羅嘉賓

《貿(mào)易便利化協(xié)定》框架下建立中國(guó)海關(guān)預(yù)裁定制度的思考

羅嘉賓*

預(yù)裁定(也稱為事先裁定、預(yù)約裁定)的概念源于稅務(wù)部門，指稅務(wù)機(jī)關(guān)就納稅人所提交的待定事項(xiàng)該如何適用稅法所進(jìn)行的解釋。進(jìn)出口企業(yè)在海關(guān)通關(guān)時(shí)同樣面臨海關(guān)法律法規(guī)適用結(jié)果不可預(yù)知的問題，由于海關(guān)的業(yè)務(wù)是高度專業(yè)化的，企業(yè)普遍對(duì)此缺乏深入的了解，面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能更大。因此企業(yè)事先向海關(guān)進(jìn)行咨詢，并以某種有約束力的形式將咨詢的結(jié)果加以確認(rèn)，已經(jīng)成為國(guó)際上一種普遍的做法。《貿(mào)易便利化協(xié)定》吸收和借鑒了此前各成員和各個(gè)國(guó)際組織在預(yù)裁定方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，明確提出了預(yù)裁定(Advance Ruling)的概念：預(yù)裁定指WTO成員在申請(qǐng)所涵蓋的貨物進(jìn)口之前向申請(qǐng)人提供的書面決定。目前我國(guó)預(yù)裁定制度政出多門，存在效力高低不一、申請(qǐng)程序各異、規(guī)則重復(fù)等問題。因此，盡快按照TFA的規(guī)定對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)裁定制度進(jìn)行完善，建立完備、有效、可操作的預(yù)裁定制度，不僅是我國(guó)作為WTO成員應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)我國(guó)自身的發(fā)展也大有裨益。

預(yù)裁定；行政裁定；預(yù)歸類；價(jià)格預(yù)審核；原產(chǎn)地預(yù)確定

2013年12月，經(jīng)過長(zhǎng)期艱苦的談判，世界貿(mào)易組織(WTO)總理事會(huì)第九屆部長(zhǎng)會(huì)議通過了《貿(mào)易便利化協(xié)定》(Agreement on Trade Facilitation，以下簡(jiǎn)稱TFA)，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是預(yù)裁定(Advance Ruling)制度。2015年9月，中國(guó)向WTO遞交接受書，成為第16個(gè)接受議定書的成員，為履行WTO義務(wù)而對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂已經(jīng)提上議事日程。本文擬從國(guó)際預(yù)裁定制度的發(fā)展和演變出發(fā)，對(duì)建立我國(guó)的預(yù)裁定制度做幾點(diǎn)思考。

一、預(yù)裁定的概念

預(yù)裁定(也稱為事先裁定、預(yù)約裁定)的概念源于稅務(wù)部門，指稅務(wù)機(jī)關(guān)就納稅人所提交的待定事項(xiàng)該如何適用稅法所進(jìn)行的解釋。預(yù)裁定可以大大提高納稅人對(duì)于稅收法律法規(guī)適用后果的確定性，從而促進(jìn)納稅人自覺守法，進(jìn)而減低征收成本，提高稅收效率。在這方面世界各國(guó)稅務(wù)部門已經(jīng)有比較成熟的做法，目前經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的成員國(guó)中絕大多數(shù)都已構(gòu)建了自己的稅務(wù)預(yù)裁定程序。我國(guó)稅務(wù)部門也已經(jīng)在著手制定相關(guān)制度。2015年1月5日，國(guó)務(wù)院法制辦公室將稅務(wù)總局、財(cái)政部起草的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》及其說明全文公布，征求社會(huì)各界意見，其中第46條即為“預(yù)約裁定制度”：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立納稅人適用稅法的預(yù)約裁定制度。納稅人對(duì)其預(yù)期未來發(fā)生、有重要經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的特定復(fù)雜事項(xiàng)，難以直接適用稅法制度進(jìn)行核算和計(jì)稅時(shí)，可以申請(qǐng)預(yù)約裁定。省級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)可以在法定權(quán)限內(nèi)對(duì)納稅人適用稅法問題作出書面預(yù)約裁定。

進(jìn)出口企業(yè)在海關(guān)通關(guān)時(shí)同樣面臨海關(guān)法律法規(guī)適用結(jié)果不可預(yù)知的問題，由于海關(guān)的業(yè)務(wù)是高度專業(yè)化的，企業(yè)普遍對(duì)此缺乏深入的了解，面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能更大。因此企業(yè)事先向海關(guān)進(jìn)行咨詢，并以某種有約束力的形式將咨詢的結(jié)果加以確認(rèn)，已經(jīng)成為國(guó)際上一種普遍的做法。對(duì)企業(yè)來說這種做法可以減少通關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，提高通關(guān)效率；對(duì)海關(guān)來說有利于營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)自覺守法；從海關(guān)內(nèi)部管理來看，也有利于內(nèi)部執(zhí)法統(tǒng)一，提升監(jiān)管效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策漏洞。多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)際條約都曾對(duì)此作出過規(guī)定，如《京都公約》稱之為“海關(guān)信息、決定和裁定”(Information，Decisions and Rulings supplied by the Customs)，*Chapter 9，Revised Kyoto Convention.《WTO原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》稱之為“原產(chǎn)地確認(rèn)”(Assessments of the Origin)，*WTO Agreement on Rules of Origin，Article 2(h).世界海關(guān)組織(WCO)稱之為“有約束力的通關(guān)前歸類信息”(Binding Pre-entry Classification Information)*Recommendation of the Customs Co-Operation Council on the Introduction of Programes for Binding Pre-Entry Classification Information(CCC，18 June，1996).以及“有約束力的原產(chǎn)地信息”(Binding Origin Information)。*Technical Guidelines on Binding Origin Information (WCO，2011) .由于各國(guó)際組織和國(guó)際條約提出上述概念的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)不同，長(zhǎng)期以來沒有形成國(guó)際公認(rèn)的預(yù)裁定概念和與之配套的管理制度。

二、預(yù)裁定制度的發(fā)展

(一)“標(biāo)準(zhǔn)”的預(yù)裁定制度—美國(guó)海關(guān)預(yù)裁定制度

美國(guó)是最早提出預(yù)裁定概念和建立預(yù)裁定制度的國(guó)家。美國(guó)海關(guān)于1975年開始實(shí)施預(yù)裁定制度，范圍包括歸類、估價(jià)、原產(chǎn)地等。除歸類預(yù)裁定由1980年在紐約成立的商品歸類專家組負(fù)責(zé)外，其他預(yù)裁定事項(xiàng)統(tǒng)一由美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局(Customs and Border Protection，簡(jiǎn)稱CBP)華盛頓總部負(fù)責(zé)。1983年美國(guó)海關(guān)開發(fā)了海關(guān)裁定在線搜索系統(tǒng)(Customs Rulings On-line Search System，簡(jiǎn)稱CROSS)。目前大部分預(yù)裁定的申請(qǐng)、撤銷、修改等均可在網(wǎng)上進(jìn)行，其發(fā)布的預(yù)裁定信息通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)外公開發(fā)布，在全球范圍內(nèi)均可查閱。美國(guó)預(yù)裁定制度建立早，覆蓋面廣，無論是制度設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)保障等方面均十分完備，多年來美國(guó)也將其作為“標(biāo)準(zhǔn)”的預(yù)裁定制度不遺余力地在世界范圍內(nèi)予以大力推廣，可以說目前其他國(guó)家的預(yù)裁定制度均不同程度地受到美國(guó)預(yù)裁定制度的影響。

按照《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations，簡(jiǎn)稱CFR)第19篇177部分“行政裁定”(Part 177，19 CFR)*https：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=a8aa111ab870ff3e9a60aacb2730cda5&mc=true&node=se19.2.177_11&rgn=div8.的規(guī)定，預(yù)裁定由CBP書面發(fā)布，基于某項(xiàng)預(yù)期發(fā)生的交易的特定事實(shí)，對(duì)如何解釋和適用海關(guān)法律法規(guī)作出規(guī)定(An advance ruling is a written statement issued by CBP that interprets and applies Customs laws and regulations to a specific set of facts about a prospective transaction)。預(yù)裁定制度主要包括以下內(nèi)容：

1.申請(qǐng)資格。進(jìn)口人、出口人、貨物生產(chǎn)商等直接利益相關(guān)方(who has a direct interest in the question presented)都可以提出預(yù)裁定的申請(qǐng)。

2.申請(qǐng)程序。申請(qǐng)人需要遞交與交易相關(guān)的全部事實(shí)的完整材料；海關(guān)經(jīng)審查后一般會(huì)在90天內(nèi)發(fā)布裁定書(Ruling Letter)；材料不足的，海關(guān)書面通知申請(qǐng)人在30天內(nèi)補(bǔ)充提供。

3.裁定內(nèi)容。裁定一般包括事實(shí)(Facts)、問題(Issue)、法律與分析(Law and Analysis)、結(jié)論(Holding)四個(gè)部分。事實(shí)是對(duì)整個(gè)交易情況的總體描述；問題是需要作出裁定的關(guān)鍵點(diǎn)；法律與分析部分結(jié)合貿(mào)易事實(shí)和相關(guān)法律對(duì)案情進(jìn)行分析；結(jié)論即是裁定的結(jié)果。

4.效力。美國(guó)海關(guān)作出的預(yù)裁定不僅適用于申請(qǐng)人，對(duì)于進(jìn)口同樣的商品，存在同樣的貿(mào)易事實(shí)的其他進(jìn)出口人也一樣適用。在審查交易時(shí)可以作為規(guī)則加以引用(a ruling may be cited as authority in the disposition of transactions involving the same circumstances)。

綜上，美國(guó)海關(guān)的預(yù)裁定實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)人的要求，對(duì)抽象的法律法規(guī)如何在實(shí)踐中具體適用作出的法律解釋，是海關(guān)法律法規(guī)的有機(jī)組成部分。預(yù)裁定具有普遍約束力，不僅對(duì)于申請(qǐng)人，而且對(duì)于其他進(jìn)出口人同樣適用。海關(guān)通過預(yù)裁定可以不斷對(duì)既有的法律法規(guī)予以補(bǔ)充和完善，提前對(duì)于潛在的問題進(jìn)行研究和處置。對(duì)于進(jìn)出口企業(yè)來說，預(yù)裁定是理解海關(guān)規(guī)則，進(jìn)行業(yè)務(wù)籌劃的重要途徑，其益處是不言而喻的。

(二)預(yù)裁定制度的發(fā)展

美國(guó)預(yù)裁定制度極大地滿足了企業(yè)關(guān)于法律法規(guī)透明性、可預(yù)見性的要求，但是由于法律制度和執(zhí)行成本等各方面的考慮，各國(guó)在實(shí)踐中都對(duì)其進(jìn)行了不同程度的調(diào)整。

1.準(zhǔn)入限制。預(yù)裁定在便利企業(yè)的同時(shí)，無疑增加了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。出于降低行政成本，避免企業(yè)濫用預(yù)裁定的考慮，很多國(guó)家對(duì)預(yù)裁定設(shè)立了準(zhǔn)入門檻。如對(duì)提出的申請(qǐng)人的資格進(jìn)行限制，將申請(qǐng)人限定為納稅義務(wù)人(韓國(guó))；或要求申請(qǐng)事項(xiàng)必須與實(shí)際將要發(fā)生的進(jìn)出口行為有關(guān)(歐盟)。

2.實(shí)施范圍的限制。預(yù)裁定制度重在一個(gè)預(yù)字，即在進(jìn)出口行為實(shí)際發(fā)生之前就作出行政決定，而現(xiàn)實(shí)往往是復(fù)雜多變的，二者之間存在一定的矛盾。在貿(mào)易事實(shí)相對(duì)固定的事項(xiàng)如歸類、原產(chǎn)地等內(nèi)容上形成裁定通常更容易被接受，而對(duì)影響因素比較多的事項(xiàng)如海關(guān)估價(jià)作出的裁定則容易因貿(mào)易事實(shí)變化而導(dǎo)致出現(xiàn)“朝令夕改”的情形，影響行政行為的嚴(yán)肅性。事實(shí)上很多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)預(yù)裁定的范圍進(jìn)行了限制，如歐盟發(fā)布的約束性信息(Binding Information)包括約束性稅則信息(Binding Tariff Information)和約束性原產(chǎn)地信息(Binding Origin Information)，但不包括海關(guān)估價(jià)。

3.約束力限制。預(yù)裁定制度脫胎于英美法系，還是一種“以案說法”，尊重先例的制度，在其他國(guó)家特別是大陸法系國(guó)家缺乏相應(yīng)的制度支持。雖然隨著全球化浪潮的不斷推進(jìn)，不同法系之間的影響越來越深，但是法律移植是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要本土法律文化的認(rèn)同、轉(zhuǎn)化和吸收。原有的制度再優(yōu)秀，離開本土的法律土壤，也會(huì)變成無源之水，無本之木。對(duì)于許多大陸法系的國(guó)家，依申請(qǐng)作出的預(yù)裁定屬于具體行政行為，不能像抽象行政行為一樣具有普遍約束力。與美國(guó)的預(yù)裁定制度“準(zhǔn)立法”的實(shí)施機(jī)制相比，各國(guó)的制度更加傾向于在既有的法律框架下為企業(yè)提供有效的咨詢服務(wù)。如歐盟、澳大利亞、日本海關(guān)發(fā)布的預(yù)裁定都只對(duì)申請(qǐng)人及申請(qǐng)事項(xiàng)有效，對(duì)其他進(jìn)口人以及申請(qǐng)人從事的其他交易不具備約束力。

三、WTO預(yù)裁定制度

TFA吸收和借鑒了此前各成員和各個(gè)國(guó)際組織在預(yù)裁定方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，明確提出了預(yù)裁定(Advance Ruling)的概念：預(yù)裁定指WTO成員在申請(qǐng)所涵蓋的貨物進(jìn)口之前向申請(qǐng)人提供的書面決定，*WTO Agreement on Trade Facilitation，Art.9(A)，A written decision provided by a Member to the applicant prior to the importation of a good covered by the application that sets forth the treatment that the Member shall provide to the good at the time of importation.而且對(duì)預(yù)裁定的范圍、申請(qǐng)人的資格、申請(qǐng)程序、信息公開、裁定時(shí)效性等配套制度作出了規(guī)定。有利于進(jìn)一步在全球推廣預(yù)裁定制度，推動(dòng)各成員方將原有的相關(guān)制度規(guī)范化，進(jìn)而推動(dòng)貿(mào)易便利化的發(fā)展。但作為WTO 規(guī)則的組成部分，TFA必須照顧各成員方的需要，求取最大公約數(shù)。在預(yù)裁定規(guī)則的制定過程中，既要尊重美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的要求，也必須考慮其他國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家實(shí)際執(zhí)行能力。從其條文來看，處處可見博弈留下的痕跡。

(一)關(guān)于預(yù)裁定申請(qǐng)資格。TFA規(guī)定為“出口商、進(jìn)口商或任何具有合理理由的人員或其代表”，這個(gè)范圍已經(jīng)明顯大于目前很多國(guó)家國(guó)內(nèi)立法規(guī)定的范圍。但TFA又規(guī)定“一成員可要求申請(qǐng)人在其關(guān)境內(nèi)擁有法人代表或進(jìn)行注冊(cè)”，賦予成員國(guó)一定的限制權(quán)力。同時(shí)又強(qiáng)調(diào)這些限制“盡可能避免對(duì)申請(qǐng)預(yù)裁定的人員類別構(gòu)成限制，并應(yīng)特別考慮中小企業(yè)具體需要。這些要求應(yīng)明確、透明且不構(gòu)成任意的或不合理的歧視”。

(二)關(guān)于預(yù)裁定適用范圍。TFA規(guī)定應(yīng)該對(duì)歸類、原產(chǎn)地進(jìn)行預(yù)裁定，對(duì)于估價(jià)、減免稅、配額等事務(wù)，僅“鼓勵(lì)各成員提供預(yù)裁定”。

(三)關(guān)于預(yù)裁定約束力。TFA預(yù)裁定不具有普遍的約束性，“對(duì)于申請(qǐng)人而言，預(yù)裁定對(duì)作出該裁定的成員具有約束力。成員可規(guī)定預(yù)裁定對(duì)申請(qǐng)人具有約束力?！?WTO Agreement on Trade Facilitation，Art.3.5.“An advance ruling issued by a Member shall be binding on that Member in respect of the applicant that sought it.”但是要求各成員“應(yīng)努力使其認(rèn)為對(duì)其他利益相關(guān)方具有實(shí)質(zhì)利益的預(yù)裁定的任何信息予以公開”，以此對(duì)各成員的裁定行為的統(tǒng)一性進(jìn)行約束。

需要強(qiáng)調(diào)的是，TFA是WTO 成員必須遵守的義務(wù)，各成員方必須按照其規(guī)定對(duì)本國(guó)的立法進(jìn)行調(diào)整使其達(dá)到TFA要求的標(biāo)準(zhǔn)，但另一方面TFA只是一個(gè)及格線，WTO并不否認(rèn)各國(guó)在本國(guó)立法、雙邊或者多邊貿(mào)易協(xié)議中制定更高的標(biāo)準(zhǔn)。

四、我國(guó)海關(guān)的預(yù)裁定制度

入世前后，我國(guó)對(duì)于國(guó)際先進(jìn)制度采取了拿來主義的方法，借鑒國(guó)際海關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)了一大批海關(guān)管理制度和措施為我所用。為解決中國(guó)海關(guān)貿(mào)易中存在的實(shí)際問題，建設(shè)現(xiàn)代化海關(guān)發(fā)揮了重要作用。在預(yù)裁定制度方面我國(guó)也在不同時(shí)期，從不同渠道引進(jìn)了不少國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

(一)行政裁定制度

2001年海關(guān)總署制定發(fā)布了《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政裁定管理暫行辦法》(海關(guān)總署令92號(hào)，2002年1月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)。按照《暫行辦法》第2條的規(guī)定：海關(guān)行政裁定是指海關(guān)在貨物實(shí)際進(jìn)出口前，應(yīng)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng)，依據(jù)有關(guān)海關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)與實(shí)際進(jìn)出口活動(dòng)有關(guān)的海關(guān)事務(wù)作出的具有普遍約束力的決定。雖然《暫行辦法》中沒有直接出現(xiàn)“預(yù)裁定”的概念，但是很明顯已經(jīng)具備了預(yù)裁定的全部要素。尤其是其裁定具有普遍約束性的規(guī)定，在我國(guó)的立法體系中以及各國(guó)的預(yù)裁定制度中都是比較少見的，可以看作是我國(guó)當(dāng)時(shí)學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)海關(guān)預(yù)裁定制度的具體體現(xiàn)。

(二)預(yù)歸類制度

歸類是預(yù)裁定制度發(fā)展最為成熟的領(lǐng)域，各國(guó)普遍建立了預(yù)歸類制度，WCO 也對(duì)此有專門的指引。按照《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口商品歸類管理規(guī)定》(海關(guān)總署令158號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《歸類管理規(guī)定》)，在海關(guān)注冊(cè)登記的進(jìn)出口貨物經(jīng)營(yíng)單位，可以在貨物實(shí)際進(jìn)出口的45日前，向直屬海關(guān)申請(qǐng)就其擬進(jìn)出口的貨物預(yù)先進(jìn)行商品歸類。申請(qǐng)人實(shí)際進(jìn)出口《預(yù)歸類決定書》所述商品，并且按照《預(yù)歸類決定書》申報(bào)的，海關(guān)按照《預(yù)歸類決定書》所確定的歸類意見審核放行。

(三)價(jià)格預(yù)審核制度

2011年海關(guān)制定了《進(jìn)口貨物價(jià)格預(yù)審核管理暫行規(guī)定》。價(jià)格預(yù)審核申請(qǐng)人限于適用A類、AA類管理的企業(yè)；適用商品范圍由各直屬海關(guān)根據(jù)本關(guān)區(qū)的進(jìn)口商品和價(jià)格管理情況確定；海關(guān)對(duì)申報(bào)價(jià)格是否符合成交價(jià)格的規(guī)定進(jìn)行審查并作出《預(yù)審價(jià)決定書》；企業(yè)在貨物實(shí)際申報(bào)進(jìn)口時(shí)隨附《預(yù)審價(jià)決定書》，經(jīng)審核無誤的，海關(guān)按照預(yù)審核確定的完稅價(jià)格計(jì)征稅款。價(jià)格預(yù)審核主要著眼于將通關(guān)環(huán)節(jié)的審價(jià)程序前置，在貨物進(jìn)口前解決可能存在的較為復(fù)雜的價(jià)格問題，以提高通關(guān)效率。企業(yè)申請(qǐng)價(jià)格不符合成交價(jià)格有關(guān)規(guī)定或者成交價(jià)格不能確定的，其貨物的完稅價(jià)格仍需由海關(guān)在貨物實(shí)際進(jìn)口時(shí)審查確定。

(四)原產(chǎn)地預(yù)確定制度

《中華人民共和國(guó)原產(chǎn)地條例》按照《WTO原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的要求，對(duì)原產(chǎn)地預(yù)確定作出規(guī)定。貨物進(jìn)口前，進(jìn)口貨物的收貨人或者與進(jìn)口貨物直接相關(guān)的其他當(dāng)事人，在有正當(dāng)理由的情況下，可以書面申請(qǐng)海關(guān)對(duì)將要進(jìn)口的貨物的原產(chǎn)地作出預(yù)確定決定；海關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到原產(chǎn)地預(yù)確定書面申請(qǐng)及全部必要資料之日起150天內(nèi)對(duì)該進(jìn)口貨物作出原產(chǎn)地預(yù)確定決定，并對(duì)外公布。

行政裁定制度、預(yù)歸類制度、價(jià)格預(yù)審核制度和原產(chǎn)地預(yù)確定制度(后三者通常并稱為“三預(yù)”)等各項(xiàng)措施對(duì)于解決我國(guó)實(shí)際問題，促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但是各項(xiàng)制度的法律淵源不同，規(guī)則制定理念各異，申請(qǐng)程序也不盡相同。作為WTO成立近20年來達(dá)成的首個(gè)多邊貿(mào)易協(xié)定，TFA是多哈回合談判啟動(dòng)以來取得的最重要突破，包括預(yù)裁定在內(nèi)的一系列便利化制度必將在將來一段時(shí)間成為企業(yè)和輿論關(guān)注的重點(diǎn)。實(shí)際上在TFA之前，預(yù)裁定已經(jīng)是國(guó)際貿(mào)易談判中的一個(gè)熱點(diǎn)問題，在中新、中澳、中韓自貿(mào)區(qū)談判中均涉及預(yù)裁定的內(nèi)容。目前我國(guó)預(yù)裁定制度政出多門，不同的“制式”難以與WTO 及世界各國(guó)的相關(guān)制度進(jìn)行對(duì)接，已經(jīng)成為目前迫切需要解決的問題，其存在的問題表現(xiàn)為：

1.效力高低不一

從法律效力來看，行政裁定與“三預(yù)”存在明顯的差別。行政裁定具有海關(guān)規(guī)章的同等效力類似于行政解釋，屬于抽象行政行為，可以復(fù)議但是不可訴，*海關(guān)總署海關(guān)法修改小組：《海關(guān)法釋義》，2000年7月，第144頁。而“三預(yù)”為具體的行政行為，可以提起訴訟。如果以TFA預(yù)裁定制度作為一把尺子對(duì)上述各個(gè)預(yù)裁定措施進(jìn)行度量，行政裁定不但滿足而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于TFA的要求，而預(yù)歸類制度、價(jià)格預(yù)審核制度還在不同方面上存在“不達(dá)標(biāo)”的問題。尷尬之處在于，行政裁定效力雖強(qiáng)但曲高和寡(《暫行辦法》2002年實(shí)施，2015年公布首例歸類行政裁定)，如果僅以行政裁定對(duì)接TFA的預(yù)裁定規(guī)定的話，我國(guó)實(shí)施預(yù)裁定的數(shù)量將會(huì)很少，與我國(guó)的貿(mào)易大國(guó)地位嚴(yán)重不符。而實(shí)際上我國(guó)根據(jù)“三預(yù)”制度對(duì)企業(yè)提供了大量的預(yù)裁定服務(wù)，如果由于預(yù)歸類或價(jià)格預(yù)審核的規(guī)則不能達(dá)到TFA的標(biāo)準(zhǔn)而不將其納入統(tǒng)計(jì)是不公平的，也不能反映我國(guó)的現(xiàn)狀和實(shí)際執(zhí)法水平。

2.申請(qǐng)程序各異

預(yù)歸類、價(jià)格預(yù)審核、原產(chǎn)地預(yù)確定常被并稱為“三預(yù)”，但是由于各項(xiàng)制度是各個(gè)業(yè)務(wù)模塊根據(jù)自身的需要各自制定的，申請(qǐng)程序之間差別也很大，如下圖：

預(yù)歸類價(jià)格預(yù)審核原產(chǎn)地預(yù)確定申請(qǐng)人海關(guān)注冊(cè)登記的進(jìn)出口貨物經(jīng)營(yíng)單位A類、AA類管理企業(yè)進(jìn)口貨物的收貨人或者其代理人,或者與進(jìn)口貨物直接相關(guān)的其他當(dāng)事人申請(qǐng)限制申請(qǐng)的歸類事項(xiàng)在現(xiàn)行規(guī)定中有明確規(guī)定申請(qǐng)商品各直屬海關(guān)自行確定,主要是可能出現(xiàn)存在審價(jià)爭(zhēng)議的商品;公式定價(jià)商品不適用有正當(dāng)理由申請(qǐng)時(shí)限貨物實(shí)際進(jìn)出口的45日前貨物實(shí)際申報(bào)進(jìn)口之前至少15個(gè)工作日貨物實(shí)際進(jìn)口的3個(gè)月前制發(fā)時(shí)限15天無150天有效期無90天3年

3.規(guī)則重復(fù)

在歸類和原產(chǎn)地領(lǐng)域，存在預(yù)歸類與歸類行政裁定，原產(chǎn)地預(yù)確定與原產(chǎn)地行政裁定并存的情況。

按照《歸類管理規(guī)定》，預(yù)歸類與歸類行政裁定的區(qū)別在于：申請(qǐng)的歸類事項(xiàng)在《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口稅則》、《進(jìn)出口稅則商品及品目注釋》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口稅則本國(guó)子目注釋》以及海關(guān)總署發(fā)布的關(guān)于商品歸類的行政裁定、商品歸類決定中是否有明確規(guī)定。有明確規(guī)定的，海關(guān)可以作出預(yù)歸類決定，沒有明確規(guī)定的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)歸類行政裁定。但實(shí)際上，申請(qǐng)人在向海關(guān)提出預(yù)歸類申請(qǐng)之前一般不會(huì)知道該申請(qǐng)事項(xiàng)是否已經(jīng)有明確規(guī)定，必須經(jīng)海關(guān)對(duì)預(yù)歸類申請(qǐng)進(jìn)行審查后才能決定是否申請(qǐng)行政裁定，造成重復(fù)申請(qǐng)，降低工作效率。

《中華人民共和國(guó)原產(chǎn)地條例》第12條和第15條分別對(duì)原產(chǎn)地預(yù)確定和原產(chǎn)地行政裁定作出了規(guī)定。但按照TFA的規(guī)定，如滿足TFA和《WTO原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》的要求，關(guān)于貨物原產(chǎn)地的預(yù)裁定可成為《WTO原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》意義內(nèi)的對(duì)原產(chǎn)地的預(yù)確定。同樣，如滿足兩協(xié)定的要求，根據(jù)《WTO原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》所做原產(chǎn)地預(yù)確定可作為TFA意義內(nèi)的對(duì)原產(chǎn)地的預(yù)裁定。不要求各成員在已根據(jù)《WTO原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》所做安排之外根據(jù)TFA重復(fù)制定相關(guān)規(guī)定。

五、建立我國(guó)預(yù)裁定制度的思考

盡快按照TFA的規(guī)定對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)裁定制度進(jìn)行完善，建立完備、有效、可操作的預(yù)裁定制度，不僅是我國(guó)作為WTO成員應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)我國(guó)自身的發(fā)展也大有裨益。以下提出幾點(diǎn)建議：

(一)統(tǒng)一立法

無論是從落實(shí)TFA預(yù)裁定規(guī)定的角度還是未來雙邊、多邊貿(mào)易談判的角度出發(fā)，我國(guó)都有必要對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行整合，建立一個(gè)統(tǒng)一明確的預(yù)裁定制度，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。我國(guó)應(yīng)對(duì)包括“三預(yù)”在內(nèi)的各項(xiàng)制度進(jìn)行全面梳理，按照TFA的要求對(duì)其準(zhǔn)入范圍、實(shí)施效力、審查程序等進(jìn)行調(diào)整，出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范的《海關(guān)預(yù)裁定辦法》，并在原有的部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高其立法層級(jí)，提高其權(quán)威性。

(二)區(qū)分裁定層次

我國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，區(qū)域差別較大，企業(yè)的需求也不同?？紤]到原有制度的延續(xù)性、企業(yè)實(shí)際需求和行政機(jī)關(guān)工作量等因素，建議對(duì)預(yù)裁定進(jìn)行分級(jí)管理，可以分為總署級(jí)裁定和地方級(jí)裁定?？偸鸺?jí)的裁定主要對(duì)現(xiàn)行行政規(guī)章中未有明確規(guī)定的問題作出法律解釋，由總署統(tǒng)一作出，統(tǒng)一對(duì)外公布?？偸鸺?jí)的裁定與行規(guī)規(guī)章具有同等效力，具有普遍約束力，不僅對(duì)申請(qǐng)人有效，其他進(jìn)出口人也可以按照裁定開展進(jìn)出口活動(dòng)，并可以在行政爭(zhēng)議和訴訟中加以引用。地方級(jí)裁定主要對(duì)行政規(guī)章在實(shí)際適用中的具體問題作出決定，僅對(duì)申請(qǐng)人有效，不對(duì)外發(fā)布，重在為企業(yè)釋疑解惑，滿足企業(yè)通關(guān)便捷的需求。地方級(jí)裁定可以由直屬海關(guān)作出，在全關(guān)境內(nèi)有效。通過建立層級(jí)制度，并確立與之相應(yīng)的不同的申請(qǐng)和處置流程，建立多層級(jí)、可調(diào)控，照顧各方需要的預(yù)裁定操作體系。

(三)注重前瞻性

我國(guó)已經(jīng)是世界第一貿(mào)易大國(guó)，理應(yīng)成為制度的引領(lǐng)者而不是追隨者甚至是被照顧的弱勢(shì)群體。在預(yù)裁定的范圍方面，雖然TFA中價(jià)格預(yù)裁定列為鼓勵(lì)項(xiàng)目，我國(guó)不實(shí)施價(jià)格預(yù)裁定并不違反協(xié)定的要求，但從國(guó)際上來看，將海關(guān)估價(jià)納入預(yù)裁定范疇是已經(jīng)較為常見的做法，美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)、日本等國(guó)家均有類似的制度安排；WCO也“強(qiáng)烈建議推薦成員建立估價(jià)預(yù)裁定體系”；*Guidelines on Infrastructure for Tariff-Valuation and Origin(WCO Revenue Package ).對(duì)外自貿(mào)區(qū)談判中多個(gè)國(guó)家已經(jīng)向我國(guó)提出這方面的需求，而我國(guó)尚沒有制度可以與之對(duì)接，成為談判的阻礙。建議在制定《預(yù)裁定辦法》時(shí)，不應(yīng)僅局限于履行WTO義務(wù)，應(yīng)將海關(guān)估價(jià)納入預(yù)裁定范疇。

在預(yù)裁定的準(zhǔn)入資格方面，TFA賦予各成員方一定的自主權(quán)。根據(jù)本國(guó)的具體情況對(duì)預(yù)裁定準(zhǔn)入資格加以一定的限制是目前世界各國(guó)比較通行的做法。我國(guó)目前各項(xiàng)預(yù)裁定制度的準(zhǔn)入門檻不一，建議在制度整合中進(jìn)行統(tǒng)一，并在目前的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大。從我國(guó)實(shí)踐來看，將申請(qǐng)資格定位于“海關(guān)注冊(cè)登記的進(jìn)出口貨物經(jīng)營(yíng)單位”，是比較務(wù)實(shí)和可行的做法。同時(shí)可以在雙邊或者多邊談判中，在對(duì)等的基礎(chǔ)上適當(dāng)放開預(yù)裁定申請(qǐng)資格，在平等互利的基礎(chǔ)上維護(hù)我國(guó)出口企業(yè)的利益。

(四)建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

為確保法律法規(guī)執(zhí)行的準(zhǔn)確性和一致性，應(yīng)該建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，從國(guó)際上看，多數(shù)國(guó)家都設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)裁定的工作。建議由海關(guān)總署建立統(tǒng)一的受理機(jī)構(gòu)接受預(yù)裁定申請(qǐng)并作出總署級(jí)的裁定，由海關(guān)總署授權(quán)直屬海關(guān)受理和發(fā)布地方級(jí)裁定，但裁定結(jié)果應(yīng)上報(bào)總署備案，以保留必要的糾錯(cuò)機(jī)制。

(五)建立預(yù)裁定專家研討機(jī)制

預(yù)裁定專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)于企業(yè)以及基層海關(guān)都具有指導(dǎo)作用。建議利用海關(guān)擁有的專家資源，充分發(fā)揮專家的作用，建立預(yù)裁定專家?guī)煲约皩＜已杏憶Q策機(jī)制。對(duì)于總署級(jí)的裁定，應(yīng)由一級(jí)專家作出；地方級(jí)裁定由于涉及具體事務(wù)較多，可以由相應(yīng)職能部門作出，但應(yīng)由三級(jí)以上專家進(jìn)行審核和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

(六)研發(fā)計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)

利用互聯(lián)網(wǎng)建立面向企業(yè)的預(yù)裁定申請(qǐng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)裁定的網(wǎng)上辦理，為企業(yè)提供便利。對(duì)于總署級(jí)裁定，應(yīng)通過系統(tǒng)及時(shí)對(duì)外公布。引導(dǎo)企業(yè)自覺守法，同時(shí)為海關(guān)執(zhí)法提供指導(dǎo)；對(duì)于地方級(jí)裁定，涉及企業(yè)具體信息不宜對(duì)外發(fā)布的，可以在全國(guó)海關(guān)內(nèi)部發(fā)布預(yù)裁定結(jié)果，用于風(fēng)險(xiǎn)分析。通過充分發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，促進(jìn)關(guān)企互動(dòng)，營(yíng)造良好的通關(guān)環(huán)境和貿(mào)易氛圍。

Abstract：Advance ruling，also known as ruling in advance or ruling in appointment，originated in the tax bureau，meaning the interpretation provided by the tax bureau for the inquiry on the application of the tax regulations to the activities to be operated by the liable duty payer.Likewise，in the process of customs clearance，the trader also faces the problem of unpredictability of the application of legislations.However，due to the intricate expertise of the customs practice，the traders are usually lack of necessary knowledge and thus face even greater risks.Therefore，the trader approaches the customs administration for consultation in advance，whose results will be recognized with certain binding force.This has become a universal practice in the world.Absorbing and learning from the practices and experience of the WTO Members and other international organizations in advance ruling，the TFA puts forward the definition of Advance Ruling：“is a written decision provided by a Member to the applicant prior to the importation of a good covered by the application”.At present，there are many offices responsible for providing advance ruling，which results in low efficiency，different application procedure and duplicate rules.Thus，it is imperative to improve our advance ruling system in light of the provision of the TFA，so as to build a sound，effective and operable advance ruling system.It is not only a commitment for our country as a Member of the WTO，but also is conducive to our own development.

Keywords：Advance Ruling；Administrative Ruling；Pre-classification；Pre-valuation of Price；Pre-determination of Origin

(責(zé)任編輯 趙世璐)

ThoughtsonAdvanceRulingofChinaCustomsundertheFrameworkoftheWTOTFA

Luo Jiabin

羅嘉賓，海關(guān)總署關(guān)稅司。