郭 敏，關 鑫

設區(qū)的市立法活動的比較研究

郭 敏，關 鑫

（長春理工大學，吉林長春，130022）

自2015年新《立法法》實施以來，各省、自治區(qū)的省級人民代表大會常務委員會陸續(xù)一次性確定或者分批確定了本區(qū)域內(nèi)各個設區(qū)的市地方立法權的行使時間。比較各省級行政單位對設區(qū)的市立法時間的確定、各設區(qū)的市立法活動的開展情況，展示和分析當前我國設區(qū)的市在地方立法起步階段繽紛多彩的現(xiàn)象，以及立法粗糙與不成熟的情況，并提出改進意見。

設區(qū)的市；立法；比較研究

一、引言

2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）。時隔整整15年之后的2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》制定后的首次修改。此次修改的一大亮點是賦予設區(qū)的市地方立法權。①本文中的“設區(qū)的市”指《立法法》修改后新?lián)碛谢蛘呖赡茉趯頁碛械胤搅⒎嗟脑O區(qū)的市，不包括原來已經(jīng)擁有地方立法權的49個較大的市。目前全國設區(qū)的市共273個，截止到2016年12月底，已經(jīng)有268個設區(qū)的市獲得了地方立法權，還未獲得地方立法權的是新疆維吾爾自治區(qū)4個設區(qū)的市和西藏自治區(qū)的1個設區(qū)的市。②參見全國人大常委會法工委整理的《各地推進賦予設區(qū)的市行使地方立法權工作情況表》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919,2017-03-11.

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第二部分“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”包括“完善立法體制”，其中指出“明確地方立法的權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。為落實好黨中央的會議精神和要求，既要依法賦予所有設區(qū)的市地方立法權，以適應地方的實際需要；又要求真務實，逐步推進地方立法工作，保證地方立法權的有效運行。因此，地方立法權的擴大應當循序漸進，分階段、分步驟進行。

地方立法權行使范圍的限定就是分階段、分步驟進行的體現(xiàn)。修改后《立法法》在賦予設區(qū)的市地方立法權的同時，也明確了地方立法權限和范圍。新《立法法》第七十二條即明確規(guī)定設區(qū)的市“可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，原來擁有地方立法權的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效，但是自此之后，這些市也只能在有限的幾個方面行使地方立法權。地方立法權的主體由原來的49個市（包括省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的較大的市）擴展到現(xiàn)在所有設區(qū)的市，主體的范圍大大的擴展了，這是我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和地域文化日益突出的現(xiàn)實情況所要求的，但同時為了防止立法權擴張可能出現(xiàn)的權力濫用，《立法法》對立法權的行使范圍作出了比較明確的規(guī)定，這樣“一放一收”的策略更好地適應了我國立法發(fā)展的需要，也是地方立法逐步完善的必經(jīng)階段。

同時，考慮到我國設區(qū)的市數(shù)量龐大，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進，修改后的《立法法》規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案（修改后《立法法》第七十二條第四款）。此外，修改后的《立法法》還規(guī)定，自治州人民代表大會及其常委會既可以依法制定自治條例、單行條例，也可以行使被賦予的設區(qū)的市的地方立法權（修改后《立法法》第七十二條第五款）；設區(qū)的市人民政府可以伴隨本市的人大常委會制定地方性法規(guī)的時間開始制定地方政府規(guī)章（修改后《立法法》第八十二條）。

二、設區(qū)的市立法活動比較

（一）立法時間比較

以省級行政單位為對象，可以比較各設區(qū)的市獲得地方立法權的時間分布情況。在我國34個省級行政單位中，除了4個直轄市和港澳臺地區(qū)，其余的27個省、自治區(qū)，都已經(jīng)開始確定本省、自治區(qū)內(nèi)設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的時間。各省、自治區(qū)或者一次性確定或者分批確定本行政區(qū)域內(nèi)各個設區(qū)的市地方立法權的行使時間。部分省份是一次性確定，比如吉林省、陜西省、山東省等；也有很多省份分批確定設區(qū)的市行使地方立法權的時間，如河北省、浙江省、江西省分兩批，廣東省、安徽省、新疆維吾爾自治區(qū)分三批。從各省、自治區(qū)人大常委會確定的開始時間上看，最早的是安徽省，在2015年5月21日頒布了《安徽省人民代表大會常務委員會關于確定宿州市等六個設區(qū)的市開始行使地方立法權的決定》，自此安徽省第一批設區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)；最晚的是黑龍江省，在2016年6月17日頒布了《黑龍江省人民代表大會常務委員會關于確定牡丹江、佳木斯、大慶、雞西、伊春、黑河市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的決定》（具體時間見表1）。

從各省、自治區(qū)確定設區(qū)的市行使地方立法權的時間分布上來看，各設區(qū)的市獲得地方立法權的時間存在較大的差距。最早的一批是2015年5月開始的安徽省、海南省、廣東省的第一批設區(qū)的市，最晚的是2016年12月開始的黑龍江省的第二批設區(qū)的市，相差一年半多的時間。在這個時間段內(nèi)，早批的設區(qū)的市，比如安徽省宿州市已經(jīng)制定了3部地方性法規(guī)，而最晚的黑龍江省的設區(qū)的市，比如鶴崗市才剛剛獲得立法權。這樣的時差分布究竟是順應立法分階段的發(fā)展趨勢的需求還是各省立法水平差異所導致的，還不能過早下定論，留待后續(xù)觀察。

單從時間上看，還可以看到一個有趣的現(xiàn)象，就是各省份的決定時間往往“成群結隊”，甚至集結在同一天，比如山東省、廣西壯族自治區(qū)、河北省都在2015年7月24日，再如吉林省、湖北省、浙江省、河南省四個省份集中在2015年7月30日。筆者猜想，這是由于各省人大常委會的開會時間常常相近，所以其作出的決定就會同時或者集中公布。

表1 省級行政單位確定設區(qū)的市地方立法權行使時間分布表①

（二）立法內(nèi)容比較

以設區(qū)的市為對象，比較各市的立法內(nèi)容，具有一定的規(guī)律性。

首先，各設區(qū)的市通常會先制定一部規(guī)定本市人大及其常委會立法權的地方性法規(guī)。據(jù)中國人大網(wǎng)-法律法規(guī)庫中的資料，截止到2016年11月20日，已經(jīng)出臺的地方性法規(guī)中有106件是各設區(qū)的市關于本市制定地方性法規(guī)的立法條例，這些條例的名稱雖然有所差別，但也是大同小異。如吉林省四平市的《四平市人民代表大會常務委員會立法條例》，遼寧省遼陽市的《遼陽市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，山西省呂梁市的《呂梁市人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)定》，甘肅省武威市的《武威市人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》，山東省泰安市的《泰安市制定地方性法規(guī)條例》，江西省景德鎮(zhèn)市的《景德鎮(zhèn)市立法條例》等等。這表明，大部分新的被賦予地方立法權的設區(qū)的市已經(jīng)開始啟動立法工作，設區(qū)的市首先對本市的立法活動做出規(guī)范，以保證地方立法權行使的程序正當和方向準確，再逐步進入地方立法權的全面行使階段。

其次，各設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在內(nèi)容上具有很多相似性。由于《立法法》限定了設區(qū)的市行使地方立法權的范圍，因此設區(qū)的市進行的立法活動都集中在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面。（1）在城鄉(xiāng)建設與管理方面，有對城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)定的，如浙江省臺州市的《臺州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》；有對城市管理規(guī)定的，如安徽省宣城市的《宣城市城市管理條例》；有對農(nóng)村規(guī)劃管理的，如湖南省株洲市的《株洲市農(nóng)村村莊規(guī)劃建設管理條例》；有對城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察的，如吉林省四平市的《四平市城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察條例》，等等。（2）在環(huán)境保護方面，有關注環(huán)境保護中水環(huán)境的，如遼寧省鐵嶺市的《鐵嶺市飲用水水源保護條例》，廣東省惠州市的《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》；有關注環(huán)境保護中城市綠化的，如江蘇省淮安市的《淮安市永久性綠地保護條例》，安徽省宿州市的《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》；有關注城市環(huán)境保護的，如浙江省溫州市的《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，河南省三門峽市的《三門峽市城市環(huán)境衛(wèi)生管理條例》；還有通過規(guī)定一些措施來保護環(huán)境的，如廣東省佛山市的《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》，浙江省嘉興市的《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》，等等。（3）在歷史文化保護方面，各設區(qū)的市都對本市的歷史建筑或者風景名勝區(qū)做出保護性規(guī)定，有山西省運城市的《運城市關圣文化建筑群保護條例》，江蘇省鎮(zhèn)江市的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》，河南省商丘市的《商丘古城保護條例》，廣東省河源市的《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護條例》，廣東省佛山市的《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例》，等等。

（三）立法特色比較

以地方性法規(guī)為對象，有一些法規(guī)是具有典型的大眾性的，比如各設區(qū)的市紛紛出臺的《立法條例》，絕大多數(shù)的設區(qū)的市都制定了本市的立法條例或者立法程序的條例。也有一些地方性法規(guī)具有特色性，比如江蘇省鎮(zhèn)江市的《鎮(zhèn)江香醋保護條例》，這不僅僅是一部歷史文化保護的法規(guī)，更是具有地域特色的地方性代表，該條例第一條對立法目的作出說明，即“為了保護鎮(zhèn)江香醋的品牌和工藝特色，繼承和弘揚鎮(zhèn)江香醋文化，促進鎮(zhèn)江香醋產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”，這樣的法規(guī)的出臺具有十分重要的現(xiàn)實意義，能夠真正發(fā)揮地方性法規(guī)的實際效果，而不僅僅是停留在法規(guī)的文字表面上。再有浙江省衢州市的《衢州市市區(qū)電動自行車管理規(guī)定》，該法規(guī)以成文法的形式對前幾年開始流行的電動車進行管理，第十條規(guī)定：“電動自行車經(jīng)公安機關交通管理部門登記，取得行駛證并懸掛號牌后，方可上道路行駛?！边@一舉措將對市內(nèi)的電動自行車車主產(chǎn)生影響，甚至可能造成不便，但同時也為城市的道路安全提供更好的保障。無獨有偶，湖北省鄂州市政府也出臺了《鄂州市電動車管理暫行辦法》，其適用范圍更加廣泛，不僅僅是電動自行車，而是所有的電動車（電動汽車、電動摩托車和電動自行車），與浙江省衢州市的行駛證和掛號牌規(guī)定不同，其第十五條指出，“對上道路行駛的電動車實行注冊登記或備案管理制度”。這兩者都是針對本市新流行的事物作出規(guī)定，具有地方的特色和實際的立法效果，能夠?qū)Τ鞘熊囕v的有效管理和道路安全起到良好的作用。

三、設區(qū)的市立法活動分析

（一）立法數(shù)量分析

對比各省設區(qū)的市立法數(shù)量，差異較大。雖然法規(guī)的數(shù)量不能代表一個設區(qū)的市的立法水平，但是數(shù)量也能反映一定的問題。法規(guī)數(shù)量多的設區(qū)的市至少已經(jīng)具備了行使地方立法權的人力、物力、財力等資源，而數(shù)量較少或者還沒有出臺地方性法規(guī)的設區(qū)的市很可能還不具備相應的人才和資源等條件。

對比各省的情況，以陜西省和遼寧省為例，二者設區(qū)的市的數(shù)量均為9個，且各設區(qū)的市開始行使地方立法權的時間接近，前者為2015年9月30日，后者為2015年10月1日，但截止2016年12月底，二者的立法數(shù)量有一定的差別。陜西省共9部地方性法規(guī)，分別是《漢中市地方立法條例》、《咸陽市地方立法條例》、《安康市地方立法條例》、《銅川市地方立法條例》、《寶雞市地方立法條例》、《商洛市制定地方性法規(guī)條例》、《渭南市地方立法條例》、《榆林市地方立法條例》、《延安市制定地方性法規(guī)條例》，都是設區(qū)的市關于本市地方立法的條例。遼寧省有15部地方性法規(guī)，有6部是關于設區(qū)的市地方立法的條例，還有9部是實體的地方性法規(guī)，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等多個方面。

對比各設區(qū)的市的立法數(shù)量，可以看出，各市的地方立法都在起步階段。設區(qū)的市剛被賦予地方立法權，很多市缺少立法人才，立法工作推進緩慢。一部分設區(qū)的市還沒有出臺地方性法規(guī)，如河北省的廊坊市，江西省的撫州市；一部分的設區(qū)的市剛剛出臺1-2個地方性法規(guī)，如吉林省白城市有1個，遼寧省鐵嶺市有2個；也有少部分設區(qū)的市出臺地方性法規(guī)的數(shù)量較多，有3-4個，如江蘇省鎮(zhèn)江市有3個，山東省濟寧市有4個。

對于地方性法規(guī)的數(shù)量，并不是越多越好，也不是越少越好，而是需要設區(qū)的市結合本市的實際情況，對于確有立法必要的情形仔細研討，邀請專業(yè)人士擬定草案，并征求民眾和專家的意見，確保立法的必要性恰當。

（二）立法質(zhì)量分析

1.立法質(zhì)量對比分析

對比各個設區(qū)的市已經(jīng)出臺的地方性法規(guī)，各市的立法質(zhì)量參差不齊。

《遼源市楊木水庫飲用水水源保護條例》（以下簡稱《遼源條例》）是吉林省遼源市為保護其楊木水庫飲用水的質(zhì)量而出臺的地方性法規(guī)。廣東省茂名市出臺的《茂名市高州水庫水質(zhì)保護條例》（以下簡稱《茂名條例》），也是為了保護高州水庫的水質(zhì)。這兩個地方性法規(guī)是這兩個設區(qū)的市出臺的首部實體性法規(guī)，時間和內(nèi)容都比較相近，比較這兩部地方性法規(guī)的一些情況，可以看出設區(qū)的市在立法水平上的差異。

由兩部法規(guī)的基本情況的比較（見表2）可以看出，二者的制定時間相差不多，內(nèi)容上也有較大的類似性，都是六章的體例結構。筆者比較了兩部法規(guī)的具體條文。

在立法規(guī)范上，總則部分中，二者都對水庫的保護原則作出規(guī)定?！哆|源條例》第三條規(guī)定：“水源保護堅持保護第一，開發(fā)利用服從保護的原則，確保飲用水安全”；《茂名條例》第三條規(guī)定：“高州水庫水質(zhì)保護堅持政府主導、保護優(yōu)先、生態(tài)補償、綜合治理的原則，促進水庫保護區(qū)域與其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。兩者雖然都強調(diào)了保護優(yōu)先的原則，但《茂名條例》也強調(diào)了對水庫綜合治理原則，《遼源條例》卻只提到了保護之后的開發(fā)，并未將治理方式納入原則，存在考慮不周的問題。在第二章里，《遼源條例》對于保護區(qū)的劃分和范圍在第十條作出規(guī)定，“楊木水庫飲用水水源保護區(qū)（以下簡稱保護區(qū)）劃分為一級保護區(qū)、二級保護區(qū)。保護區(qū)外圍的特定區(qū)域，劃定為準保護區(qū)”，僅說明了保護區(qū)劃分為三級，而沒有對劃分依據(jù)及各保護區(qū)的范圍作出明確的說明。而《茂名條例》在第十一條詳細規(guī)定了保護區(qū)的劃分依據(jù)（經(jīng)省人民政府批準）及各保護區(qū)（一級保護區(qū)、二級保護區(qū)、準保護區(qū)以及集雨區(qū)域保護區(qū)）的具體范圍，規(guī)定得詳細、清楚、明了。

表2 遼源市與茂名市關于水庫的立法情況比較

在立法邏輯上，《遼源條例》的第十六條，第二十條，第二十四條，分別規(guī)定了保護區(qū)、準保護區(qū)，保護區(qū)，一級保護區(qū)內(nèi)的禁止行為，但是語言表述不清楚，前后邏輯不一致，分開不連續(xù)的三條表述相關的內(nèi)容也欠缺妥當。再觀《茂名條例》，在第十四條、第十五條、第十六條按照保護區(qū)由高級到低級的順序，列明一級保護區(qū)、二級保護區(qū)、準保護區(qū)、集雨區(qū)域保護區(qū)內(nèi)的禁止行為，邏輯清晰，層次分明，一目了然。

以上是在比較過程中得出的差異，雖然都是一些簡單的立法問題，但也反映出設區(qū)的市在立法水平上存在差異。廣東省的立法水平在全國名列前茅，地方立法的水平也走在全國前列，各種立法議案、立法會議層出不窮。相比較之下，吉林省的地方立法水平發(fā)展比較緩慢，正在逐步前進中，兩省的差異也直接影響了省內(nèi)設區(qū)的市的立法工作。

2.立法規(guī)范分析

目前立法不規(guī)范的現(xiàn)象十分突出。筆者在中國人大網(wǎng)上看到的資料中，廣東省韶關市的《韶關市制定地方性法規(guī)條例》的頒布日期竟然早于該條例的通過日期；遼寧省丹東市的《丹東市人民代表大會及其常務委員會立法條例》正文中沒有實施日期。還有部分條例存在立法語言不規(guī)范、標點符號亂用等情形。

地方立法處于起步階段，設區(qū)的市剛開始運用地方立法權，很多立法技術、立法規(guī)范、立法原則、立法程序等并沒有熟悉運用和掌握，才會出現(xiàn)各種立法不規(guī)范的現(xiàn)象。

地方立法的質(zhì)量是地方立法權運用的核心問題，各設區(qū)的市對于地方立法質(zhì)量的提高還在逐漸探索的過程中。筆者建議，各省、設區(qū)的市首先應當抓緊時間培養(yǎng)或者招募一批具有立法水平的專業(yè)隊伍，或者在立法時邀請相關的法律專家，而不是盲目地做出立法決定，擬定草案。其次，要保證立法質(zhì)量，要及時征求相關民眾、利益相關方和法律專業(yè)人士的意見，征求意見的過程也是改進的過程。

（三）立法現(xiàn)象分析

對比各省設區(qū)的市立法活動，可以看到，省內(nèi)各設區(qū)的市相互影響的程度較大。在陜西省，9個設區(qū)的市都制定了本市的立法條例，名稱相同或者類似；遼寧省，9個設區(qū)的市中有6個市都制定了本市的立法條例，且條例的名稱相同；在山東省，14個設區(qū)的市中有9個市都出臺了本市制定地方性法規(guī)的條例，且條例名稱都一致；類似的情況也出現(xiàn)在江蘇省、浙江省、福建省、湖北省、廣東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等省份。還有一種情形是省內(nèi)各設區(qū)的市基本都沒有出臺本市相關的地方性法規(guī)，如青海省、黑龍江省、河北省。

這種現(xiàn)象在我國可以說是比較普遍的，各市在立法時都喜歡借鑒別的市的相關立法情況與成果，尤其是同一個省份的相關城市。這種行為的優(yōu)點在于其比較的慎重，有利于提高地方立法的質(zhì)量；但缺點也十分明顯，容易造成相互之間的抄襲，更有可能會使各設區(qū)的市相互攀比，造成立法權濫用和立法資源的浪費。

對于這種立法現(xiàn)象，就要發(fā)揮省級人大常委會“批準權”的作用。并不是所有的地方性法規(guī)在上報省人大常委會后都應當被批準，對于沒有立法必要性的法規(guī)需要駁回；對于立法抄襲的法規(guī)需要“打回原形”，要么修改，要么取消。省級人大常委會不應當在批準環(huán)節(jié)“松手”或者“放水”，否則地方性法規(guī)的質(zhì)量難以保證，畢竟相對來說省級人大常委會行使立法權的時間較長，已經(jīng)積累的經(jīng)驗較多，具有一定的判斷能力。對于不能確定的地方性法規(guī)也可以召開專門的研討會議，討論決定。

四、結語

設區(qū)的市獲得地方立法權能夠更好地滿足本市經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的需要，對于地區(qū)具有重要的意義。但是設區(qū)的市也要認識到，地方立法權是一把“雙刃劍”，在提供服務的同時，如果運用得不好，也可能帶來傷害。因此，各設區(qū)的市應當不斷學習立法技術、培養(yǎng)立法人才、總結經(jīng)驗教訓、提高立法水平，使地方立法權能夠更好地發(fā)揮功效。各省級人大常委會也應當發(fā)揮自身的指導和把關作用，引導地方立法權走上正確的軌道。

［1］ 全國人大常委會法工委.各地推進賦予設區(qū)的市行使地方立法權工作情況表［EB/OL］http：//www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919，2017-03-11.

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D927

A

吉林省社科基金項目“吉林省設區(qū)的市立法權研究”；長春理工大學青年科學基金項目“吉林省地方立法實踐分析”

郭敏（1992-），女，碩士研究生，研究方向為法學理論。關鑫（1983-），女，博士，碩士生導師，研究方向為立法學。

①參見全國人大常委會法工委整理的《各地推進賦予設區(qū)的市行使地方立法權工作情況表》，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919,2017-03-11.，并參考了中國人大網(wǎng)-法律法規(guī)庫中的相關內(nèi)容，該表格中的日期為各省級人民代表大會常務委員會作出決定的時間。