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        政府的規(guī)模應該有多大

        2017-09-27 22:06:51吳鉤
        同舟共進 2017年9期
        關鍵詞:州郡通判臨安

        吳鉤

        政府膨脹,冗員眾多,固然加重人民的負擔,然而稅率過低、政府過簡,也不可能形成優(yōu)良的治理。恰如其分、切合時代需要、契合社會發(fā)展的政府配置,才是可取的。

        在我們的印象中,中國古代的地方政府機構非常簡易,幾乎沒有什么職能部門,一個州縣通常配置一名行政長官以及兩三名佐貳官而已,以致有一些海外漢學家對此很驚奇,感嘆道:“中華帝國有一個不可思議的地方,就是它能用一個很小的官員編制,來統(tǒng)治如此眾多的人口?!笔聦嵤遣皇侨绱四兀?/p>

        耳聞不如目見,何不隨我重返歷史現(xiàn)場,參觀一回宋朝的地方衙門。

        動身之前,我們先簡單了解一下宋朝的地方政府層級。宋朝地方政府建制為虛三級制:路—州府—縣。嚴格來說,路只是大監(jiān)察區(qū),并非一級政府,不設首長,只置轉運使司轄一路民政與常賦,提點刑獄司轄一路司法,提舉常平司轄一路財稅(常賦之外),安撫司轄一路軍政。四司互不統(tǒng)屬,平行運轉。

        縣是宋朝的基層政府,以知縣為行政長官,縣丞為副長官,又置主簿分掌一縣民政與財稅,縣尉分掌一縣之社會治安,此外又有若干管理場務的“監(jiān)當官”??偟膩碚f,由于縣范圍較小,事務較少,縣一級政府部門的設置也相對簡單。

        宋朝的州郡一級政府,含府、州、軍、監(jiān),既要統(tǒng)轄縣政,又要臨事親民,公務繁雜,因此配置的政府部門最為發(fā)達。宋王朝的地方政治重心,也是放在州郡上。我們現(xiàn)在要參觀的便是州郡一級的政府機構。

        【南宋州府的政府部門】

        讓我們先到臨安府(今浙江杭州)的府治轉轉。臨安府為南宋都城,一城之內駐有中央、路、府、縣四個層級的政府機構,為避免走馬觀花,我們只好將中央、路與縣級機構放在一邊,只參觀州郡衙門及其附屬機構。

        杭州州治舊址原本在吳王宮,南宋時朝廷駐蹕于此,升杭州為臨安府,州治(府治)遂遷至清波門之北,以凈因寺故基改建而成。

        宋代的州郡衙門,盡管規(guī)模大小不一、內部結構有異,但配置的政府部門卻是差不多的。穿過府治的大門、儀門,首先映入眼簾的便是一座五開間、九脊頂?shù)男蹅ソㄖ?,那是臨安府治的正堂、知府的辦公大廳,叫“設廳”。知府(知州)乃一府之長,“掌總領郡務,宣布詔條……其戶口、賦役、錢谷、獄訟聽斷之事,率舉以法,凡兵民之政皆總焉”,所以其辦公的設廳也位于府衙的中軸線上。

        設廳西邊,有一座略小一點的廳堂,這是臨安府的僉廳,僉廳是知府與其副手、助理聯(lián)合辦公的地方。臨安知府的副手叫通判,作為州郡的副行政長官,通判與知府共同管理郡政,凡知府簽發(fā)的政令,須有通判副署同意,方能生效。所以,宋時通判又有“監(jiān)州”之名,有權監(jiān)察知州,“知州有不法者,得舉奏之”,所以嚴格說,宋朝的州通判,既非知州的副手,又非知州的屬官,他們敢與知州爭權。打個不是很準確的比方,宋時通判有點像州檢察長兼副州長,地位遠高于明清時期的通判。臨安府是大郡,配有通判兩員,其辦事機構都位于臨安府治的南面。

        知州、通判有若干助手佐治郡政,這些助理性質的官員叫做“幕職官”。宋朝州郡的幕職官繼承自晚唐—五代時藩鎮(zhèn)自辟的幕僚,包括判官、推官、節(jié)度掌書記與觀察支使。判官為幕職官之長,“掌裨贊郡政,總理諸案文移,斟酌可否,以白于其長(長官)而罷行之”,類似于州政府的秘書長(判官如果由京朝官擔任,又簡稱“簽判”)。推官的職責跟判官差不多,不過排序在判官之后,相當于州政府的副秘書長。節(jié)度掌書記與觀察支使一般不并置,因為他們的職權相同,均為掌管州郡的箋奏公文,有點像文字秘書。

        一個州郡配備多少名幕職官,跟該州的政治地位有關。臨安是政治地位很高的節(jié)度州,設有簽判、觀察判官各一員,節(jié)度推官、觀察推官各一員,他們各有自己的辦公廳,但需要每日赴僉廳聯(lián)合辦公,共同處理公務。

        除了幕職官群體,宋朝的州郡還配置有若干曹官:錄事參軍、司理參軍、司法參軍、司戶參軍,他們負責具體行政與司法事務。錄事參軍是諸曹官之首,“掌州院庶務,糾諸曹稽違”,并管理州郡政府的大印,州郡的公文用章,都須經(jīng)錄事參軍之手,其職類似于州政府辦公室主任,但宋朝的錄事參軍還兼理訟獄,并轄有一個法院,叫做“州院”(或“府院”)。

        司理參軍是州郡的專職法官,“掌獄訟勘鞫之事,不兼他職”,“專于推鞫,研核情實”,即負責刑事案件的“事實審”部分。司法參軍也是州郡專職法官,負責刑事案件的“法律審”部分,與負責“事實審”部分的司理參軍相互制衡,形成宋朝特有的“鞫讞分司”制度。司戶參軍則“掌戶籍賦稅、倉庫受納”,兼理民商事訴訟。

        至此我們可知,臨安府衙的政府機構有設廳(州長辦公廳),通判北廳、通判東廳(均為副州長辦公廳),簽判廳(州政府秘書長辦公室),觀察判官廳、節(jié)度推官廳、觀察推官廳(均相當于州政府副秘書長辦公室),府院(州政府辦公室兼州法院),當直司、左司理院、右司理院、司法廳(均為州法院),司戶廳(州民事法庭)。臨安府還設置了大量的經(jīng)濟部門,散落在府衙內外,如常平倉、回易庫、常平庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、棚前醋庫等。

        此外,臨安府還設立了四個具有公共救濟功能的機構,分別是慈幼局,在府治東邊的中和坊內;施藥局,在慈幼局之北;養(yǎng)濟院,共有六處,一處在西湖邊的寶勝院,一處在杭城艮山門外,四處在善化坊;漏澤園,共有十二處,在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區(qū)內。

        如此齊全的政府部門配置,已經(jīng)很難用“很小的官員編制”來描述了。

        如果你以為臨安府是南宋的都城,所以才配置了這么多的政府職能部門,那我們再走遠一點,到福建路的福州州治參觀一下。南宋時期的福州,行政與司法機關有設廳、都廳(相當于僉廳)、通判廳、簽判廳、節(jié)度推官廳、府院、司法廳、左司理院、右司理院、司戶廳等;經(jīng)濟部門有常平倉、公使庫、作院、都稅務、臨河務、樓店務、修造場、抽木場、窯務、船場等;公共救濟機構有居養(yǎng)院、安濟坊等。

        總的說來,宋朝的州郡一級政府,行政長官為知州(或知府),副長官為通判。州衙(或府衙)下轄的政府部門,可以分為三個系統(tǒng):其一是行政司法機關,此外有主管教育的州學教授,主持公共衛(wèi)生醫(yī)療的醫(yī)學處,管理官方文書檔案的架閣庫,主管社會治安的巡檢廳,管理郵驛系統(tǒng)的遞鋪廳等。其二是經(jīng)濟管理部門,其三是公共救濟部門。endprint

        下面將重點介紹后兩個系統(tǒng)的機構設置。

        【地方經(jīng)濟部門與公共福利機構】

        我們在臨安府看到的常平倉、合同場、修造場、抽解場、抵當庫、常平庫、回易庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、樓店務、都稅務、市舶務、平準務等,都屬于經(jīng)濟部門。中國歷史上,除了晚清時期之外,其它的王朝都找不出這么多的經(jīng)濟部門。

        雖然歷代都設有常平倉,用于糧食儲備、備荒等,但它們的經(jīng)濟功能并不明顯,相比之下,宋朝的常平倉更像是一個商業(yè)投資機構,地方政府多以常平錢為本錢,投資于放貸業(yè),收取息錢,王安石變法中的“青苗法”,政府向農民放貸青苗錢的本錢,便主要來自常平錢。

        宋朝的激賞庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫,不僅僅是儲存政府物資的倉庫,還是以國家物資為本錢的商業(yè)機構。如南宋初年,岳飛的軍隊利用鄂州的公使庫、激賞庫、備邊庫、回易庫等14個庫的本錢放貸,每年可收息錢116萬多貫;淳熙年間,臺州的公使酒庫“每日貨買生酒至一百八十余貫,煮酒亦及此數(shù)。一日且以三百貫為率,一月凡九千貫,一年凡收十萬余貫”。

        至于修造場、抽解場等以“場”命名的機構,多是地方政府經(jīng)營的手工業(yè)作坊與商品交易市場。

        宋朝還有一部分經(jīng)濟部門以“務”命名,如市舶務,是管理進出口貿易的機關,類似于現(xiàn)在的海關;平準務則相當于官營商品批發(fā)公司;都稅務為收取商稅的稅務機關。宋朝政府還在京城及各州縣設立公屋管理部門,負責政府公屋的租賃、管理與維修,這便是我們在臨安府、福州等地看到的樓店務。

        北宋時東京的樓店務,下轄公屋兩萬多間,設“勾當?shù)暾瑒铡币粏T,相當于總經(jīng)理;“勾押官”各三四員,相當于副總經(jīng)理;“掠房錢親事官”各四五十名,相當于業(yè)務經(jīng)理,負責招租、收租;另有“修造指揮”(維修工)各五百人。店宅務有執(zhí)勤制度,每晚必須安排一名負責人值班。凡未租出去的空屋,每天都派專人看守,并由“掠房錢親事官”貼出“賃貼子”(招租廣告),召人承賃——分明就是一個超大規(guī)模的“物業(yè)公司”。

        宋朝政府設立的倉場庫務,都由朝廷委派專職的官員主管,這些官員叫做“監(jiān)當官”。宋政府對監(jiān)當官有一套嚴格的業(yè)績考核制度,“凡課利所入,逐日具數(shù)申于州”,要求監(jiān)當官每日將公司的賬目申報州政府;“對比前界年月日收數(shù),并立祖額,遞年比增虧”,每年統(tǒng)計公司的效益,包括列出環(huán)比、同比數(shù)據(jù)。如果效益有明顯的增長,則對監(jiān)當官與“公司骨干”加以獎勵;出現(xiàn)負增長,則給予行政處罰。

        眾多經(jīng)濟部門的設立、大量監(jiān)當官的配置、經(jīng)濟業(yè)績考核的出現(xiàn),都顯示了宋朝政府對商業(yè)利潤的追求、介入市場的深切。為了從商品經(jīng)濟中獲取更多的收益,宋朝政府致力于發(fā)展工商業(yè),并成立了很多官營公司,跟商人爭奪市場利潤,表現(xiàn)出濃郁的“國家資本主義”色彩。在現(xiàn)代社會,政府熱切逐利,深切介入市場,未必是好事;但在前現(xiàn)代社會,正是具有重商主義傾向的政府啟動了資本主義的大門,促成了近代化轉型。

        再來看宋朝地方政府的第三類部門:公共救濟機構。我們前面看到的慈幼局、慈幼莊、及幼局、居養(yǎng)院、實濟院、養(yǎng)濟院、施藥局、惠民局、安樂廬、安濟坊、漏澤園,就是公共救濟機構。

        具體說來,慈幼局、慈幼莊、及幼局是兒童福利機構,負責收養(yǎng)棄嬰與孤兒,比如南宋末建康府的及幼局,為收養(yǎng)的棄嬰雇傭奶媽,每名奶媽每月支付報酬6貫錢,5斗大米;居民如果愿意領養(yǎng)一名棄嬰,及幼局將給予抱養(yǎng)錢4貫錢,大米5斗;然后每月資助錢2貫、米3斗,直至孩子七歲為止。居養(yǎng)院、實濟院、養(yǎng)濟院則是福利養(yǎng)老院,主要收養(yǎng)孤寡、貧困老人,如建康府的實濟院,收養(yǎng)了100名“無告之民”,每人每月發(fā)放基本生活補貼:6斗米、15貫鹽菜錢、5貫柴錢。

        施藥局、惠民局屬于官營大藥店,通常以低于市場價的價錢出售藥品,或免費向貧病之人施藥,如建康府的惠民藥局,“四鋪發(fā)藥,應濟軍民,收本錢不取息”;臨安府的施藥局,“來者診視,詳其病源,給藥醫(yī)治”,施藥局只收取藥品的成本價,大約相當于市場價的2/3,為此,戶部每年撥給施藥局的財政補貼達數(shù)十萬貫。

        安樂廬與安濟坊均為福利醫(yī)院,前者收治“行旅在途”、不幸得病的客人,后者收治本地的“疾病之無歸者”。

        漏澤園則是福利公墓,主要收葬生前孤苦無依的逝者。臨安府的每一處漏澤園,均置有圖籍,登記所收葬之人的檔案資料;設有祭奠之所,“聽親屬祭饗”;聘請僧人二名管理漏澤園,每月給錢5貫,米一石,每收葬滿200人,則向朝廷申請賜紫衣。

        宋朝政府設立的這些福利機構,涵蓋了對窮苦人口生老病死的救濟。如果說,作為經(jīng)濟部門的倉場庫務體現(xiàn)了宋朝政府的“國家資本主義”色彩,那么,這些為貧民提供國家救濟的局院坊園,則體現(xiàn)了一種“社會主義”色彩。宋朝之后的元明清時期,盡管各地還保留了一部分宋人始創(chuàng)的福利機構,但規(guī)模已遠不如宋代。

        【政府簡樸化未必是好事】

        由于宋朝的各個州郡均配備了幕職官、諸曹官、監(jiān)當官以及管理福利機構的官員,宋王朝需要更多的文官。南宋紹熙二年(1191年),內外文武官員數(shù)目為“三萬三千一十六員”;慶元二年(1196年),增至“四萬二千有奇”,其中以州郡幕職曹官、知縣為主的選人有“一萬三千六百八十員”。

        不妨跟明清時期的官員數(shù)目對比一下。據(jù)黃仁宇的研究:“明代的文官很少,1371年(洪武四年)地方官員總數(shù)僅有5488名。1455年(景泰六年),京師在任的文官有1520名。即使在16世紀早期,各個部門的規(guī)模已經(jīng)很明顯地擴大了,但整個帝國文官也僅有20400名?!痹贀?jù)張仲禮的統(tǒng)計,晚清之時:“京師和地方文武官員的總人數(shù)可定為近2.7萬人。其中近2萬人是文官,7000人是武官……文官中大約一半是京官,一半是地方官?!睋Q言之,南宋的官員數(shù)量差不多是明朝或清朝的兩倍。

        以前我們總是從“冗官冗員”的角度理解宋朝官制——這當然也沒有錯,因為宋王朝確實存在著相當嚴重的冗官現(xiàn)象。但現(xiàn)在,在參觀了宋朝地方政府配置之后,我們不妨換一個視角:宋朝官員數(shù)目龐大,其實也是政府配置比較完備、政府職能比較發(fā)達的體現(xiàn)。endprint

        到了元明清時期,地方政府的配置就簡樸得多了。

        修撰于元朝的《至順鎮(zhèn)江志》說:“宋自南渡,視京口(鎮(zhèn)江)為重鎮(zhèn),會府劇司多寄治于此,郡縣之職,自通判而下,至于筦庫之微,莫不皆有廳事?!逼渲兄鞴芙?jīng)濟部門的監(jiān)當官有七員。但入元之后,這些政府部門“自通判以下至此皆廢”。重新設立的政府機構“混一崇樸汰奢,凡偃息游宴之所,壹皆撤去,漕所戎司,更治易局”。其實被裁撤的不僅是“偃息游宴之所”,還有諸多職能部門。宋時的經(jīng)濟部門與專職法官均不復設。

        明代的地方政府設置延續(xù)了元朝的簡樸,甚至演變得更為“簡陋”,比如明朝蘇州府的政府機構比宋朝時至少減少了一半,職能部門出現(xiàn)嚴重的萎縮。原則上,明朝的府一級政府,以知府為行政長官;同知為副長官,分管“清軍伍、督糧稅”,又稱“清軍同知”;通判為佐官,分掌巡捕、治安;推官亦為佐官,主理訟獄。佐貳官就算配備齊全,數(shù)目也遠少于宋朝州郡。部門配置的簡樸化,結果是府一級政府的職能被弱化。有鑒于此,明末清初的有識之士曾主張恢復府郡的權責:“厚其責于守令”,“并監(jiān)司之權,以予太守”。

        但吊詭的是,清政府卻進一步壓縮了府郡的職能,將掌治刑獄的推官裁撤掉,同知與通判也被視為閑曹,這一點清朝的君臣從不掩飾,如雍正朝田文鏡的《請停分緝協(xié)緝疏》稱:“同知通判,名系州縣上司,實屬佐貳閑曹?!薄肚〕瘜嶄洝份d吏部議:“查同知系府佐閑曹,尚可黽勉供職?!?/p>

        表面上看,簡樸的政府部門設置,可以將官員數(shù)目控制在最小規(guī)模,并以很低的稅率來維持政府運轉。我們可能也習慣于認為,“精兵簡政”“輕賦薄斂”是好事情。但實際上,稅率過低、政府過簡,不可能形成優(yōu)良的治理。

        為什么這么說呢?讓我們先來聽聽孟子老人家的說法。

        魏國的執(zhí)政官白圭曾向孟子請教:“我計劃二十稅一(按5%的稅率征收),您覺得如何?”孟子反問他:“人口萬戶的都城,只有一人制作陶器,可以嗎?”白圭說:“不可以。這樣的話,器皿將不夠用?!泵献痈嬖V他:對啊,二十稅一的道理也是如此。只有在政體、社會經(jīng)濟形態(tài)落后的北方部落,才可以用二十稅一的超低稅率維持。中國是超大規(guī)模之國,需要提供“城郭、宮室、宗廟、祭祀之禮”等公共品,需要“百官有司”治理國家,二十稅一怎么夠?

        孟子心儀的是“什一稅”,即10%的稅率。在孟子那個時代,政府的職能還比較簡單,什一稅是適當?shù)?,但到了宋朝、明朝的時候,社會的發(fā)展要求政府提供更多的公共品,什一稅顯然已經(jīng)偏低了。朱元璋創(chuàng)立、明清相承的低稅率、低配置政府,只能維持最低水平的運轉,而無法提供稍多一點的公共品,以致明代嘉靖年間山東夏津縣修志,引述時人之感嘆:“今之守令,凡城池、學校、公署、鋪舍、橋梁之屬,以興修為大禁,廢不舉,敝不葺,荒頹敗落之甚,竟諉之不知?!敝敝镣砬逯畷r,但凡城市的消防、筑路、造橋、街道整修、路燈安裝等公共事務,地方政府亦都無力主持,只能靠紳商辦理。

        別說向社會提供公共品,甚至連政府本身的運轉,都需要依靠私人性的支持。清代有一句民諺說:“無幕不成衙?!边@個“幕”便是指地方長官的私人助理幕友,俗稱“師爺”。按明清官制,地方政府只配置極少佐貳官,對付刑獄、詞訟、財稅、文移等日常事務都成問題,所以地方官只好自掏腰包,聘請幕友佐治。明朝中后期,府、州、縣的衙門已出現(xiàn)聘用幕賓的風氣,至清代更為盛行,清人李伯元所著小說《文明小史》中便說:“什么叫做作幕?就是各省的那些衙門,無論大小,總有一位刑名老夫子,一位錢谷老夫子?!?/p>

        清末改革官制,鑒于地方官“集中地方百務于一身,又無分曹為佐,遂致假手幕賓,寄胥吏,壞吏治,釀禍亂”之弊,提出“擬仿漢唐之制”,減少行政層級,裁撤幕友,增設幕職官。

        眾所周知,“冗官冗政”是一種弊政,但我們也不能因為冗官有弊,便以為政府越簡越好,官員越少越好。恰如其分、切合時代需要、契合社會發(fā)展的政府配置,才是可取的。endprint

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