張 令

（吉林省氣象局財(cái)務(wù)核算中心，吉林長(zhǎng)春，130062）

全面預(yù)算管理在垂直管理事業(yè)單位的應(yīng)用研究
——以某省氣象部門(mén)為例

張 令

（吉林省氣象局財(cái)務(wù)核算中心，吉林長(zhǎng)春，130062）

近年來(lái)，隨著預(yù)算資金量的增長(zhǎng)，財(cái)政體制改革的深化，僅在財(cái)政、財(cái)務(wù)范疇內(nèi)建立的預(yù)算管理制度的局限性愈加凸顯，全面預(yù)算管理制度應(yīng)運(yùn)而生。為適應(yīng)建立理論和指導(dǎo)垂直管理事業(yè)單位實(shí)踐的雙重需求，有必要結(jié)合垂管事業(yè)單位自身的特點(diǎn)，以某省氣象部門(mén)為例，探討案例單位全面預(yù)算管理實(shí)施的過(guò)程和實(shí)施的效果等內(nèi)容，分析闡釋案例單位全面預(yù)算管理改善財(cái)務(wù)績(jī)效的機(jī)理，指出案例單位管理工作存在的問(wèn)題和不足并提出針對(duì)性改進(jìn)意見(jiàn)。最后得出研究結(jié)論，總結(jié)適合垂管事業(yè)的全面預(yù)算管理制度，概括全面預(yù)算管理作為垂管事業(yè)單位綜合戰(zhàn)略管理工具的應(yīng)用方法以及指出實(shí)施全面預(yù)算管理對(duì)于解決財(cái)政、行政雙重體制改革難題的重要意義。

全面預(yù)算；垂直管理事業(yè)單位；預(yù)算過(guò)程；預(yù)算效果

近年來(lái)，隨著財(cái)政資金量的增長(zhǎng)，財(cái)政體制改革的深化，僅在財(cái)政、財(cái)務(wù)范疇內(nèi)建立的預(yù)算管理制度的局限性愈加凸顯，各方面都對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理科學(xué)化和精細(xì)化水平和單位整體管理水平和效率提出了新的更高要求，2014年黨的十八屆三中全會(huì)也提出，“要建設(shè)全面預(yù)算管理體制”，因此目前亟需研究探討總結(jié)適合事業(yè)單位實(shí)踐需要的全面預(yù)算管理制度。本文以某省氣象部門(mén)為例，通過(guò)對(duì)案例單位全面預(yù)算實(shí)施過(guò)程和效果的探討分析，研究解決垂管事業(yè)單位包括全面預(yù)算管理制度構(gòu)建及實(shí)施、運(yùn)用等一系列問(wèn)題，這對(duì)于提高財(cái)務(wù)和行政績(jī)效，解決事業(yè)單位深層治理問(wèn)題，破解體制改革難題具有重要意義。

一、全面預(yù)算管理在案例單位的實(shí)施過(guò)程分析

（一）案例單位簡(jiǎn)介

1.案例單位特點(diǎn)

某省氣象部門(mén)受中國(guó)氣象局與省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其氣象業(yè)務(wù)主要接受中國(guó)氣象局統(tǒng)一指導(dǎo)，并履行對(duì)市縣氣象部門(mén)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能及對(duì)省級(jí)政府氣象服務(wù)職能。該省氣象部門(mén)由省局機(jī)關(guān)，若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位，若干市（州）、縣氣象局組成，內(nèi)部實(shí)行省、市、縣三級(jí)垂直管理。該部門(mén)實(shí)行中央、地方雙重計(jì)劃財(cái)務(wù)體制，單位運(yùn)轉(zhuǎn)資金由中央和地方財(cái)政補(bǔ)助，不足部分由單位依靠國(guó)家氣象資源開(kāi)展有償科技服務(wù)創(chuàng)收彌補(bǔ)。

某省氣象部門(mén)作為垂管事業(yè)單位，具有事業(yè)單位和垂管單位雙重特點(diǎn)。一是與行政單位相比，事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)較為復(fù)雜，單位在執(zhí)行政府授權(quán)的職責(zé)的同時(shí)也可以依托財(cái)政資源開(kāi)展必要的有償服務(wù)，還可以開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，對(duì)外投資等；事業(yè)單位收入資金來(lái)源渠道也較為多元化，既有財(cái)政補(bǔ)助收入，又有上級(jí)補(bǔ)助收入，科研課題經(jīng)費(fèi)，事業(yè)收入，其他單位和個(gè)人捐贈(zèng)收入，附屬單位上繳收入，還有開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所取得的經(jīng)營(yíng)收入。二是與非垂管事業(yè)單位想比，垂直管理是相對(duì)于屬地化管理而言的，垂管單位直接受主管部門(mén)統(tǒng)一管理，資金統(tǒng)收統(tǒng)支，由主管部門(mén)層層分配；垂管單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、事項(xiàng)更為復(fù)雜，系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)單位或者同級(jí)單位間業(yè)務(wù)往來(lái)、經(jīng)濟(jì)往來(lái)也相對(duì)頻繁，加上垂直管理單位級(jí)次多，單位數(shù)量多，預(yù)算報(bào)表結(jié)構(gòu)和內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜，管理任務(wù)量和難度相對(duì)較大。

2.實(shí)施全面預(yù)算的可行性和必要性

20世紀(jì)改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)，市場(chǎng)創(chuàng)收環(huán)境改善，一方面政府對(duì)氣象部門(mén)投入的財(cái)政資金和某省氣象部門(mén)創(chuàng)收資金量也隨之迅速增長(zhǎng)，加之垂管事業(yè)單位本身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)就較其他事業(yè)單位和行政單位復(fù)雜，原有的管理制度捉襟見(jiàn)肘，亟需采用更科學(xué)更有效的管理辦法和制度。另一方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)氣象部門(mén)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平提出更高要求，政府和人民對(duì)于氣象部門(mén)空前關(guān)注，在這種情況下，某省氣象部門(mén)同時(shí)面臨著資金管控和提高工作水平兩大挑戰(zhàn)，而實(shí)施全面預(yù)算管理制度正是某省氣象部門(mén)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、謀求發(fā)展的必然選擇。因?yàn)槿骖A(yù)算管理與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式不同，不僅僅是對(duì)資金運(yùn)行進(jìn)行管控，而是從對(duì)資金的管理延伸到對(duì)資金所支持的工作任務(wù)的管控，管理內(nèi)容同時(shí)兼顧了資金和工作任務(wù)，管理模式是以管理資金為切入點(diǎn)來(lái)管控工作任務(wù)，可將無(wú)形的管理變?yōu)榭梢?jiàn)可計(jì)量的數(shù)字指標(biāo)，既能滿足管理需求又方便操作和運(yùn)用。同時(shí)，某省氣象部門(mén)已經(jīng)建立了部門(mén)預(yù)算管理制度，具備一定的預(yù)算管理基礎(chǔ)，并且財(cái)政資金支付制度改革等配套的預(yù)算管理制度也比較完善。

（二）全面預(yù)算管理的實(shí)施步驟

“十二五”期間，某省氣象部門(mén)實(shí)行以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)的，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算數(shù)據(jù)分析反饋、監(jiān)督考核及預(yù)算調(diào)整改進(jìn)等全過(guò)程的全面預(yù)算制度改革。實(shí)施全面預(yù)算管理采取“三步走”的方式。

第一步，從2011年起先在省局機(jī)關(guān)進(jìn)行了為期一年的試點(diǎn)；單位編寫(xiě)下發(fā)試點(diǎn)方案，召開(kāi)動(dòng)員會(huì)議，成立全面預(yù)算管理委員會(huì)。全面預(yù)算管理委員會(huì)定期召開(kāi)會(huì)議，并按照一定程序組織實(shí)施全局預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核等工作，貫徹落實(shí)年度氣象工作部署和氣象十二五規(guī)劃精神。

第二步，在機(jī)關(guān)一年試點(diǎn)工作結(jié)束后，再總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將全面預(yù)算工作流程提煉總結(jié)，形成制度文件下發(fā)，并繼續(xù)向直屬單位、地區(qū)、縣局進(jìn)行推廣。要求其參照省局機(jī)關(guān)，成立相應(yīng)預(yù)算管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面預(yù)算工作組織實(shí)施，同時(shí)根據(jù)各地、各單位實(shí)際情況，細(xì)化流程，建立本地化的制度規(guī)定，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。在2012～2014年三年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理制度省市縣三級(jí)全覆蓋。

第三步，在覆蓋到面的基礎(chǔ)上，著重針對(duì)預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行深入改革完善。一是梳理全部預(yù)算資金，將不同種類不同來(lái)源的資金全部納入部門(mén)預(yù)算管理，編制全口徑預(yù)算。二是針對(duì)全面預(yù)算管理中“重編制，輕執(zhí)行”的問(wèn)題，著力加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的反映分析，改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作。三是結(jié)合單位年度工作任務(wù)和目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的考核，實(shí)行預(yù)算管理“一票否決”制度。

（三）全面預(yù)算管理制度闡析

某省氣象部門(mén)設(shè)置了包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算考核、預(yù)算評(píng)價(jià)和改進(jìn)五大環(huán)節(jié)全面預(yù)算管理流程，對(duì)預(yù)算進(jìn)行事前、中、后全方位的管控。預(yù)算編制從單位下年度總體工作計(jì)劃起頭，先分解各部門(mén)工作任務(wù)，完成工作任務(wù)細(xì)化分解表的編報(bào)，再交由省局綜合平衡，編制財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)表，最后綜合前兩項(xiàng)編報(bào)考核指標(biāo)，并分解下達(dá)給各級(jí)預(yù)算單位、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；要求各單位、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自行分解確定每項(xiàng)具體預(yù)算指標(biāo)，并指定責(zé)任人，年終據(jù)此進(jìn)行考評(píng)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，時(shí)時(shí)對(duì)實(shí)際執(zhí)行情況和計(jì)劃進(jìn)行對(duì)比，及時(shí)糾正偏差，使其按照計(jì)劃執(zhí)行。建立預(yù)算考評(píng)機(jī)制，督促預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)，檢驗(yàn)預(yù)算控制管理實(shí)際效果，針對(duì)性改進(jìn)下年度工作，循環(huán)往復(fù)，形成良性管理循環(huán)。同時(shí)，某省氣象部門(mén)成立全面預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的組織實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)于工作的組織領(lǐng)導(dǎo)；加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障預(yù)算工作信息傳遞，節(jié)約信息交易成本，提高了管理效率。

二、全面預(yù)算管理在案例單位的實(shí)施效果分析

（一）全面預(yù)算管理實(shí)施效果

1.對(duì)單位業(yè)務(wù)發(fā)展和業(yè)務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的影響

某省氣象部門(mén)從2011年開(kāi)始實(shí)施全面預(yù)算管理后，預(yù)算安排重點(diǎn)傾斜業(yè)務(wù)建設(shè)，并加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)管控，氣象業(yè)務(wù)發(fā)展和業(yè)務(wù)項(xiàng)目建設(shè)取得了顯著成效，業(yè)務(wù)發(fā)展水平邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

2.對(duì)單位財(cái)務(wù)績(jī)效的影響

某省氣象部門(mén)從2011年初開(kāi)始實(shí)施全面預(yù)算管理，至2015年末五年間資金使用效率明顯提升，收入、支出等各項(xiàng)財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)都有一定程度的提高。

一是資金收入指標(biāo)連年翻番。自實(shí)行全面預(yù)算管理制度改革以來(lái)，單位積極爭(zhēng)取中央和地方資金支持，積極開(kāi)展創(chuàng)收工作，如表1所示，五年間各項(xiàng)資金收入指標(biāo)都較之前有了大幅度增加。

表1 各項(xiàng)資金收入前后增長(zhǎng)倍數(shù)表

在實(shí)行全面預(yù)算管理以前的幾年時(shí)間里，雖然單位也會(huì)年年將增加收入寫(xiě)進(jìn)工作計(jì)劃，但由于沒(méi)有良好的預(yù)算編制、考核制度作為支撐，各級(jí)職工缺乏壓力和動(dòng)力，工作計(jì)劃未能得以有效執(zhí)行。而實(shí)施了全面預(yù)算管理后，每年都編制下發(fā)各項(xiàng)收入的明確指標(biāo)，并將預(yù)算執(zhí)行情況和年度目標(biāo)考核掛鉤，督促其主動(dòng)履行預(yù)算執(zhí)行、管理責(zé)任，確保單位預(yù)算目標(biāo)和工作任務(wù)的完成，因此實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)收入指標(biāo)的增長(zhǎng)。

二是加快年度資金支出，提高資金執(zhí)行比率，降低年末資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率，如圖1所示。

在以前沒(méi)有實(shí)行全面預(yù)算管理時(shí)，單位從上到下普遍存在“重預(yù)算、輕執(zhí)行”的觀念，導(dǎo)致年末預(yù)算資金執(zhí)行率往往不盡如人意，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金越積越多。而實(shí)施全面預(yù)算管理后，單位高度重視預(yù)算執(zhí)行督促和考核工作，制定一系列預(yù)算執(zhí)行管理制度，保障了當(dāng)年預(yù)算資金的執(zhí)行比率，同時(shí)加快了結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的支出進(jìn)度，提高存量資金消化率。

圖1 預(yù)算資金執(zhí)行結(jié)轉(zhuǎn)率前后變化柱狀圖

三是收支預(yù)決算差異率整體降低，如表2所示，與2010年相比到2015年差異率降低近一半。這是因?yàn)樵谝郧皼](méi)有實(shí)行全面預(yù)算管理時(shí)，預(yù)算數(shù)據(jù)是在以前年度預(yù)算、決算數(shù)據(jù)上加加減減計(jì)算而成，難免與下年度實(shí)際情況產(chǎn)生偏離，使執(zhí)行數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)產(chǎn)生較大差距。而實(shí)施全面預(yù)算以來(lái)，預(yù)算編制從分解工作任務(wù)開(kāi)始，繼而分解下達(dá)財(cái)務(wù)指標(biāo)和預(yù)算責(zé)任指標(biāo)，并由預(yù)算將工作任務(wù)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、責(zé)任考核標(biāo)準(zhǔn)串聯(lián)起來(lái)，預(yù)算數(shù)據(jù)編制更為科學(xué)、更為細(xì)化、更為接近實(shí)際情況，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)和考核，因此，縮短了預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的差距，有效降低了預(yù)決算對(duì)比差異率。

表2 2010～2015年預(yù)決算差率分析對(duì)比表

然而從各年預(yù)決算差異率表分析來(lái)看，雖然差異率絕對(duì)值呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，卻并不是一直穩(wěn)定下降的，中間還出現(xiàn)了一些小的波動(dòng)。其中，2014年的收入預(yù)決算差異率比前后年度都高，如表2和表3所示，分析原因主要是由于當(dāng)年中央預(yù)算資金追加，創(chuàng)收環(huán)境發(fā)生變化等所致，屬于外部不可預(yù)測(cè)因素。因此，為了更準(zhǔn)確的分析預(yù)決算差異，建議應(yīng)在預(yù)算編制時(shí)增加彈性預(yù)算指標(biāo)，以剔除由外部因素不可預(yù)測(cè)的變化所帶來(lái)的影響。

表3 2014年收入預(yù)決算差異率分析表

3.對(duì)單位運(yùn)行效率和綜合管理水平的影響

某省氣象部門(mén)實(shí)施全面預(yù)算管理后，在努力完成預(yù)算目標(biāo)的推動(dòng)下，不但預(yù)算工作水平顯著提升，單位綜合運(yùn)行效率和管理水平也有所提升。以文件辦結(jié)率和平均辦理時(shí)間均有所提高，省局每年下達(dá)的督辦事項(xiàng)通知書(shū)數(shù)量也明細(xì)減少。在實(shí)施全面預(yù)算管理以后，使用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)傳遞信息，使得預(yù)算每個(gè)環(huán)節(jié)每個(gè)節(jié)點(diǎn)的操作都留有明確可查痕跡，一旦哪些工作出現(xiàn)問(wèn)題或是責(zé)任不清時(shí)，都可以立刻追蹤查找到某個(gè)具體環(huán)節(jié)具體責(zé)任人，因此，人人都力爭(zhēng)盡快完成工作，使得文件的辦結(jié)率和辦結(jié)速度都得到有效提升，從而避免推諉扯皮等一些低效現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）全面預(yù)算管理改善單位績(jī)效的機(jī)理分析

1.充分調(diào)動(dòng)全體員工積極性

傳統(tǒng)預(yù)算管理是在財(cái)務(wù)收支預(yù)算基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展，預(yù)算數(shù)據(jù)、報(bào)表也多是由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭編報(bào)，預(yù)算管理往往成了單純財(cái)務(wù)行為，員工的積極性也較低。與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，全面預(yù)算管理成立預(yù)算管理委員會(huì)，每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、每個(gè)直屬單位都抽調(diào)一人作為委員，共同參與預(yù)算管理，預(yù)算不再是財(cái)務(wù)部門(mén)的獨(dú)角戲；預(yù)算管理采用自下而上的方式，報(bào)表編制從全年工作任務(wù)開(kāi)頭，先由各部門(mén)員工自己分解、制定的工作目標(biāo)，再匯總審核、下發(fā)預(yù)算指標(biāo)，這些都充分調(diào)動(dòng)了各部門(mén)全體員工的積極性，因此預(yù)算管理效果比較顯著。

2.采用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法和流程

某省氣象部門(mén)預(yù)算編制從單位下年度總體工作計(jì)劃起頭，先分解各部門(mén)工作任務(wù)，再據(jù)此編報(bào)預(yù)算數(shù)據(jù)，制定考核指標(biāo)。一方面使得預(yù)算數(shù)據(jù)編報(bào)科學(xué)合理，為預(yù)算執(zhí)行和考核打下良好基礎(chǔ)；另一方面使得單位發(fā)展戰(zhàn)略能很好地貫穿于預(yù)算中，很好地實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算對(duì)接戰(zhàn)略的功能；并且，在預(yù)算數(shù)據(jù)編報(bào)的同時(shí)，還分解制定了預(yù)算考核指標(biāo)，確定了預(yù)算執(zhí)行責(zé)任人，明確了各項(xiàng)預(yù)算責(zé)任和考核依據(jù)，這樣的工作流程環(huán)環(huán)緊扣，科學(xué)高效。

3.建立了考核評(píng)價(jià)機(jī)制，完善了單位內(nèi)部控制系統(tǒng)

某省氣象部門(mén)在全面預(yù)算管理中，不僅將預(yù)算管理工作情況和單位年度目標(biāo)考核掛鉤，建立預(yù)算考評(píng)機(jī)制，并且進(jìn)一步聯(lián)系單位內(nèi)控，繼續(xù)對(duì)整個(gè)預(yù)算管理制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，針對(duì)性地修復(fù)完善預(yù)算管理制度。這樣的考評(píng)管理模式，不只局限在每年度末預(yù)算實(shí)際執(zhí)行好與壞的靜態(tài)考評(píng)，而是將執(zhí)行結(jié)果好壞的原因分析追溯上升到制度層面，尋找制度和內(nèi)控系統(tǒng)的不足，完成動(dòng)態(tài)的自我修復(fù)，使得制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，確保了預(yù)算管理能夠收到實(shí)效。

（三）進(jìn)一步完善的建議和意見(jiàn)

1.建議增加彈性預(yù)算指標(biāo)

案例單位現(xiàn)有的管理制度規(guī)定，每年編制預(yù)算執(zhí)行和考核各項(xiàng)指標(biāo)均為固定指標(biāo)，沒(méi)有浮動(dòng)余地，建議應(yīng)在編制預(yù)算時(shí)增加彈性預(yù)算指標(biāo)。一方面是提前預(yù)測(cè)的下一年情況難免會(huì)與實(shí)際情況有所偏差，當(dāng)政策、市場(chǎng)環(huán)境等外部不可控因素發(fā)生變化，而預(yù)算指標(biāo)一成不變，將會(huì)影響預(yù)決算差異分析結(jié)果。另一方面，沒(méi)有預(yù)算彈性指標(biāo)，一成不變利用固定的指標(biāo)去管控，不利于調(diào)動(dòng)職工積極性和節(jié)約單位開(kāi)支，管理上很容易陷入預(yù)算管理死結(jié)，而增設(shè)彈性預(yù)算指標(biāo)將可以改進(jìn)以上問(wèn)題。

2.建議加強(qiáng)預(yù)決算差異分析，關(guān)注資金使用效益

近年來(lái)，雖然案例單位制定實(shí)施了一系列預(yù)算管理制度，加快了年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。但是在取得一定管理成效的同時(shí)，仍需看到雖然預(yù)算指標(biāo)按要求時(shí)間節(jié)點(diǎn)都完成了，但是資金有沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算各分項(xiàng)預(yù)算科目執(zhí)行，支出完畢后有沒(méi)有收到預(yù)定的效益，對(duì)于這塊的后續(xù)管理仍有所缺失。因此建議加強(qiáng)資金預(yù)決算差異分析，逐項(xiàng)核對(duì)分析差異及其產(chǎn)生的原因，做好資金支出的后續(xù)跟蹤管理，實(shí)現(xiàn)管理全覆蓋，提高預(yù)算資金投入產(chǎn)出比率，優(yōu)化資源配置。

3.建議充分利用全面預(yù)算這一管理工具

案例單位實(shí)施全面預(yù)算以來(lái)，通過(guò)制定一系列預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)單位預(yù)算資金的管理，提高了財(cái)務(wù)績(jī)效水平，管理取得了顯著成效。然而，實(shí)施全面預(yù)算管理的意義卻遠(yuǎn)不止于此，建議應(yīng)在此基礎(chǔ)上，充分利用全面預(yù)算這一有效的管理工具，將其作為提升單位綜合管理水平的有力抓手。一是建立工作管理責(zé)任制，強(qiáng)化責(zé)任管理。二是梳理規(guī)范各項(xiàng)管理流程，強(qiáng)化權(quán)力制衡，完善治理結(jié)構(gòu)。三是通過(guò)全面預(yù)算管理制度的實(shí)施，形成包括工作任務(wù)分解、執(zhí)行、對(duì)工作任務(wù)實(shí)施情況的控制、考評(píng)和今后針對(duì)性改進(jìn)工作五大管理環(huán)節(jié)在內(nèi)的一套完整的管理流程，環(huán)環(huán)相扣，首尾相接，形成閉合回路，構(gòu)建有效的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

三、研究結(jié)論

（一）適用于垂直管理事業(yè)單位的全面預(yù)算制度

根據(jù)研究表明，垂管事業(yè)單位應(yīng)建立包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算考評(píng)和預(yù)算改進(jìn)五大環(huán)節(jié)的工作管理流程。不僅要重視預(yù)算編制執(zhí)行，還要更加注重預(yù)算資金后續(xù)環(huán)節(jié)管理，強(qiáng)化目標(biāo)考核和資金支出評(píng)價(jià)，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)和工作完成。同時(shí)，全面預(yù)算管理中還應(yīng)該有如下的配套保障制度：一是應(yīng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理工作；二是應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)為依托，構(gòu)建預(yù)算管理信息內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，確保信息傳遞順暢；三是在應(yīng)建立動(dòng)靜結(jié)合的預(yù)算考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，不僅應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行某一時(shí)點(diǎn)的靜態(tài)考核，而且應(yīng)考慮設(shè)計(jì)制度的改進(jìn)機(jī)制，動(dòng)態(tài)地管理制度，使制度永葆活力。

（二）全面預(yù)算是綜合戰(zhàn)略管理工具

全面預(yù)算管理不僅是事業(yè)單位預(yù)算管理的有效手段，更應(yīng)將其作為一項(xiàng)綜合性戰(zhàn)略管理工具來(lái)學(xué)習(xí)運(yùn)用。一是充分發(fā)揮全面預(yù)算對(duì)接單位戰(zhàn)略的功能，全面預(yù)算將單位戰(zhàn)略用預(yù)算數(shù)字和考核指標(biāo)的形式表達(dá)出來(lái)，對(duì)預(yù)算的管理實(shí)質(zhì)是對(duì)單位工作任務(wù)分解下達(dá)、執(zhí)行、考核的管理，完成預(yù)算指標(biāo)的同時(shí)也保障了單位工作目標(biāo)的完成、戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。二是充分調(diào)動(dòng)職工積極性，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化責(zé)任管理，有效避免責(zé)任不清、多頭管理、推諉扯皮等管理低效或者缺位現(xiàn)象，提高管理效率。三是通過(guò)全面預(yù)算梳理規(guī)范各項(xiàng)管理流程，明確局黨組、預(yù)算管理委員會(huì)、財(cái)務(wù)管理層和業(yè)務(wù)管理層的權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)事權(quán)、財(cái)權(quán)、執(zhí)行權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力的關(guān)系，強(qiáng)化權(quán)力制衡，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。

（三）全面預(yù)算管理是開(kāi)解改革難題的有效鑰匙

近年來(lái)，事業(yè)單位推行了一系列財(cái)政管理體制和行政管理體制改革取得顯著的成績(jī)，但同時(shí)一些問(wèn)題也一一暴露出來(lái)，而實(shí)施全面預(yù)算管理恰恰是開(kāi)解雙重體制改革的一把有效鑰匙。一方面利用全面預(yù)算管理這一有效工具，能夠梳理規(guī)范各項(xiàng)管理流程，明確各層級(jí)的管理、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)，將不相容崗位職責(zé)相分離，能夠較好地協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)、事權(quán)、管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力關(guān)系，有效形成權(quán)力制衡，進(jìn)而完善事業(yè)單位管理結(jié)構(gòu)。另一方面做好全面預(yù)算管理使得事業(yè)單位既有自主創(chuàng)收能力，獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，也擁有了能夠獨(dú)立管理支配好事業(yè)經(jīng)費(fèi)的能力，達(dá)到了管理體制改革的目的。因此，選對(duì)支點(diǎn)，即全面預(yù)算管理，用對(duì)杠桿，即有效的全面預(yù)算管理制度，才能支撐起事業(yè)單位體制改革的偉大事業(yè)，理順事業(yè)關(guān)系，校準(zhǔn)事業(yè)治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整和規(guī)范政府、群眾、事業(yè)組織各層之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，建立現(xiàn)代事業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)事業(yè)管理制度的創(chuàng)新

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F830.45

A

張令（1984-），女，碩士，會(huì)計(jì)，研究方向?yàn)轭A(yù)算管理與內(nèi)控制度建設(shè)、財(cái)務(wù)核算與管理。