王 蔚，徐勤航，周 雪

(1.山東財經(jīng)大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，山東 濟南 250014；2.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京 210095；3.山東財經(jīng)大學公共管理學院，山東 濟南 250014)

土地托管與農(nóng)業(yè)服務規(guī)模化經(jīng)營研究
——以山東省供銷社實踐為例

王 蔚1，徐勤航2，周 雪3

(1.山東財經(jīng)大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，山東 濟南 250014；2.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京 210095；3.山東財經(jīng)大學公共管理學院，山東 濟南 250014)

現(xiàn)階段實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有兩條道路:一是土地集中，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務規(guī)?；?。土地集中主要通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務規(guī)模化則有多種渠道，土地托管是其中之一。從土地托管的概念入手，分析了土地托管的主體、客體及托管中介方，探討了土地托管實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務規(guī)模化的路徑，介紹了山東高密市的具體做法，提出了相應的政策建議。根據(jù)山東的經(jīng)驗，土地托管要想做好，必須把為農(nóng)服務中心建設(shè)好，而為農(nóng)服務中心建設(shè)需要解決土地問題、資金問題與運營問題。

土地托管；供銷社；農(nóng)業(yè)服務規(guī)模化；為農(nóng)服務中心

0 引 言

隨著工業(yè)化進程的加速，農(nóng)民進城打工已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象，尤其是大城市近郊的農(nóng)村更是如此。對于進城農(nóng)民來講，手中的土地有三種可能的處理方式，一是撂荒，二是把土地租賃給別人，三是找人代耕代種。在三種可能的方式當中，撂荒是最不經(jīng)濟的行為。對比租賃與找人代耕代種，農(nóng)民當然希望選擇租賃。但并不是農(nóng)民想租賃土地，土地就一定能夠租賃出去。在第二種方式不能進行的情況下，找人代耕代種就成為一種必然的選擇。代耕代種的實質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)移。在具體操作中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)移又有兩種方式，一種是把農(nóng)作物生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)全部轉(zhuǎn)移出去，這可稱之為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動全部轉(zhuǎn)移，另一種方式是把部分勞動環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移出去，這可稱之為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動部分轉(zhuǎn)移。關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)移，在不同的地方有不同的叫法，有的地方叫共營制，比如四川；有的地方叫代耕代種，比如江蘇；也有的地方叫土地托管，比如山東。而農(nóng)業(yè)部在研究了全國所有的情況后，給出了一種新的表述，叫作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。

本文主要以山東省供銷社為例探討農(nóng)業(yè)勞動轉(zhuǎn)移問題。山東省供銷社系統(tǒng)把其系統(tǒng)內(nèi)所進行的接收農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)移稱之為土地托管。就供銷社而言，土地托管可以使生產(chǎn)規(guī)模擴大。

相較于土地流轉(zhuǎn)，從供給和需求兩個方面綜合考慮，土地托管有其優(yōu)越性。就托方而言，土地托管為其解決了農(nóng)業(yè)技術(shù)不足、農(nóng)業(yè)機械化水平落后等問題，解放了更多的農(nóng)業(yè)勞動力，為其外出務工創(chuàng)造了條件；對管方而言，統(tǒng)一化、機械化的服務不僅提高了勞動效率，而且降低了生產(chǎn)成本[1]。

1 土地托管一般理論分析

1.1 土地托管相關(guān)概念辨析

1.1.1 土地托管

從科學定義出發(fā)，土地托管是土地所有人(委托人)將土地委托別人(被委托人)進行日常管理的行為。托管的對象是土地。然而現(xiàn)實中發(fā)生的土地托管與科學定義不太相同?，F(xiàn)實中的土地托管的真正含義是集體所有制下的土地承包人因為種種原因把圍繞農(nóng)作物生產(chǎn)所產(chǎn)生的所有或部分勞動環(huán)節(jié)(勞務)委托給他人進行，他人據(jù)此獲得勞動報酬的行為。即作物托管，其實質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)移，也可以把它看成是農(nóng)業(yè)勞務外包。

1.1.2 土地作物托管

土地作物托管是指農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場、涉農(nóng)企業(yè)等經(jīng)營主體將作物委托于特定的農(nóng)業(yè)社會化服務組織，由其提供土地耕種、統(tǒng)一澆水、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、統(tǒng)一收獲、糧食烘干、糧食儲存、銷售等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的部分或全程服務[2]。土地作物托管可以分為大田作物托管(如小麥、玉米、水稻)和經(jīng)濟作物托管(如棉花、土豆等)。

1.1.3 農(nóng)業(yè)勞務外包

勞務外包的確切含義是農(nóng)業(yè)勞動外包，是指作物從種到收有多個勞動環(huán)節(jié)。土地承包者可以把所有環(huán)節(jié)外包，也可以把部分環(huán)節(jié)外包。勞務外包又可以稱為勞務托管。

1.1.4 全托管與半托管

按照勞務外包的方向去理解，土地勞務托管可以分為全托管與半托管。把一種作物從種到收所有勞動環(huán)節(jié)全包出去的行為叫全托管，把部分環(huán)節(jié)包出去的行為叫半托管。

圖1 “土地托管”含義辨析

1.2 土地托管相關(guān)各方

1.2.1 托管主體

雖然土地托管從產(chǎn)生到現(xiàn)在只有數(shù)年的時間，但其發(fā)展的規(guī)模和速度是非常迅速的，土地托管服務的供給主體比較健全，到目前為止，主要有以下四類:

(1)供銷合作社。供銷合作社的土地托管主要為政府所引導，供銷社既有組織化的優(yōu)勢，又有工業(yè)化的資源支持。山東省供銷社以“農(nóng)民外出打工，供銷社為農(nóng)民打工”為口號，把基層供銷社、村“兩委”、合作社、信用互助社“四位一體”作為供銷社開展農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營的總抓手，整合農(nóng)資、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，與地方村“兩委”進行合作，牽頭成立專業(yè)合作社，把供銷社的經(jīng)營優(yōu)勢、服務優(yōu)勢與村“兩委”的組織優(yōu)勢、信用優(yōu)勢進行完美結(jié)合，共同組織開展土地托管社會化服務，實現(xiàn)農(nóng)民、村集體、供銷社三方的互利共贏。

(2)土地托管專業(yè)合作社。專業(yè)合作社結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)，積極培育發(fā)展專業(yè)性農(nóng)民合作社聯(lián)合社，農(nóng)戶之間可自由商定投資成立相關(guān)的土地托管專業(yè)合作社，打造以農(nóng)民為主體的實體性合作經(jīng)濟組織[3]。

(3)種糧大戶。種糧大戶是指具有一定規(guī)模的集中連片的承包耕地或耕種租地，按照基本種植技術(shù)要求規(guī)范耕種，進行統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營管理，統(tǒng)一耕作，統(tǒng)一病蟲害防治，統(tǒng)一銷售或加工的自然人、法人、專業(yè)合作組織或其他組織。在種糧大戶本身擁有一定規(guī)模土地的基礎(chǔ)上，利用其擁有的種植技術(shù)、農(nóng)機設(shè)備等優(yōu)勢，不斷整合周邊耕地，為其他農(nóng)戶、合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供土地托管專業(yè)服務，從而達到擴大經(jīng)營規(guī)模，持續(xù)增加收益的目的。

(4)土地托管服務公司。部分涉農(nóng)企業(yè)在看到土地托管服務發(fā)展的良好勢頭后，積極出資組建相應的服務公司，專門為農(nóng)戶、合作社、涉農(nóng)企業(yè)等經(jīng)營主體提供土地托管服務[4]。目前來講，由于土地托管的發(fā)展處于起步階段，各方面的政策、保險機制并不完善，社會企業(yè)對土地托管的了解也不夠深入，因此，只有少數(shù)的涉農(nóng)企業(yè)在供銷社、聯(lián)合社的牽頭下，成立土地托管專業(yè)服務公司，進入土地托管服務領(lǐng)域中來。

1.2.2 托管客體

(1)農(nóng)戶。目前在我國農(nóng)村地區(qū)存在兩種形式的農(nóng)戶，一種是職業(yè)農(nóng)戶，另一種是兼業(yè)農(nóng)戶。首先，對于職業(yè)農(nóng)戶來說，他們對土地有無法割舍的情懷，但其擁有的土地較少，無法形成規(guī)模經(jīng)營；另一方面，職業(yè)農(nóng)戶無法及時接觸先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，缺乏科學的種糧知識，不能有力地提高糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益。土地托管服務的興起恰好可以滿足職業(yè)農(nóng)戶對相關(guān)服務的需求，解決農(nóng)業(yè)技術(shù)難題，節(jié)省有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的開支，提高農(nóng)作物的質(zhì)量和產(chǎn)量。其次，從兼業(yè)農(nóng)戶的角度來看，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大部分兼業(yè)農(nóng)戶都選擇進城務工，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的工作，增加自己的年收入。由于工作時間的限制及往返于城鄉(xiāng)之間的交通費用問題，越來越多的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“粗放種糧、土地撂荒”等現(xiàn)象。土地托管服務的產(chǎn)生，極大地解決了兼業(yè)農(nóng)戶的困難，使其可以將更多的時間和精力投入到第二、三產(chǎn)業(yè)中，根據(jù)自己的時間來選擇托管模式[5]。土地托管可以極大地提高自家耕種土地的生產(chǎn)效率，在保證務工費用收入的同時，有效地增加了農(nóng)業(yè)收入。

(2)家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場的經(jīng)營趨向于種植結(jié)構(gòu)多元化，同時擁有一定的農(nóng)用機械，農(nóng)場勞動力以家庭成員為主，但是需要季節(jié)性雇工。此外，由于家庭農(nóng)場土地規(guī)模較大，投入較多，通過托管，可以在一定程度上減輕資金壓力，改善勞動力狀況，同時農(nóng)場的大型機械可以加入托管組織，使農(nóng)場獲得更多方便和利益。

(3)農(nóng)民合作社。農(nóng)民合作社在一定程度上使農(nóng)民的土地聚集到一起，形成連片的耕地，但農(nóng)民合作社的知識、技術(shù)及資金的匱乏使其需要相關(guān)的土地托管服務來保證農(nóng)業(yè)作物的高產(chǎn)出，通過向土地托管主體購買相應的農(nóng)業(yè)服務，可以有效地幫助農(nóng)民合作社解決上述問題，從而達到增加自己收益的目的[6]。

1.2.3 托管中介方

土地托管的中介方主要是指村兩委和合作社。無論是供銷社還是其他承擔勞務的機構(gòu)，其收益來源于規(guī)模效益。如果托管的土地數(shù)量不大，就不可能形成規(guī)模效益。山東省供銷社目前的做法是緊緊依靠村兩委。村兩委的作用有二:一是動員農(nóng)民接受托管；二是負責把托管的土地連成片，解決土地的“插花地”問題。只有連成片的土地才有可能實現(xiàn)機械化作業(yè)，尤其是大型機械化作業(yè)，實現(xiàn)服務規(guī)?；?jīng)營。

2 土地托管擴大農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)路徑

山東省供銷社充分利用土地托管模式，依靠生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營規(guī)模的擴大，提供“一條龍”產(chǎn)業(yè)服務，將原來隔離的分段式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步發(fā)展為全產(chǎn)業(yè)鏈的集約化生產(chǎn)。以下是山東省實現(xiàn)土地托管規(guī)模經(jīng)營的一些成功經(jīng)驗①文中所提到的有關(guān)數(shù)據(jù)，大多數(shù)是通過調(diào)研所得，部分來自內(nèi)部統(tǒng)計及內(nèi)部報告。。

2.1 專業(yè)化社會分工實現(xiàn)降本增效

2.1.1 土地托管托起“五高”

一是規(guī)模化經(jīng)營程度提高[7]。例如，汶上縣供銷社以直屬流通企業(yè)或加工企業(yè)為依托，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社為載體，以專業(yè)合作社為紐帶開展土地托管，實現(xiàn)了由過去每戶3～6畝的小規(guī)模經(jīng)營向1 000～5 000畝的連片規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展，助推糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化。

二是標準化、科學化種植水平提高。土地連片規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)資供應、耕種、管理、灌溉、收割、銷售等“六統(tǒng)一”服務，從而有利于良種推廣、精量播種、配方施肥、科學除草、病蟲害科學防治等農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的應用[8]。

三是農(nóng)機具、水電設(shè)施使用效率提高。土地連片，增加了農(nóng)機有效工作時間，農(nóng)機耕種效率提高40%～50%，農(nóng)機收割效率提高40%～45%，農(nóng)機戶效益增加30%以上。

四是勞動生產(chǎn)率提高[9]。土地托管前農(nóng)民工“候鳥”現(xiàn)象十分普遍。托管后，土地由托管員專業(yè)管理，一個人管理300～500畝，最高可管理800畝。糧食生產(chǎn)畝均1年減少5個工日，勞動生產(chǎn)率成倍提高，1個工日按當?shù)匦」?0元計算可降低勞動力成本350元。

五是糧食收購價格提高。托管后部分地區(qū)實現(xiàn)了糧食的統(tǒng)一銷售。如汶上縣供銷社與利生面業(yè)集團簽訂合作協(xié)議，為集團收購小麥、玉米，不僅解決了企業(yè)原材料供應問題，更為托管的幾萬畝土地找到銷售渠道。由于規(guī)?；N植的小麥品種一致、品質(zhì)較高，中間交易環(huán)節(jié)減少，小麥統(tǒng)一收購價格一般高于市場價格0.06元/公斤。

2.1.2 土地托管助降“五低”

一是農(nóng)資用量降低。精量播種使每畝種子用量減少3公斤以上，配方施肥使畝均化肥用量減少5公斤以上。統(tǒng)一除草、防蟲、防病也減少了農(nóng)藥的噴灑與浪費。

二是農(nóng)資價格降低。土地托管實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，受托方批量購買化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，享受農(nóng)資公司優(yōu)惠價。以曲阜市為例，基層社(成立了土地托管專業(yè)合作社)與雙聯(lián)農(nóng)資公司合作，按照“雙聯(lián)農(nóng)資公司＋基層社農(nóng)資連鎖直供服務站＋土地托管專業(yè)合作社＋農(nóng)戶”的模式，全面實施化肥連鎖直供，每袋化肥以低于市場價10元的優(yōu)惠價提供給土地托管合作社的農(nóng)戶。汶上縣土地托管合作社(由基層社牽頭成立)為托管農(nóng)戶統(tǒng)一提供化肥、農(nóng)藥，向農(nóng)戶收取的價格一般低于市場價7%～8%。

三是農(nóng)業(yè)服務價格降低。汶上縣土地托管合作社環(huán)節(jié)托管的服務費普遍比市場價低40%左右。如，耕地，合作社價格為15元/畝，市場價格為25元/畝；機械噴藥，合作社價格為8元/畝，市場價格為15元/畝；機械施肥或播種，合作社價格10元/畝，市場價格為15元/畝；若小麥種植享受全程服務，土地托管合作社收取的全程服務費用低于市場價50～55元/畝。

四是農(nóng)機具使用成本及水電設(shè)施投入成本降低。土地托管實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營后，農(nóng)機有效工作時間增加，農(nóng)機具路上損耗、地頭損耗大大降低，僅油料成本就降低了30%左右。另外，連片規(guī)?；?jīng)營后，小型水電設(shè)施的投入也擺脫了過去單個農(nóng)戶分散供給的局面。如，曲阜市某村集體有機井80眼，農(nóng)戶自購水泵400多臺。每年小麥玉米灌漿高峰期，400臺水泵爭先恐后齊上陣，一眼機井下兩臺水泵超負荷運轉(zhuǎn)，加速了機井老化。土地托管后，托管員統(tǒng)一安排灌溉，動用水泵近百余臺，水泵使用量降低了70%以上。

五是農(nóng)戶種糧自然風險降低。農(nóng)戶與受托方(如土地托管專業(yè)合作社)簽訂合同，合同中一般會約定糧食保護產(chǎn)量。汶上縣一般約定為500公斤/畝。當年糧食收獲時，如果實際產(chǎn)量超過保護產(chǎn)量，農(nóng)戶收獲實際的數(shù)量；如果實際產(chǎn)量低于保護產(chǎn)量，農(nóng)戶除收獲實際數(shù)量外，還將得到保護量與實際產(chǎn)量的補差(即將兩者差額折算為市場價)。另外，土地專業(yè)合作社為規(guī)避風險，還會為全托管的土地購買農(nóng)業(yè)保險，降低了農(nóng)戶種糧的自然風險。

2.2 產(chǎn)業(yè)融合使多方受益

一是土地托管的發(fā)起者來自農(nóng)業(yè)服務業(yè)，由農(nóng)業(yè)服務企業(yè)主導進行土地托管，其根本動力是第三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)融合帶來的高效益[10]。農(nóng)業(yè)服務業(yè)方面，通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整合，一方面可以獲得穩(wěn)定的市場份額，土地托管合同中明確規(guī)定，土地托管期間使用的種子、化肥、農(nóng)藥，必須在合作社代理的范圍內(nèi)選擇，農(nóng)業(yè)機械服務也由合作社統(tǒng)一提供；另一方面，由于合作社對農(nóng)資集中采購，農(nóng)資采購數(shù)量較大，因此合作社能以低于市場價的價格采購農(nóng)資。由于合作社擁有穩(wěn)定的市場份額和較低的采購成本，雖然合同規(guī)定農(nóng)資及機械服務的價格不高于當?shù)厥袌鰞r格，但合作社提供農(nóng)業(yè)服務獲得的總收益仍高于一般農(nóng)業(yè)服務主體。農(nóng)民參加土地托管，一方面農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得的收入與以前相同，但付出的勞動力成本下降為零，扣除勞動力成本后種糧的凈收益要高于以前；另一方面農(nóng)民可以完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，外出務工的時間要多于土地托管前，務工收入也會增加[11]。

二是土地托管的利益分配機制，既保證了農(nóng)民的收益權(quán)，也保證合作社有穩(wěn)定的收入來源。就山東玉米托管來說，托管農(nóng)戶的收益按照當?shù)厝肷绲貕K玉米產(chǎn)量的中上等平均值計算，一般是選取附近產(chǎn)量最高的兩個地塊為標準計算平均值。計算方法為:農(nóng)戶收益＝當?shù)赜衩字猩系绕骄a(chǎn)量×玉米市場價格－實際費用。農(nóng)戶可選擇現(xiàn)金方式領(lǐng)取，也可選擇實物方式領(lǐng)取。在秋收以后、農(nóng)歷新年以前，農(nóng)戶可隨時支取土地托管的收益。當然，收益也可以提前預支，年終一并結(jié)算，國家給予種糧農(nóng)民的糧食補貼也歸農(nóng)民所有。對于玉米的市場價格，采取隨行就市的方式確定，以秋收后中糧、中儲糧收購價格為標準。因此，合作社的收益主要來自兩方面，一是機耕費收入、機械收割費收入、種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資統(tǒng)購帶來的差價收入等；二是實際產(chǎn)量與支付標準的差額。土地托管后，玉米產(chǎn)量比當?shù)仄骄礁? 500kg/hm2，這個產(chǎn)量也高于合作社對農(nóng)民的支付標準。2010年汶上縣參與土地托管的糧田5萬余畝，畝產(chǎn)小麥624公斤，比全縣平均畝產(chǎn)496公斤增產(chǎn)了128公斤，增產(chǎn)率25.8%。

2.3 服務機制創(chuàng)新破解農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸

山東省供銷社通過共同出資、共創(chuàng)品牌、共享利益的方式，把農(nóng)業(yè)市場經(jīng)營主體“串聯(lián)”起來，通過勞動合作、資本合作、土地合作等多種途徑，采取合作制、股份合作制等方式，使供銷社與農(nóng)民的利益緊密相連。全力建設(shè)為農(nóng)服務中心，構(gòu)建“三公里土地托管服務圈”，實現(xiàn)全方位農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；Ｒ酝恋赝泄転榍腥朦c的農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；?，改變了以前土地的粗放經(jīng)營[12]。托管后的土地，可以成方連片，統(tǒng)一耕種、施肥、打藥、收割，不少地方還安裝噴灌設(shè)備，實行統(tǒng)一噴灌，既抗旱，又節(jié)水。農(nóng)資服務也由單純的農(nóng)資銷售，變?yōu)榕c技術(shù)服務相結(jié)合。去年，高密小麥“一噴三防”、玉米“一防雙減”首次用上了山東省供銷農(nóng)業(yè)服務公司的飛機，6萬畝耕地，打藥僅用5天時間，減少農(nóng)藥使用量20%，節(jié)約費用40%，提高作業(yè)效率500多倍，有效防治率達96%以上。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，不僅是種地的現(xiàn)代化，還包括生產(chǎn)、加工、銷售、服務一體化，這也夯實了供銷社“上聯(lián)生產(chǎn)基地，下接消費終端”的優(yōu)勢。從汶上縣托管土地里產(chǎn)出的小麥，經(jīng)過烘干之后，直接送進汶上縣供銷社的面粉廠，然后再將面粉運到北京等地29家魯供綠葉牌“山東大饅頭”加工廠。

針對當前土地流轉(zhuǎn)存在的一些問題，土地托管也有新的解決方式。合作社替代農(nóng)戶、農(nóng)機替代勞力，從整地到收購，全由合作社機手駕駛農(nóng)機來完成，有效解決了農(nóng)村勞動力短缺、農(nóng)戶無力耕種的現(xiàn)實問題[13]。從土地的承包權(quán)到打場售糧后的收益權(quán)，都歸農(nóng)戶所有，合作社只是包攬了具體的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。在當前農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地或條件不具備、流轉(zhuǎn)不了的情況下，這種方式更受農(nóng)民歡迎。規(guī)?；?、標準化加機械化，使得種田效率、畝產(chǎn)糧均大大提高，節(jié)約了成本，增加了產(chǎn)量，解決了“農(nóng)民增收”的難題。農(nóng)機手按面積和生產(chǎn)需要搭配和協(xié)調(diào)各種農(nóng)機，讓多臺農(nóng)機合理使用，高效運轉(zhuǎn)，解決了“農(nóng)機使用效益”的難題。合作社組織服務隊和社員們參加各種種植技術(shù)和農(nóng)機使用技術(shù)培訓會，把過去對單個農(nóng)民的培訓轉(zhuǎn)移到機手和服務隊長身上，解決了“農(nóng)技人員作用發(fā)揮”的難題。

3 山東省供銷社土地托管與農(nóng)業(yè)服務規(guī)模化典型案例分析

山東省供銷社的土地托管戰(zhàn)略為“兩手、兩委、兩頭”?！皟墒帧奔匆豢啃姓?，二靠市場；“兩委”即一靠支委，二靠村委；“兩頭”即化肥農(nóng)藥供應，糧食烘干收購。供銷社通過產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)、牽頭領(lǐng)辦、項目扶持等方式，與村兩委發(fā)展專業(yè)合作社，使村集體既有了分紅、租金等固定收益，又從供銷社服務費用中獲得部分收入。他們還組建農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，讓農(nóng)民和市場經(jīng)營主體抱團發(fā)展。

截至2016年11月底，山東省供銷社共托管土地2 198萬畝，其中大田作物1 532萬畝，經(jīng)濟作物666萬畝。在這2 198萬畝中，全托管面積為256萬畝，半托管面積為1 942萬畝。2016年，山東省供銷社系統(tǒng)土地托管收入達到665 954萬元。為配套土地托管，打造“三公里托管服務圈”，共建設(shè)為農(nóng)服務中心1 012處。為農(nóng)服務中心可提供農(nóng)機服務、測土配肥、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干貯藏、莊稼醫(yī)院、農(nóng)民培訓等“一站式”服務，輻射周邊20個自然村，服務3～5萬畝農(nóng)田。

通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)山東省高密市供銷社相對具有代表性。高密市提出的“三公里托管服務圈”、全力建設(shè)為農(nóng)服務中心的做法，解決了土地托管中的一些實際問題，推動土地托管向更高層次發(fā)展。高密市供銷社從2013年開始，以“保姆式”全托管、“菜單式”半托管為主要形式，依托為農(nóng)服務中心，著力打造“三公里土地托管服務圈”，加快構(gòu)建綜合性、規(guī)?；?、可持續(xù)的為農(nóng)服務體系，2015年高密市供銷合作社已建成為農(nóng)服務中心15處，土地托管服務面積達40.2萬畝，累計實施一噴三防、深耕深松等承接政府購買服務的面積近100萬畝。2016年再建14處為農(nóng)服務中心，實現(xiàn)為農(nóng)服務中心“全覆蓋”。

3.1 高密市供銷社土地托管運作措施

以為農(nóng)服務中心建設(shè)為載體，打造“三公里土地托管服務圈”。高密市供銷社針對土地托管服務范圍問題，提出了“三公里服務圈”。即單個服務組織服務3～5萬畝土地，服務半徑3公里左右。規(guī)劃在原29個建制鎮(zhèn)(鄉(xiāng))駐地分別建設(shè)一個為農(nóng)服務中心，每個服務中心占地20畝左右，設(shè)置測土配方智能配肥、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機存放維修保養(yǎng)、糧食烘干貯藏或鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷藏加工、農(nóng)民培訓、莊稼醫(yī)院以及涉農(nóng)部門服務窗口等“6＋1”項基本服務功能。為避免重復建設(shè)，通盤考慮鎮(zhèn)域經(jīng)濟現(xiàn)狀和自身服務能力，突出各為農(nóng)服務中心特色，位于城郊的以社區(qū)服務為主，位于經(jīng)濟作物盛產(chǎn)區(qū)的以農(nóng)產(chǎn)品加工為主，位于糧食主產(chǎn)區(qū)的以糧食儲存、烘干為主。

3.2 高密市供銷社土地托管運行機制

高密市供銷社以土地托管為切入點推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；?，是以為農(nóng)服務中心為平臺和載體，以“公益性＋市場化”為引領(lǐng)，以“三公里土地托管服務圈”為基本單位，由社有企業(yè)縱向支撐、基層社與區(qū)域內(nèi)聯(lián)合社橫向融合并建立運營主體，涉農(nóng)部門廣泛參與或支持，聯(lián)合推進為農(nóng)服務向協(xié)作化、集約化、組織化、專業(yè)化縱深發(fā)展的“矩陣式”“網(wǎng)格化”的為農(nóng)服務體系。

3.3 高密市供銷社土地托管主要成效

一是帶動了區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。通過開展土地托管服務，實施規(guī)?；?jīng)營、標準化生產(chǎn)，有力帶動了高密市農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、組織化和園區(qū)化發(fā)展，加快向產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二是促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。通過開展耕、種、管、收等各個環(huán)節(jié)的產(chǎn)中服務，不僅較好地解決了農(nóng)業(yè)科技推廣“最后一公里”的難題，也有力地促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。通過土地托管服務，畝均可節(jié)支增效400～800元，經(jīng)濟作物增效達千元以上，

三是加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體發(fā)展。土地托管后，經(jīng)營權(quán)仍在農(nóng)民手中，既可保障他們安心外出打工獲取務工收入，也能享有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的收益，從而有效釋放了農(nóng)村富余勞動力，加快了農(nóng)民市民化、新型城鎮(zhèn)化進程。

四是推動了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過土地托管服務，吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與供銷社產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)、融合發(fā)展，推動第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)“接二連三”，使更多農(nóng)產(chǎn)品附加值留在農(nóng)村、富裕農(nóng)民。

五是促進了供銷社自身發(fā)展。開展土地托管服務，不僅使供銷社農(nóng)資經(jīng)營等傳統(tǒng)業(yè)務有了更加穩(wěn)定的市場，而且也在服務中得到合理的回報。同時，也促進了供銷社基層組織體系向村居延伸，經(jīng)營服務體系向田間地頭延伸，使供銷社在全托或半托服務中得到較高的經(jīng)濟收益。

3.4 山東省供銷社土地托管面臨的問題與困難

3.4.1 土地全程托管實施難度大

通過對汶上縣、鄆城縣、純化鎮(zhèn)等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地全托模式非常少見，除了有些常年在外打工或沒有勞動力的農(nóng)戶將土地全程委托給合作社或?qū)I(yè)服務公司外，大部分農(nóng)戶都選擇部分托管模式來對作物進行委托管理。這種情況下，會在一定程度上影響土地服務經(jīng)營的規(guī)模，各農(nóng)戶不同的、分散的服務要求使合作社、農(nóng)機服務公司等土地托管主體在一些地區(qū)不能集中連片地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，導致經(jīng)營成本增加，經(jīng)營收入降低，降低了土地托管主體的服務積極性[14]。

究其原因，主要有以下幾個方面:第一，具有勞動力的農(nóng)戶雖然前往城鎮(zhèn)打工，但對于技術(shù)性低、難度小、消耗時間短的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還是希望能夠由自己完成，以節(jié)省農(nóng)業(yè)支出，增加農(nóng)業(yè)收入；第二，年齡較大的農(nóng)戶還留有對土地強烈情懷，不情愿將土地全部委托他人來管理；第三，部分土地耕作環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生糾紛，農(nóng)戶不放心委托合作社或農(nóng)機公司來管理[15]。以澆水環(huán)節(jié)為例，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶都選擇自己澆水而不委托合作社進行此項生產(chǎn)環(huán)節(jié)的委托管理。一是因為澆水環(huán)節(jié)所需時間特殊、短暫，錯過特定的澆水時間段就會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量產(chǎn)生巨大的影響；二是農(nóng)戶擔心委托他人來澆水會產(chǎn)生只做表面工作而不將耕地澆透的現(xiàn)象。

3.4.2 各涉農(nóng)部門聯(lián)系不夠緊密

我國有眾多政府管理部門均與農(nóng)業(yè)有所關(guān)聯(lián)，比如農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部、國土資源部、供銷合作社聯(lián)合社等，由于其各自的職責、分工不同，導致每個部門僅關(guān)注自己部門所負責的相關(guān)工作，而不是從整個土地托管的全局角度出發(fā)，從宏觀上理解、把握及具體實施作物托管的有關(guān)工作。供銷社作為土地托管的先行者，也并不愿意將成功的經(jīng)驗做法與其他部門分享。

3.4.3 土地托管主體競爭加劇

土地托管的興起，引起了各政府部門的高度重視及眾多媒體的關(guān)注，社會各農(nóng)業(yè)社會服務主體紛紛加入到土地托管的服務體系中來，以占據(jù)一定的市場，爭得相關(guān)的市場利益。作為土地托管的先行者，供銷社在面對市場競爭時，勢必會在一定程度上降低服務價格，減少所獲取的利潤。在保證服務質(zhì)量的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)服務人員的利潤減少，會導致他們的工作積極性下降，放緩進一步土地托管的進程，影響我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化的發(fā)展。

4 研究結(jié)論、政策建議與前景展望

4.1 研究結(jié)論

(1)土地托管不是一個科學的概念，其準確表述應當為土地作物托管或建成作物托管。土地托管的對象是作物。從這個角度出發(fā)，土地托管應稱為土地作物托管，可以簡稱為作物托管。按作物品種分類，作物托管可分為糧食作物托管與經(jīng)濟作物托管。糧食作物又可分為小麥托管、玉米托管、水稻(旱稻)托管，經(jīng)濟作物托管也可以繼續(xù)細分。土地托管的實質(zhì)是勞務外包。土地托管可以稱之為作物生產(chǎn)勞務外包。對于所有過程都外包出去的情況，稱之為全外包。對于部分過程外包出去的情況，則稱之為半外包。

(2)土地托管與土地流轉(zhuǎn)相比，更受農(nóng)民歡迎，是農(nóng)業(yè)服務規(guī)模化經(jīng)營的最新探索。土地托管之所以更受農(nóng)民歡迎，基于以下原因:第一，確權(quán)后的承包地屬于人格化財產(chǎn)，人格化的資產(chǎn)稟賦高，稟賦高的資產(chǎn)要價高。確權(quán)以后可能發(fā)生兩種情況，一是農(nóng)民不喜歡把土地輕易流轉(zhuǎn)出去，二是土地流轉(zhuǎn)的價格偏高，而這會使流轉(zhuǎn)土地越來越困難[16]。第二，土地托管從心理上最大限度地保持了農(nóng)民的承包權(quán)，可以使農(nóng)民安心耕作或外出打工。第三，土地托管會催生各種各樣的農(nóng)業(yè)服務公司，提高農(nóng)業(yè)服務的專業(yè)化水平。專業(yè)化水平的提高，又反過來促進農(nóng)業(yè)服務質(zhì)量的提高。

(3)山東省供銷社的土地托管可以用“三打工”來概括:農(nóng)民外出打工，供銷社為農(nóng)民打工，其他單位給供銷社打工。前兩句是供銷社自己的口號，把自己定位為為農(nóng)民打工的服務人員。但這個概括并不全面，實際上，在很多地方，供銷社扮演了個“總包工頭”的角色。供銷社把農(nóng)民所需的服務承包下來，又分包給其他主體去做。比如，將耕地、收獲等勞務分包給農(nóng)機公司，把植保分包給飛防公司等。

(4)土地托管催生為農(nóng)服務中心，開辟了農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；?jīng)營的新路子。目前，為農(nóng)服務中心有6＋1項服務功能。所謂“6”，是供銷社自身提供的服務，所謂“1”，是政府部門的窗口服務。目前，供銷社自身的6項服務開展的較好，但政府部門的窗口服務則相對不完善。這其中有兩個原因，一是政府部門原來有服務地點，若舍舊取新，心理上有些障礙；二是政府部門屬于行政管理部門或事業(yè)單位，對供銷社的認同度較低。

4.2 政策建議

(1)深化土地托管理論研究。學術(shù)界對土地托管概念不統(tǒng)一，造成大家對土地托管的理解有所偏差，影響其深層次的研究。其次，對于土地托管的運行、動力等機制問題以及未來可持續(xù)發(fā)展問題研究不夠深入，理論層面的研究不夠系統(tǒng)，無法使相關(guān)研究人員系統(tǒng)地掌握土地托管。相關(guān)專家學者應盡快在理論上對土地托管進行概念梳理，對土地托管進行深入的研究，使后續(xù)的研究工作得以開展，豐富與充實土地托管的理論，使土地托管的實際進展情況得以快速有效地持續(xù)進行下去，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、服務規(guī)?；龀鰬械呢暙I。

(2)提升托管裝備水平。在制約土地全托管的澆水環(huán)節(jié)，時間要求比較緊，在返青階段要把返青水澆足，早澆晚澆效果都不好。在山東部分地區(qū)，灌溉的水源有兩種，一種是引黃河水進行灌溉，另一種是抽井水進行灌溉，由于這兩個因素，每年澆水存在水源爭奪的問題，農(nóng)戶之間易出現(xiàn)矛盾，也易與托管主體產(chǎn)生糾紛。在這種情況下，托管主體可與當?shù)剞r(nóng)戶共同進行投資，對澆水裝備進行改良和升級改造，滿足農(nóng)戶對澆水的需求。

(3)促進社會托管主體合作經(jīng)營。部分社會企業(yè)在看到土地托管有較為可觀的利潤后，紛紛想要在土地托管市場中分得“一杯羹”，積極與村“兩委”進行聯(lián)系與溝通，試圖進入土地托管的市場競爭中來，這樣會導致競爭加劇，服務價格下降，利潤減少。供銷社與社會企業(yè)可進行分工明確的合作，比如供銷社利用自身的信譽度高的優(yōu)勢與村“兩委”或農(nóng)戶進行合同的簽訂，利用社會企業(yè)的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備來滿足農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)服務需求。這樣可在保證服務質(zhì)量的基礎(chǔ)上，增加各托管主體的收入，提高相關(guān)工作人員的工作積極性。

(4)加大對土地托管的扶持力度。對開展土地托管的合作社實行重點傾斜，鼓勵土地托管大面積推廣。一方面，加強項目扶持，涉農(nóng)項目優(yōu)先在土地托管地塊實施，農(nóng)機具購置補貼向合作社傾斜，支持土地托管主體承擔涉農(nóng)項目、開展農(nóng)機推廣服務。另一方面，加強金融支持。設(shè)立融資專項補貼資金，適當補貼托管主體貸款和擔保費用；協(xié)調(diào)金融保險機構(gòu)與托管合作社做好對接，創(chuàng)新服務產(chǎn)品和服務方式，解決其貸款難、保費賠付難等問題。

4.3 前景展望

中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展愿景:兩個適度規(guī)模的完美結(jié)合。

(1)在三權(quán)分置的土地制度背景下大力發(fā)展家庭農(nóng)場，鼓勵土地流轉(zhuǎn)以家庭農(nóng)場為重點，實現(xiàn)家庭農(nóng)場的規(guī)模化經(jīng)營。就糧食生產(chǎn)而言，家庭農(nóng)場這種方式，無論是從土地生產(chǎn)率的角度，還是從勞動生產(chǎn)率的角度，都是最佳選擇。當然，家庭農(nóng)場有一個適度規(guī)模的問題，這個規(guī)模的大小與自然經(jīng)濟條件、社會經(jīng)濟條件乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件都密切相關(guān)，不同的地區(qū)可能有不同的規(guī)模。

(2)大力扶持農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營實體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務專業(yè)化與適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開社會化服務。所謂社會化服務有兩種基本類型，一是政府主導的社會化服務。政府從自身的目標、能力出發(fā)確定社會化服務的內(nèi)容與形式。另一種是市場主導的社會化服務。在市場經(jīng)濟條件下，有很多相關(guān)的涉農(nóng)企業(yè)，他們根據(jù)市場需要提供自己的服務。無論是政府主導的社會化服務，還是市場主導的社會化服務，都有一個規(guī)模問題和半徑問題。同樣，這個規(guī)模與半徑也受社會技術(shù)經(jīng)濟條件的限制。

(3)強化為農(nóng)服務中心建設(shè)，為兩個適度規(guī)模經(jīng)營的結(jié)合創(chuàng)造平臺。第一，為農(nóng)服務中心可以為家庭農(nóng)場提供多種類型的農(nóng)業(yè)社會化服務。比如農(nóng)機服務、生產(chǎn)資料服務、植保服務、烘干與儲藏服務等，當然也可以提供各種各樣的其他服務。這些服務的水平越高，農(nóng)場的規(guī)?？赡芫驮酱?。第二，隨著服務需求的增加及服務能力、技術(shù)水平的提高，農(nóng)業(yè)服務公司的規(guī)模可能進一步擴大。進一步擴大的規(guī)模可以促使服務半徑擴大，進一步促使為農(nóng)服務中心的分化與整合，最終使農(nóng)業(yè)社會化服務提高到一個新的水平。

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Land Trusteeship and Scale Management of Agricultural Service——A Case Study of Shandong Supply and Marketing Cooperative

WANG Wei1， XU Qinhang2， ZHOU Xue3
(1.Agriclture and Rural Economy Research Centre，Shandong University of Finance and Economics，Jinan250014，China；2.School of Public Management，Agricultural University Of Nanjing，Nanjing210095，China；3.School of Public Management，Shandong University of Finance and Economics，Jinan250014，China)

At the present stage there are two different ways to realize agricultural scale management:land concentration and agricultural production service scale.The former is realized mainly by land transaction(land lease)while the latter can be realized through many channels，among which is land trusteeship.Starting with the concept of land trusteeship， this paper analyzes the subject， object and itermedianry of land trusteeship， discusses the path of realizing agricultural service scale management under land trusteeship，introduces the specific practices in Gaomi City， Shandong Province， and then puts forward the corrsponding policy suggestions.According to the experience of Shandong Province， land tusteeeship can be done well by building good agricultural service centers， and the construction of agricultural service centers involves solving such issues as land supply，fund raising and operation mechanism.

land trusteeship； supply and marketing cooperative； agricultural service scale management； agricultural service center

F325.22

A

2095－929X(2017)05－0087－09

(責任編輯高 瓊)

2017－07－23

2016年度農(nóng)業(yè)部重點課題“土地托管與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務規(guī)模擴大化”。

王蔚，男，山東鄒平人，山東財經(jīng)大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟研究中心教授，研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策，Email:sdcyww＠163.com；徐勤航，男，山東濟南人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士生，研究方向:土地資源管理；周雪，女，山東煙臺人，山東財經(jīng)大學公共管理學院碩士生，研究方向:土地資源管理。