韓 冬，韓立達(dá)，史敦友，王艷西

（1.成都理工大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610059；2.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065）

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理的構(gòu)建與完善

韓 冬1，韓立達(dá)2，史敦友2，王艷西2

（1.成都理工大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610059；2.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065）

研究目的：分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理的立法內(nèi)容，初步構(gòu)建和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人結(jié)構(gòu)。研究方法：文獻(xiàn)分析，規(guī)范分析。研究結(jié)果：（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種具有部分私法特征的公法性互益社團(tuán)法人；（2）在構(gòu)建與完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理時(shí)，首先必須考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域性差異，其次必須以戶籍和土地制度改革來培育經(jīng)營主體，再次必須考慮更大范圍的利益相關(guān)者博弈。研究結(jié)論：（1）明確土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以界定集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會和合作經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利；（2）借鑒現(xiàn)代社團(tuán)法人管理制度建立集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制；（3）構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織的外部行政治理和經(jīng)營治理機(jī)制。

土地制度；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；法人治理；公法性互益社團(tuán)法人；治理結(jié)構(gòu)

Abstract:The purpose of this study is to analyze the legislative contents of corporate governance in rural collective economic organizations. The research methods include literature analysis and normative analysis. The results show that: 1) rural collective economic organization is a mutual-benefit public law corporation with a part of private law characteristics; 2) we must consider the regional differences in economic and social development; and we need foster the management subjects through the household institution and land system reform; additionally, we need consider a broader range of stakeholder competitions. It’s concluded that the following issues should be taken into account: 1) the structure of land property rights should be clarified to define the land rights of collective economic organizations, village committees and cooperative economic organizations; 2) the internal governance structure and mechanism of collective economic organizations should be established by referring to the modern management system of aggregate corporation; 3) the external administrative governance and mechanism of collective economic organizations should be constructed.

Key words:land institution; rural collective economic organizations; corporate governance; mutual-benefit public law corporation; governance structure

1 引言

2017年中央1號文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中提出“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”；2017年3月，第十二屆全國人大第五次會議通過新《民法總則》，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織列為“特別法人”，第99及100條分別指出“依照法律、行政法規(guī)對其的規(guī)定”。這不僅在法律上區(qū)別了長期以來中國對集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織的混淆，更反映了當(dāng)前對集體經(jīng)濟(jì)組織立法的迫切需求，需要學(xué)界從理論依據(jù)和實(shí)踐需求兩個層面對集體經(jīng)濟(jì)組織的法律表達(dá)進(jìn)行系統(tǒng)性研究并予以回答。

中國學(xué)者對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的直接研究可分為三個主要板塊：一是探討從農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動到人民公社體制的經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)理[1]、宏觀層面的部分成功和微觀層面的失敗[2-4]；二是從經(jīng)營體制、功能定位、產(chǎn)權(quán)制度、組織形式等方面探討改革途徑[5-10]；三是從法理基礎(chǔ)、法律及法人地位、法權(quán)關(guān)系、立法表達(dá)等角度提出集體經(jīng)濟(jì)組織的立法建議[11-15]，間接研究主要對農(nóng)村社會產(chǎn)權(quán)、社會資本網(wǎng)絡(luò)、基層治理結(jié)構(gòu)，以及對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的激勵約束機(jī)制、農(nóng)民價(jià)值取向等問題進(jìn)行剖析，探索民風(fēng)、傳統(tǒng)、習(xí)俗等地方性知識與制度內(nèi)容[16-19]、治理結(jié)構(gòu)[20-24]、資源配置[25-27]等的關(guān)聯(lián)影響。這些研究幾乎都按制度安排將集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會、合作經(jīng)濟(jì)組織等不同職能的基層組織視為一體，但依然為本文對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“特別法人”的探討提供了極有價(jià)值的理論和實(shí)踐借鑒。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為中國法律規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)主體①《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。，新中國成立以來隨著政治、社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，其演變歷程受制于多方力量的博弈，最終形成了當(dāng)前這種模糊狀態(tài)。當(dāng)討論其作為“特別法人”相關(guān)法律內(nèi)容時(shí)，不能脫離其政治、社會和經(jīng)濟(jì)的特殊背景——農(nóng)村及集體經(jīng)濟(jì)組織所發(fā)揮的復(fù)合作用。本文從兩個方面展開分析：一是在“法人”前提下，如何保障集體土地“集體所有”并明確“共有產(chǎn)權(quán)”下組織與成員的法權(quán)關(guān)系；二是如何從“特別法人”的內(nèi)涵和外延出發(fā)，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理，即內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制及外部與村委會、合作經(jīng)濟(jì)組織等特別法人和基層政府之間的協(xié)同機(jī)制。在長期理論研究和實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，筆者給出一個可能合意的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人定義，并從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)兩個層面提出建議。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人性質(zhì)及內(nèi)涵界定

2.1 村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有部分私法特征的公法人

《中華人民共和國憲法》將農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體界定為各級集體經(jīng)濟(jì)組織，在土地公有制的制度框架下，集體經(jīng)濟(jì)組織的公法人性質(zhì)是不容置疑的。但出于工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速對土地要素的需求，及集體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效率考慮，國家制度在模糊集體土地所有權(quán)主體的同時(shí)又強(qiáng)化了農(nóng)戶單元為主體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)村土地價(jià)值往往忽略了集體而向國家和農(nóng)戶兩級傾斜。這種傾斜并非完全公平，由于公權(quán)對私權(quán)的合法侵犯，農(nóng)村土地要素的資本化必須在“公有制”框架中調(diào)整，造成當(dāng)前農(nóng)民并未參與土地發(fā)展權(quán)帶來的巨大增值收益分配，引發(fā)了農(nóng)民的土地自利行為，即國家土地用途管制與農(nóng)村土地權(quán)益維護(hù)的對抗，具體表現(xiàn)為征地引發(fā)的社會矛盾、農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)市場、大量違法用地建設(shè)等?？梢?，這種公權(quán)與私權(quán)的對抗成為當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的最主要矛盾。由于土地要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊作用，在“市場在資源配置中起決定性作用”的考量下，未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)趨向于私法領(lǐng)域，修訂后的《民法通則》也明確表示應(yīng)區(qū)別農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。在法人性質(zhì)上，前者是兼具私法人特征的公法人，而后者應(yīng)是完全的私法人。因此，服從國家對土地的區(qū)域規(guī)劃、用途管制等宏觀調(diào)控是作為公法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)盡的義務(wù)，但在集體產(chǎn)權(quán)“共有”與真正的國家“公有”存在目標(biāo)差異的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)享有相當(dāng)?shù)淖灾髅袷聶?quán)利并履行民事義務(wù)，政府不應(yīng)在具體事務(wù)上進(jìn)行行政干預(yù)。

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是互益性的社團(tuán)法人

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐盡管存在較大的區(qū)域差異性，但始終是效率和平等的權(quán)衡取舍。正因?yàn)楣挟a(chǎn)權(quán)下天生的外部性、搭便車以及產(chǎn)權(quán)擁擠等對資源配置效率的影響，改革開放伊始，中央首先做出“兩權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排，而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速，大量農(nóng)村人口開始向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，“兩權(quán)分置”已不適宜現(xiàn)階段的農(nóng)村各類資源優(yōu)化配置要求，中央提出了“三權(quán)分置”，即落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，以從制度層面保障離地農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益并促進(jìn)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

從理論上來看這種制度改革無疑是有效率的，但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場上，由于農(nóng)戶并不完全具備規(guī)?；氖袌鲋黧w條件，地方政府特別是村委會的干預(yù)權(quán)力反而得到強(qiáng)化。一個可行途徑是引入具有法人權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但當(dāng)前的制度框架會衍生出以下平等問題：（1）產(chǎn)權(quán)初始配置中的平等問題是農(nóng)民過去和現(xiàn)在一直追求的目標(biāo)，從各地的承包地承包情況來看，平均分配、抽肥補(bǔ)瘦、遠(yuǎn)近搭配等真實(shí)地反映了農(nóng)民對公平的要求，而以前“公平”的分配方式勢必在制度調(diào)整過程中產(chǎn)生“不平等”（特別當(dāng)土地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地入市過程中往往只以土地面積作為核算標(biāo)準(zhǔn)）；（2）集體土地和國有土地產(chǎn)權(quán)主體之間權(quán)利不平等，突出表現(xiàn)為集體建設(shè)用地受到極其嚴(yán)格的用途管制，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建立前，難以通過市場供需關(guān)系形成價(jià)格，而承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)前還不具有完整的抵押權(quán)，極大限制了集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展能力；（3）最重要的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)所產(chǎn)生的結(jié)果平等和機(jī)會平等問題。前者主要表現(xiàn)為不同土地利用方式對集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非成員、不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地收益的影響；后者表現(xiàn)為在集體共同效益最大化和農(nóng)戶個體效用最大化的權(quán)衡下，集體成員能否自主選擇進(jìn)入或退出組織。

從土地制度的全國統(tǒng)一性出發(fā)，當(dāng)前農(nóng)村土地還無法與社會保障職能完全割裂，以農(nóng)村土地為核心資產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織為保障組織目標(biāo)單一性并減少組織成本，通過將參與農(nóng)戶結(jié)成利益共同體以實(shí)現(xiàn)集體效益最大化，應(yīng)具有以下的結(jié)成方式及目標(biāo)導(dǎo)向：集體經(jīng)濟(jì)組織由農(nóng)戶自愿結(jié)成，其初始財(cái)產(chǎn)是通過合同行為取得成員的承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)，其設(shè)立目的是成員的生活和居住保障最大化，在效率與平等的權(quán)衡中傾向于平等，參與農(nóng)戶作為成員組成意思機(jī)關(guān)，屬于互益性社團(tuán)法人范疇[28]。

2.3 內(nèi)涵界定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在國家土地產(chǎn)權(quán)制度界定以及規(guī)劃和用途管制等宏觀調(diào)控的前提下，由具有戶籍的農(nóng)戶自愿結(jié)成并通過合同行為將相應(yīng)土地權(quán)利和集體資產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人財(cái)產(chǎn)并以此成為股東、根本目的是最大化股東的社會保障能力、依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兼具部分私法特征的公法人，屬于互益社團(tuán)法人范疇。在實(shí)踐中，作為公法性互益社團(tuán)法人的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上是將現(xiàn)在村委會的村民社會保障及集體資產(chǎn)（土地）管理職能分離出來，因此可以在每個行政村設(shè)立而不會增加組織管理成本。另外，本文認(rèn)為合作經(jīng)濟(jì)組織是一種將村委會的經(jīng)濟(jì)職能分類出來的私法性營利社團(tuán)法人，其建立、運(yùn)營與滅失應(yīng)完全由參與村民自主決定，政府不應(yīng)干涉。

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理的其他影響因素

3.1 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域性差異

不同程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了不同表現(xiàn)形式的集體產(chǎn)權(quán)，引致了不同結(jié)構(gòu)形式的經(jīng)濟(jì)組織①本節(jié)所述經(jīng)濟(jì)組織特指利用農(nóng)村集體土地或集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的集體組織,屬于共有產(chǎn)權(quán)主體的范疇,而非當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中廣泛存在的多種經(jīng)濟(jì)主體。需求[29]；而傳承迥異的非正式制度決定了不同表現(xiàn)形式的村莊社會關(guān)系，引致了不同聚集力和行動力的基層治理主體需求[22]。經(jīng)濟(jì)組織和治理主體在村莊治理中長期交錯重疊，與村莊治理主體存在縱向管控傾向的基層政府互相影響干預(yù)，產(chǎn)生了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—行政治理—社會保障”三位一體的村級治理單元，進(jìn)一步在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)治理中形成了經(jīng)濟(jì)水平、行政權(quán)力、社會關(guān)系的對立統(tǒng)一，有關(guān)系如下：

式（1）中，Y表示農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織治理效率，D為所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，G表示政府行政干預(yù)程度，R為所在村莊社會關(guān)系水平。式（1）是生產(chǎn)函數(shù)的變形——D影響社會資本Ks和技術(shù)At0，G影響政府專項(xiàng)資金Kg、土地KL和市場管制條件Am，R影響社區(qū)勞動力L和土地KL，可轉(zhuǎn)化為：

可得出以下推論：（1）作為一種決定性因素，地方政府行政權(quán)力在不同導(dǎo)向下產(chǎn)生了不同的效果。一種是在原有框架中強(qiáng)化農(nóng)村行政管理，通過土地征收和村民城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)中心城鎮(zhèn)發(fā)展，行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)組織效率負(fù)相關(guān)；一種是以“地方試點(diǎn)”為主要手段為桎梏的農(nóng)村要素“松綁”，行政權(quán)力重在對現(xiàn)行框架的突破及農(nóng)村要素市場機(jī)制的完善，則與經(jīng)濟(jì)組織效率正相關(guān)。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)組織效率并非單純的正相關(guān)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的社會資本獲取及技術(shù)引進(jìn)能力，決定了價(jià)值循環(huán)與增值的順利完成；另一方面由于農(nóng)村集體資產(chǎn)表現(xiàn)為共有產(chǎn)權(quán)，組織與經(jīng)營者存在委托—代理關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)水平已達(dá)到不再完全依賴集體資源的階段時(shí)，農(nóng)村精英可能更傾向于經(jīng)營自有公司而非集體組織來最大化自身利益[22]。（3）社會關(guān)系同樣具有兩極影響。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織具有勞動密集和資源密集傾向，在發(fā)展初期，本地招工可降低勞動力成本并優(yōu)化經(jīng)濟(jì)組織和村莊社區(qū)的社會關(guān)系，良好的社會關(guān)系可降低資源成本。但共有產(chǎn)權(quán)的搭便車、社會關(guān)系中的裙帶關(guān)系等問題頻發(fā)時(shí)，勞動力效率和組織效率將會大大下降。

由式（2）可知，D、G、（1 + R）與Y是乘數(shù)關(guān)系，因此要想使集體經(jīng)濟(jì)效率最大化，經(jīng)濟(jì)水平（客觀條件）、行政權(quán)力（政府正確干預(yù)）和社會關(guān)系（集體與農(nóng)民的目標(biāo)導(dǎo)向）三者缺一不可。在完善集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理中，必須因地制宜，充分尊重客觀經(jīng)濟(jì)條件、非正式制度中農(nóng)村社會環(huán)境的事實(shí)，在符合國家法規(guī)和土地規(guī)劃及用途管制前提下，由集體經(jīng)濟(jì)組織自主選擇所轄土地及資產(chǎn)的利用方式、經(jīng)營主體選擇及收益分配方式，政府只應(yīng)履行管理者和監(jiān)督者職能，不直接干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理。

3.2 經(jīng)營主體選擇和利益相關(guān)者博弈

基于身份權(quán)而非產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地資源初始分配框架是導(dǎo)致中國“三農(nóng)”問題日趨嚴(yán)重的起點(diǎn)。但由于在長期的城鄉(xiāng)二元戶籍及土地制度實(shí)施中已形成路徑依賴，貿(mào)然對其進(jìn)行根本性變動會帶來巨大制度變遷成本和變革風(fēng)險(xiǎn)。解決“三農(nóng)”問題的核心在于，如何在盡可能減小這種成本和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，把固化的農(nóng)村生產(chǎn)要素向市場機(jī)制配置轉(zhuǎn)移，將真正有活力的各類生產(chǎn)要素及經(jīng)營主體吸引進(jìn)入農(nóng)村以營造良性競爭的市場環(huán)境。2017年中央1號文件提出“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體”，如家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、經(jīng)營性服務(wù)組織、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等，但在實(shí)踐中存在諸多制約因素，使農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營普遍表現(xiàn)出非自主性、短期性、高風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)。

本文認(rèn)為新型經(jīng)營主體培育的關(guān)鍵不在于其具體形式，而是如何使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體具備主動參與市場活動的“理性經(jīng)濟(jì)人”素質(zhì)。當(dāng)前政府廣泛采用的行政干預(yù)（如農(nóng)業(yè)招商引資、財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)扶持等）只是一種“治標(biāo)不治本”的手段，要真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的主觀能動性，必須進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革。通過制度建設(shè)完善農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織這一私法性營利社團(tuán)法人是一個很好的思路。另外，本文提出創(chuàng)新“農(nóng)民注冊制”這一途徑，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶主體的良性競爭，進(jìn)而推動一個具有活力的農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。農(nóng)民注冊制即通過專業(yè)認(rèn)證、職業(yè)注冊和契約締結(jié)等途徑，將當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居住的主體從“戶籍”農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為“職業(yè)”農(nóng)民，使其真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力要素，也促使了勞動力在城鎮(zhèn)與農(nóng)村間的雙向流動。集體經(jīng)濟(jì)組織按照原始取得和市場交易取得兩種情況將其注冊權(quán)利分為兩類，現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的各項(xiàng)權(quán)利按現(xiàn)狀注冊登記予以確認(rèn)，并采取“生不增、死不減”的方式予以固化；現(xiàn)有成員或集體經(jīng)濟(jì)組織外部自然人則必須通過市場交易方式退出或獲得各項(xiàng)權(quán)利。在交易過程中要充分發(fā)揮競爭、供求、價(jià)格等市場機(jī)制的作用，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員各項(xiàng)權(quán)利的交易納入公正、透明、公開的有形市場中。

另外，在考察集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的利益相關(guān)者在架構(gòu)與運(yùn)營中的成本—收益問題時(shí)，還應(yīng)考慮在推動制度變遷的博弈過程中各利益相關(guān)者所采取的策略支出和收益問題，在這個長期行為分析中，利益相關(guān)者的策略選擇從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延展至社會、政治領(lǐng)域，從微觀的市場個體博弈擴(kuò)大至制度變遷中的利益集團(tuán)博弈，廣泛存在于中央與地方、土地經(jīng)營開發(fā)者與集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織之間及內(nèi)部成員間，涉及土地財(cái)政向不動產(chǎn)稅制的變遷、不同范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)、村級基層治理機(jī)制改革、國家—集體—個人收益分配機(jī)制建立健全等制度內(nèi)容。由于擴(kuò)大化的制度變遷博弈分析已超出集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理完善的范疇，本文建議針對不同層面和參與者的博弈，應(yīng)綜合競爭與合作博弈的思想，以實(shí)現(xiàn)利益總量最大化、交易成本最小化，實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧。

4 構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理的政策建議

4.1 基本原則

4.1.1 漸進(jìn)式改革原則 鑒于中國目前多項(xiàng)法律法規(guī)和地方管理辦法對戶籍制度、土地制度、基層民主自治有嚴(yán)格規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理構(gòu)建必須滿足漸進(jìn)式改革原則，在現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和完善。

4.1.2 農(nóng)村土地所有制和用途不變原則 國家的多項(xiàng)法律法規(guī)中已經(jīng)明確提出上述兩個不變，因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理構(gòu)建中也必須堅(jiān)持上述原則。

4.1.3 市場配置原則 國內(nèi)外的理論和實(shí)踐已經(jīng)證明，在生產(chǎn)要素配置方面，市場機(jī)制是目前最為合意的一種制度；在降低市場交易成本方面，一組合意的企業(yè)契約可以實(shí)現(xiàn)組織管理的最優(yōu)成本收益。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，應(yīng)在充分結(jié)合地方實(shí)際的基礎(chǔ)上，建立健全具有市場主體資質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織并完善相應(yīng)的治理環(huán)境。

4.1.4 政府調(diào)控和監(jiān)管原則 一方面，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必然面臨信息不對稱、道德風(fēng)險(xiǎn)等市場缺陷；另一方面，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、土地用途管制和分區(qū)控制的制度要求必然有政府行政力量介入。我們認(rèn)為政府必須在政策調(diào)控和監(jiān)管、公共產(chǎn)品提供及農(nóng)村要素市場建立初期發(fā)揮重要的作用。

4.1.5 農(nóng)村村民自治原則 在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)村民自治原則，在成員進(jìn)入和退出機(jī)制、法人財(cái)產(chǎn)初始獲得、內(nèi)部意思機(jī)關(guān)與決策機(jī)制建立等機(jī)制優(yōu)化基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民群眾的合理意愿，各級政府不能強(qiáng)行干預(yù)農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的自主意愿。

4.2 以明確土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來界定集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會和合作經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要需考慮到農(nóng)村集體內(nèi)部效率與平等的權(quán)衡以及利益相關(guān)者的博弈，本文建議明確將集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財(cái)產(chǎn)界定為農(nóng)村集體（行政村或村民小組）土地所有權(quán)，但存在兩種產(chǎn)權(quán)安排：一是集體經(jīng)濟(jì)組織能夠自主行使權(quán)利，僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營性土地①從長期角度出發(fā)，本文將農(nóng)村集體的全部土地分為經(jīng)營性和公益性兩類：農(nóng)村集體經(jīng)營性土地表現(xiàn)出私權(quán)利中的財(cái)產(chǎn)權(quán)特征，包括承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、未利用地；農(nóng)村集體公益性土地表現(xiàn)出公權(quán)利中的公共產(chǎn)品特征，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地。使用權(quán)，在符合國家規(guī)劃和用途管制的前提下，擁有相關(guān)聯(lián)的全部占有、使用、處置和收益權(quán)利；二是集體經(jīng)濟(jì)組織只能被動行使占有和收益權(quán)利，包括整個農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，以保證集體經(jīng)濟(jì)組織的公法人性質(zhì)，并在土地征收程序中用以計(jì)算土地所有權(quán)補(bǔ)償金。除此之外的農(nóng)村集體公益性用地使用權(quán)由村委會擁有并行使權(quán)利。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織通過土地流轉(zhuǎn)或土地入股聯(lián)營方式從集體經(jīng)濟(jì)組織處獲得有限期的農(nóng)村經(jīng)營性土地使用權(quán)。由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)層面的行政和經(jīng)濟(jì)職能分離，并建立外部行政治理機(jī)制（產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如圖1所示，治理機(jī)制如圖2所示）。

圖1 農(nóng)村各“特別法人”土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及國家干預(yù)示意圖Fig.1 Diagram of land property right structure and state intervention of special legal persons in rural area

4.3 借鑒現(xiàn)代社團(tuán)法人管理制度建立集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制

考慮集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民社區(qū)的歷史沿革，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以村民小組為基本單元，由至少一個村民小組民主決策發(fā)起，由村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分級審批通過，交由縣政府相關(guān)部門備案。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)調(diào)成員的社會保障權(quán)利及成員享有業(yè)務(wù)優(yōu)先權(quán)，具有互益性社團(tuán)法人特征。盡管集體經(jīng)濟(jì)組織的主要業(yè)務(wù)是履行成員的社會保障職能，但這需要通過集體土地租金最大化來實(shí)現(xiàn)成員的保障水平逐步提高，必須參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場活動中，因此可以借鑒小規(guī)模的現(xiàn)代社團(tuán)法人結(jié)構(gòu)，主要設(shè)立股東大會與理事會兩層結(jié)構(gòu)（治理結(jié)構(gòu)如圖2所示）。（1）股東大會成員的初始構(gòu)成由集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立時(shí)參與成員組成，參照村民會議的民主議事形式進(jìn)行。股東大會成員享有同等待遇，禁止內(nèi)部人交易和權(quán)力濫用的自我交易，有權(quán)要求組織的相關(guān)信息披露。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員與業(yè)務(wù)范圍具有地域上的趨同性，因此股東大會及下轄機(jī)構(gòu)（如議事會、監(jiān)事會）承擔(dān)民主監(jiān)督權(quán)。股東可以通過市場化手段（股權(quán)買賣）進(jìn)行變更，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對股權(quán)持有（或股東數(shù)量）設(shè)立上下限以防止股權(quán)的過度集中或分散。（2）理事會中的內(nèi)部理事由股東大會民主選舉產(chǎn)生，外部理事由村委會、基層政府或社會人士推選，經(jīng)由股東大會投票表決。內(nèi)部理事負(fù)責(zé)監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)績，確保股東合理收益，尊重并公正處理其他利益相關(guān)者的利益，防止利益沖突，平衡對集體經(jīng)濟(jì)組織的各種要求；外部理事應(yīng)履行對集體經(jīng)濟(jì)組織的外部監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的正常業(yè)務(wù)與國家政策法律相一致。必須保證理事長和內(nèi)部理事與村委會成員相互獨(dú)立。集體經(jīng)濟(jì)組織理事會直接負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理事物，理事長在股東大會授權(quán)范圍內(nèi)有獨(dú)立的指揮權(quán)和組織權(quán)，與股東大會構(gòu)成委托代理關(guān)系，建立對理事會的報(bào)酬激勵、控制權(quán)激勵和約束合約的多重激勵約束機(jī)制。（3）參照國企內(nèi)部組織架構(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部建立成員權(quán)益維護(hù)和福利活動組織的農(nóng)會及意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、教育職能的黨支部。農(nóng)會和黨支部相對獨(dú)立，成員由村委會/村民會議及村黨支部直接任命并可作為外部理事參與理事會的事務(wù)決策。

4.4 構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織的外部行政治理和經(jīng)營治理機(jī)制

（1）行政管理機(jī)制：集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接受并協(xié)調(diào)村委會、村民會議、村黨支部的合理行政管理要求。集體經(jīng)濟(jì)組織的股東大會初始設(shè)置由村民會議決策并通過；村委會負(fù)責(zé)審批和協(xié)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織的成立、發(fā)展、消滅的相關(guān)行政工作，并通過村民會議對集體經(jīng)濟(jì)組織的決策進(jìn)行監(jiān)督，通過農(nóng)會協(xié)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員和村集體成員的權(quán)益維護(hù)和福利提供；村黨支部通過集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的黨支部進(jìn)行意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和教育工作，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展方向不違背國家和集體的核心利益。

（2）經(jīng)營管理機(jī)制：即建設(shè)開放的農(nóng)村土地要素交易平臺，包括建設(shè)用地和農(nóng)用地兩個版塊和5大類業(yè)務(wù)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上，一種是以典租、交易、聯(lián)營（包括入股）出讓規(guī)劃許可的集體建設(shè)用地使用權(quán)給投資商，并由此匹配有限的收益和風(fēng)險(xiǎn)（與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”）；一種是通過與其他集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合的方式進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)整理和轉(zhuǎn)讓（發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移）。在開放的農(nóng)用地市場上，一種是將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，集體經(jīng)濟(jì)組織由此獲得絕對地租和級差地租I；一種是通過“農(nóng)民注冊”的形式，將組織成員的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和對應(yīng)的其他權(quán)利在市場上交易，交易后，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員僅余集體收益分配權(quán)和非政治制度權(quán)利，而吸納進(jìn)入集體的職業(yè)農(nóng)民則獲得相應(yīng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和其他權(quán)利；還有一種是通過“土地入股”的形式，與集體合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合經(jīng)營集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織按約定比例獲得收益分紅或承擔(dān)經(jīng)營虧損。

集體經(jīng)濟(jì)組織立法和中國以國企改革為核心關(guān)注的公司立法有相似性。正如中國公司制度在萌芽階段的種種亂象使公司法律形同于無，可想而知，情況更為復(fù)雜的集體經(jīng)濟(jì)組織法律構(gòu)建也絕不可能一步到位，因?yàn)椤胺杀硎龅脑矫鞔_，它適應(yīng)形勢變化的能力就越差”[30]。本文認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織立法必須在修改現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，明確集體經(jīng)濟(jì)組織兼具私法人特征的公法人性質(zhì)；集體經(jīng)濟(jì)組織立法可以借鑒非營利互益性社團(tuán)法人的相關(guān)規(guī)定，在相應(yīng)條款上需要進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充；集體經(jīng)濟(jì)組織立法并不是僅僅針對組織本身的制度構(gòu)建，還涉及到城鄉(xiāng)二元管理的相關(guān)制度調(diào)整，特別是中國土地制度和戶籍制度更是重中之重；集體經(jīng)濟(jì)組織立法的階段特征是模糊和彈性，在整體法律框架還未完善之前甚至需要刻意的規(guī)避和缺位。

圖2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制示意圖Fig.2 Diagram of governance structure and mechanism of rural collective economic organization

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（本文責(zé)編：陳美景）

Construction and Improvement of Corporate Governance in Rural Collective Economic Organizations

HAN Dong1, HAN Li-da2, SHI Dun-you2, WANG Yan-xi2
（1. School of Management Science, Chengdu University of Technology, Chengdu 610059, China;2. School of Economics, Sichuan University, Chengdu 610065, China）

F301.1

A

1001-8158（2017）07-0004-08

10.11994/zgtdkx.20170807.141751

2017-05-10；

2017-06-29

國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制研究”（15BJY089）。

韓冬（1983-），男，四川綿陽人，講師，博士。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等。E-mail: winwhiter@qq.com

韓立達(dá)（1957-），男，貴州晴隆人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。E-mail: hld366@163.com