到有效實(shí)施是其產(chǎn)生預(yù)期效果的必要前提。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)特別是非洲國(guó)家的實(shí)踐顯示，發(fā)放正式的土地產(chǎn)權(quán)證明文件有很多失敗的案例，必須要汲取的教訓(xùn)有：正式規(guī)則的條款必須界定清晰而非模糊[52]，正式規(guī)則實(shí)施成本要低[53]等。從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，土地確權(quán)是要重新界定國(guó)家、集體以及農(nóng)民之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系[54]，但在實(shí)踐中卻面臨兩大困境：一是農(nóng)民對(duì)調(diào)整有較強(qiáng)的認(rèn)同，卻對(duì)土地確權(quán)存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)位的現(xiàn)象，一些地方甚至將確權(quán)當(dāng)作調(diào)整土地的契機(jī)[49,54]；二是個(gè)別地區(qū)在行政壓力下為了加快進(jìn)程，在土地權(quán)屬和產(chǎn)權(quán)邊界還未得到清晰界定的情況下就匆忙發(fā)放了證書(shū)，甚至出現(xiàn)了權(quán)證與實(shí)際地塊不一致的“確空權(quán)”或“被確權(quán)”現(xiàn)象[55]。因此，確權(quán)工作要考慮正式規(guī)則與實(shí)施特征的關(guān)系，重視非正式約束對(duì)制度演進(jìn)的影響。

其次，確權(quán)以后土地調(diào)整是否仍有存在的必要性值得探討。確權(quán)主要關(guān)注了地權(quán)變動(dòng)在土地穩(wěn)定和效益上所產(chǎn)生的作用，但可能對(duì)改革所帶來(lái)的復(fù)雜聯(lián)動(dòng)不夠重視：（1）土地調(diào)整是嵌入在農(nóng)村社會(huì)制度系統(tǒng)中的，本身得到了一些法律法規(guī)的支持。按照村內(nèi)民主和多數(shù)原則來(lái)調(diào)整土地解決人地矛盾，是村民自治的方式和內(nèi)容，也是村民可以接受的慣例，合乎相關(guān)法律、法規(guī)的具體條文和精神。如果一旦禁止，客觀上就涉及到對(duì)既有法律法規(guī)的重新整理、修訂和完善，以及對(duì)村民自治制度結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整[22]。（2）集體土地是絕大多數(shù)村莊最大的公共資源，通過(guò)調(diào)整土地來(lái)汲取財(cái)力、組織和提供公共物品具有一定的優(yōu)勢(shì)，如協(xié)調(diào)和解決單個(gè)農(nóng)戶無(wú)力承擔(dān)供給成本而農(nóng)戶合作又存在搭便車(chē)的問(wèn)題，而一旦取消村級(jí)組織對(duì)土地的調(diào)控權(quán)，那么村莊公共物品和服務(wù)的供給效率將會(huì)受到嚴(yán)重影響[22]。

基于此，本文認(rèn)為土地制度改革不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)土地的用益物權(quán)和經(jīng)濟(jì)效益，還需要認(rèn)識(shí)到土地的多重功能，特別是在社會(huì)和政治方面的功能，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，必須同時(shí)考慮這些問(wèn)題并做出相應(yīng)的制度安排。

7 研究結(jié)論及啟示

本文以實(shí)踐需求為導(dǎo)向探討了土地調(diào)整的合理性和必要性，并得出以下結(jié)論：（1）從合理性來(lái)看，土地調(diào)整體現(xiàn)了村民的集體成員權(quán)，并在社會(huì)保障、土地利用效率與社會(huì)資源配置方面發(fā)揮較大作用。（2）從必要性來(lái)看，一方面，市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的缺失導(dǎo)致了調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效負(fù)面影響的產(chǎn)生；另一方面，土地流轉(zhuǎn)作為替代性機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)受限，土地確權(quán)作為作為政策約束面臨著實(shí)踐困境的同時(shí)也忽視了調(diào)整的社會(huì)、政治功能。因此，在現(xiàn)階段土地調(diào)整仍有一定的存在空間，未來(lái)要逐步健全土地調(diào)整的替代制度，并加強(qiáng)不同制度之間的銜接和配套建設(shè)。

本文對(duì)當(dāng)下的土地制度改革具有一定的啟示：（1）村民對(duì)集體成員權(quán)的理解是一種村落社區(qū)成員權(quán)，應(yīng)通過(guò)法律制度清晰地界定成員權(quán)的獲得方式，如通過(guò)簽署合同或其他方式獲得，不再將戶籍和地緣因素作為基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，從理念層面規(guī)制土地調(diào)整。（2）土地確權(quán)在實(shí)施中要加大政策的宣傳和引導(dǎo)，提高村民對(duì)政策的了解和接受程度，同時(shí)切實(shí)厘清土地產(chǎn)權(quán)邊界，加強(qiáng)監(jiān)督和管理確保工作落實(shí)到位。（3）針對(duì)農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的功能需求，要逐步健全調(diào)整的替代制度，一方面要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度特別是非農(nóng)就業(yè)保障水平，另一方面要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度，解決流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足問(wèn)題。（4）針對(duì)土地調(diào)整與村民自治等制度的依存性，要加強(qiáng)不同制度之間的銜接和配套建設(shè)，調(diào)試相關(guān)制度的結(jié)構(gòu)與功能，避免不同制度之間理念的碰撞，否則產(chǎn)權(quán)改革可能達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

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（本文責(zé)編：王慶日）

Rationality and Necessity of Agricultural Land Adjustment:A Research Review

FENG Hua-chao1，2, ZHONG Zhang-bao1，2
（1. Department of Sociology, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China;2. Rural Social Construction and Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

F301.1

A

1001-8158（2017）07-0083-08

10.11994/zgtdkx.20170807.142055

2016-10-25；

2017-06-28

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)地確權(quán)、流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育”（16ASH007）。

馮華超（1989-），男，河南南陽(yáng)人，博士。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村改革與區(qū)域發(fā)展。E-mail: uc0309@qq.com

鐘漲寶（1963- ），男，浙江余姚人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地制度與社會(huì)保障。E-mail: zzbemail@mail.hzau.edu.cn