司野

摘 要：土地征收權(quán)是以公共利益為目的，強制獲得土地所有權(quán)的國家權(quán)力。征收行為符合法定的公益目的與足額補償?shù)南拗茥l件，被征收者就應當服從。國務院關于“農(nóng)民對征地決定和征地補償?shù)拇_認材料作為征地報批必備材料”的規(guī)定，不僅在理論上與征收權(quán)的基本屬性存在沖突，同時也缺乏實踐上的可能性。這樣的程序設置表面上有利于農(nóng)民權(quán)利，但在實踐中不但無法發(fā)揮其應有的作用，反而影響了行政效率，導致了“農(nóng)民確認”程序存在一定缺陷。因此，對“農(nóng)民確認”程序要進一步完善，加入聽證程序，增加爭議判斷機制，并修改《中華人民共和國土地管理法》中的相關表述，補充相關內(nèi)容，以達到真正保護被征地農(nóng)民知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利。

關鍵詞：土地征收；征收程序；征地補償

中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）05-0007-07

一、問題的提出

2014年，山東省平度市杜家疃村120余畝的土地征收過程中存在違法征地情況被曝光，平度市國土資源局稱，該宗土地的征收是經(jīng)省政府批準，依照法定的征收程序，并已足額撥付土地補償費的合法征收行為。所涉及的被征用土地早在2006、2007年就已經(jīng)轉(zhuǎn)為了建設用地。截至2013年5月16日，青苗及地上附著物補償費340余萬元、征地補償費604余萬元已全部撥付到村，其中青苗及地上附著物補償費于2013年5月底全部兌現(xiàn)到村民手中。但村民提出，征地程序并不合法，當?shù)卣谖唇?jīng)村民同意的情況下，偽造了村民簽名和手印，依靠制作的假文書辦理了土地審批手續(xù)[1]。政府在申報征地審批中是否具有偽造農(nóng)民確認材料的行為，是征收行為是否合法的爭議所在。

被征地農(nóng)民在征地補償方案上簽字確認，是我國為了保護被征地農(nóng)民知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法性權(quán)利而設置的土地征收程序。可實踐中，這種農(nóng)民參與方式卻成為了各地“征地造假”案的導火索。簽字確認形同虛設，引發(fā)了嚴重的社會問題。在征地造假的背后，隱藏的是目前征地程序設置上的問題。對此，另一起涉嫌征地造假案的負責人解釋到：依照現(xiàn)有的制度規(guī)定，沒有農(nóng)民簽字就無法獲得用地審批。審批程序本身周期就長，項目建設又迫在眉睫。因此，在告知村民的前提下，由基層部門代替村民簽字、按手印，就成為了許多地方的慣用做法[2]。

集體土地征收的程序性規(guī)定主要存在于《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）以及《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《嚴格土地管理的決定》）當中。目前的征收實踐與司法實踐均以國務院發(fā)布的《嚴格土地管理的決定》為法律依據(jù)。在這份規(guī)范性文件中，“農(nóng)民確認”被確定為“征地審批”的前置程序“農(nóng)民確認”是指在集體土地征收決定公告時，被征地農(nóng)民要對“擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑”進行確認?！罢鞯貙徟笔羌w土地征收的啟動程序，必須以“被征地農(nóng)民知情、確認的有關材料為征地報批的必備材料”。。也就是說，建設項目申請征收農(nóng)民集體所有土地的，如果沒有附加“農(nóng)民確認”材料，就無法獲得批準。該項程序規(guī)定的效力不及《土地管理法》，因此，2012年公布的《土地管理法修正（草案）》征求意見稿有意將此項規(guī)定以法律的形式固定下來。對此，筆者持有不同的意見。

二、“農(nóng)民確認”程序的形成

（一）“農(nóng)民確認”的初態(tài)：政府單向通知

我國現(xiàn)行的有關集體土地征收程序規(guī)定的規(guī)范文本當中，以全國人民代表大會頒布的《土地管理法》具有最高的法律效力。其中第四十六條和第四十八條規(guī)定了兩種公告：集體土地征收決定公告和補償、安置方案公告現(xiàn)行《土地管理法》第四十六條第一款：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。第四十八條：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”。。為貫徹實施《土地管理法》，國務院于1998年12月頒布了《土地管理法實施條例》，其中第二十五條針對兩個公告內(nèi)容作出了進一步的規(guī)定：土地征收公告應包含“批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積等內(nèi)容”；補償公告則應囊括“征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙蕖钡确矫妗摹锻恋毓芾矸ā芳啊锻恋毓芾矸▽嵤l例》所規(guī)定的集體土地征收公告程序來看，均沒有涉及關于被征地農(nóng)民對公告內(nèi)容“確認”的規(guī)定。從內(nèi)容上看，《土地管理法》中征地公告的目的僅僅是在征收決定做出后，對被征收者的告知而不是征求意見，更不需要農(nóng)民確認。當時僅僅是在征地補償公告時要求實施公告的單位聽取被征收者的意見，對于土地征收決定的公告并不作聽取意見的程序限定。法律文本中也并未涉及聽取意見的方式及農(nóng)民意思表示的效力。這種意思表示既不會影響到征地行為的合法性，也不會影響征地程序的正常進行。

（二）“農(nóng)民確認”的強化：審批必備材料

自1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布實施以來，國有土地逐漸呈現(xiàn)出相對集體土地不菲的身價。在GDP為核心的政績觀指導下，各地方政府為了獲取建設資金，使得之后的幾年中違法征收現(xiàn)象愈演愈烈，嚴重的損害了集體土地所有者的合法財產(chǎn)權(quán)在政府主導的城市發(fā)展過程當中，政府更多的承擔著經(jīng)營者的身份。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的一個重要目的，就是為了解決城市發(fā)展錢從哪里來的問題。國有土地出讓成為了地方政府增加財政收入的主要路徑；集體土地征收，又是增加國有土地的主要手段。只有盡量抬高出讓價格，壓低補償投入，才能最大限度地獲取資金收入。。這也導致我國出現(xiàn)了諸如低水平重復建設，亂占濫用耕地等過度開發(fā)的問題，造成了土地資源的嚴重浪費。為了規(guī)范土地征收行為，2004年國務院發(fā)布了《嚴格土地管理的決定》。一方面對公告內(nèi)容和程序進行了修改，另一方面規(guī)定了聽取意見的方式及意思表示的效力。在公告內(nèi)容和程序方面，將原本置于審批之后的告知程序修改為征地報批的前置程序，明確指出了在征地公告時要加入“擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑”的告知內(nèi)容；在聽取意見和效力方面，要求將農(nóng)民接到公示通知并且確認形成公告材料，在必要的時候由國土資源部門依照有關規(guī)定組織聽證。這種被征地農(nóng)民知情、確認的材料成為了征地報批的必備材料。據(jù)此，2006年國土資源部發(fā)布的《關于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》提出，各類建設項目征收農(nóng)民集體所有土地，征地報批前未履行告知、確認、聽證程序的，不得批準征地。2007年，勞動與社會保障部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《關于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關問題的通知》同樣指出，“被征地農(nóng)民社會保障對象、項目、標準以及費用籌集辦法等情況，要納入征地報批前告知、聽證等程序，維護被征地農(nóng)民知情、參與等民主權(quán)利。市縣人民政府在呈報征地報批材料時，應就上述情況作出說明”。這就使得原本的不能、也不應與征收權(quán)形成直接對抗的被征地農(nóng)民“確認”行為，成為了征收程序啟動的必要性前置程序。換而言之，如果被征地的農(nóng)民不在有關知情、確認材料上簽字征收程序就無法繼續(xù)進行。endprint

三、“農(nóng)民確認”程序的缺陷

（一）理論的沖突：強制性背離

征收權(quán)是國家利用強制手段獲取非國有財產(chǎn)所有權(quán)的一項權(quán)力。對于該項權(quán)力的正當性，主要存在兩種觀點[3]。一種觀點認為，國家作為最高的統(tǒng)治者，可以支配其領土范圍內(nèi)的一切財產(chǎn)，為滿足公共使用目的，必要時可不經(jīng)過所有人的同意，將原本不屬于國家的財產(chǎn)收為國有，即“國家主權(quán)說”格勞秀斯認為，主權(quán)屬于國家，是國家的最高統(tǒng)治權(quán)?；舨妓箘t將主權(quán)比作為國家的“靈魂”，意在強調(diào)這種權(quán)力不受任何團體或個人意志的影響。國家區(qū)別與其他社會政治組織的根本標志在于其擁有主權(quán)。這種權(quán)力具有絕對性、永久性、不可讓渡性及不容侵犯性[4]21。。另一種觀點雖然承認政府仍然保有一定的權(quán)力，但該種權(quán)力不是為實現(xiàn)某種主觀利益，而是必須履行組織公共服務的義務，即“社會義務說”“社會義務說”強調(diào)所有權(quán)的行使所產(chǎn)生外部性。即所有人在追求個人效益最大化的同時往往會產(chǎn)生對財產(chǎn)資源的不合理使用，進而形成資源的不合理配置，影響社會效益[5]。。無論那種觀點，都不曾否認政府擁有的這項權(quán)力。一般而言，征收行為是一國政府不需要獲得所有權(quán)人的同意而獲得其財產(chǎn)的，超越市場自由財產(chǎn)交易的強制行為，以立法的方式實施征收，是政府擁有的固有的、不可剝奪的權(quán)力。也就是說，對于政府按照法律作出的征收決定，被征收者必須無條件地接受國家的安排，強制性是征收的根本屬性。具體到集體土地征收，國家不需以協(xié)商的方式與被征收者達成協(xié)議而獲得土地所有權(quán)。其以國家政治力量為依靠，無論被征收者是否同意，按照法定程序即可獲得土地的所有權(quán)。土地所有權(quán)變更并不以所有者意思表示為前提。

正是由于征收權(quán)具有強制性，為保障其他主體的合法財產(chǎn)權(quán)利，就需要對該項權(quán)力的行使加以必要的限制。在人民主權(quán)原則之下，正當法律程序作為一項重要的法律觀念與憲法原則，被現(xiàn)代法制國家視為是有效控制征收權(quán)的一項必要手段。征收過程中的正當法律程序其中一項重要內(nèi)容就是，任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應當獲得公正的聽證或其他聽取意見的機會。具體到土地征收而言，土地所有者在受到土地被征收這樣的不利處分前，就應當在事前對處分的根據(jù)、理由具有知情權(quán)，并且擁有提出申辯意見的權(quán)利[6]。國務院在《嚴格土地管理的決定》中設立“農(nóng)民確認”的程序，意在保障農(nóng)民的知情權(quán)，使被征收者獲得發(fā)表意見的機會，其目的是值得肯定的。可一旦將“農(nóng)民確認”作為申請報批土地征收的“必備材料”，就事實上形成了農(nóng)民作為土地所有者的權(quán)利與征收公權(quán)力的直接沖突。換而言之，這樣的程序設置在表象上意在肯定集體土地所有者的知情權(quán)、參與權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，其實質(zhì)卻與土地征收權(quán)設置本身背道而馳，無形中擴大了被征收者的財產(chǎn)權(quán)利，否定了土地征收的強制性。

（二）現(xiàn)實的無奈：可行性缺失

公平與效率是行政行為的兩大基本價值目標，忽視了行政效率的程序，亦無法實現(xiàn)程序的正當性。如果說“農(nóng)民確認”程序的設立是為了凸顯征收中的公平，那么確保程序確實可行，則便于提升征收效率。只有二者兼顧才是真正的程序正義?！盁o確認則無審批”的程序設置不但無法實現(xiàn)集體土地征收的效率，甚至成為了一種阻礙。

這樣的前置程序在我國現(xiàn)有的不完備的征收制度框架下缺乏可行性，主要原因在于以下幾個方面：

1.對征收補償制度的影響?，F(xiàn)行《土地管理法》中征地補償方式延續(xù)了1986年《土地管理法》的年產(chǎn)值倍數(shù)法。傳統(tǒng)補償方式所確定的補償數(shù)額并不能滿足如今的補償需求，致使被征地農(nóng)民不愿對補償進行確認。一方面，1998年關于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）的說明》中提到，征地補償時以保障被征地農(nóng)民生活水平不降低為基本原則：土地補償和安置補助總和以土地被征收前三年平均年產(chǎn)值若干倍計算。具體來說，在銀行利率恒定的基礎下，如將給予農(nóng)民的征地補償和安置補助全部存入銀行，農(nóng)民獲得補償款的儲蓄利息要與農(nóng)民耕種收益基本持平用公示表示《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）的說明》中解釋的征地補償平均年產(chǎn)值倍數(shù)法，即為：征收前三年平均年產(chǎn)值=補償數(shù)額×銀行利率；補償數(shù)額=征收前三年平均年產(chǎn)值×倍數(shù)。將兩個公式合并可得：征收前三年平均年產(chǎn)值=征收前三年平均年產(chǎn)值×倍數(shù)×銀行利率。當銀行利率下調(diào)時，為保證公式依然成立，就必須更改倍數(shù)。。而現(xiàn)實情況是，自1998年以來，銀行固定利率最高都未曾超過“年產(chǎn)值倍數(shù)法”確定時期的5%《關于〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉的說明》原文表述為：“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍。也就是說，如果被征地單位將土地補償費、安置補助費全部存入銀行，按當時（1986年）的銀行長期存款利率（5%）”。。為確保農(nóng)民獲得的補償總額存入銀行利息與種地收入持平，就應當對土地補償費和安置補助費的標準進行提高。但遺憾的是，自1998年《土地管理法》頒布實施以來，法定的補償標準一直不曾提高。

2.對土地管理制度的影響。我國施行的是城鄉(xiāng)土地的“二元所有制”。兩種不同的所有權(quán)捆綁的是不同的使用規(guī)則。法律規(guī)定，國有土地可以進行工商業(yè)開發(fā)，而集體土地（除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）只能用于農(nóng)業(yè)種植。這就意味著任何城市單位或個人，要利用土地進行建設，就必須在國有土地上進行。在我國大力推行城鎮(zhèn)化建設的今天，對城市發(fā)展用地的需求形成了國有土地價格的畸形增長。與此形成鮮明對比的是，集體土地并不能同國有土地那樣在一級市場內(nèi)自由交易。這就使得集體土地事實上不存在相對統(tǒng)一的價格，即沒有一個衡量標準。在這樣的情況下，任何一個被征地的農(nóng)民都希望能獲得更高數(shù)額的補償。如果農(nóng)民簽字認可作為土地征收的審批前置條件，就難免會形成一些被征地者在利益欲望的推動下，一味地提升補償價格而遲遲不能達成一致，從而導致征收程序無法正常啟動，嚴重影響征收效率。

3.大量農(nóng)村勞動力進入城市，為“農(nóng)民確認”帶來了現(xiàn)實障礙。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年中國城鎮(zhèn)化率達到57.35%[7]。城鎮(zhèn)化所帶來的直接后果是，很多外出打工的被征收土地的農(nóng)民無法在規(guī)定的時間返回農(nóng)村進行土地征收公告的確認簽字。依照《憲法》《土地管理法》《村民委員會組織法》等有關法律規(guī)定，集體土地的所有者為農(nóng)民集體。《憲法》中所規(guī)定的“集體所有”僅是一種公有制形式，其中的“集體”并不特指某種“團體”或“組織”。為使虛化的主體現(xiàn)實化，《物權(quán)法》最終以“集體成員集體所有”代替了“集體所有”。并規(guī)定了由（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi)）集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，代表“集體”行使所有權(quán)。這種代理存在的目的，就是要使虛化的“集體”現(xiàn)實化。依照相應的法定程序，每個代理組織都以民主選舉的方式產(chǎn)生負責人員，每個代理組織都有權(quán)依照民主程序形成“集體”決定。在這樣的制度框架內(nèi)，征地公告完全可以由擁有土地所有權(quán)的“集體”代理組織負責通知本集體成員，遵循相應的法律程序召開代表大會或全體會議，按照一定的多數(shù)比例通過并予以確認，便可以實現(xiàn)公告程序的目的。也許是出于對現(xiàn)實情況的考慮，《嚴格土地管理的決定》所規(guī)定的審批前的確認主體不是針對被征收的“集體”代理組織，而是具體的集體成員。這就要求由公告機關在進行公告的同時，必須通知到每個農(nóng)民。在農(nóng)村大量人口進城務工的現(xiàn)實情況下，由公告機關完成原本可以由集體代理組織完成的工作，這就無形中增大了實際操作的成本。endprint

四、征收確認的他國經(jīng)驗

（一）美國土地征收中的確認

美國的土地征收程序大致可以分為征收決定作出、協(xié)議購買和強制征收三個階段。土地的征收決定源于土地規(guī)劃，土地規(guī)劃的制定屬于國家權(quán)力。在行政機關初步考慮某塊土地可能會被征收時，一般不要求通知土地所有者參與。一旦某塊土地被確認為被征收對象，行政機關僅僅需要以報紙刊登公告等形式，對征收目的、項目選址等具體信息進行公開，并且通過直接送達或郵寄送達等方式，將征收決定和土地所有者具有的權(quán)利以及征收土地的具體程序告知土地所有者，此過程并不需要得到被征收者的確認反饋。土地所有者可以就土地征收的合憲性向法院提起訴訟，最終由法院進行裁定[8]。

協(xié)議購買是強制征收的必經(jīng)程序。在土地協(xié)議買賣之前，由具有評估資質(zhì)的第三方單位對土地及附屬物價值進行客觀的評估，并作出評估報告。征收機構(gòu)依據(jù)評估報告的價格與被征收者進行協(xié)商。一旦雙方對交易價格達成一致，簽訂購買協(xié)議，土地交易便已完成。如果被征收者對評估價格存有異議，那么就仍需進一步協(xié)商。如果經(jīng)過多次協(xié)商，行政機關與被征收人之間仍然無法達成妥協(xié)，征收機構(gòu)就需要以訴訟的方式，請求法院對補償數(shù)額進行裁決。對于支付金額的討價還價在一定意義上可以視為是被征收者對補償方式和數(shù)額的確認。但這種確認最終只能實現(xiàn)補償數(shù)額的變動，并不會影響征收程序的進行。

（二）德國土地征收中的確認

德國的征收決定產(chǎn)生于土地需求方的申請。地區(qū)專員在接到征地申請后負責對土地征收申請進行審查，包括土地征收是否符合公眾利益的需要，是否符合被征收地區(qū)的土地發(fā)展規(guī)劃，在協(xié)商購買階段征收機構(gòu)是否向被征收方提供了公平的對價等內(nèi)容。經(jīng)過審查認為征收申請符合條件的，地區(qū)專員就會發(fā)布公告并啟動征地程序。

德國的被征收者確認能夠影響征收決定的最終形成。這種影響是間接的，即如果土地所有者對征地決定有不同意見，可向地區(qū)專員提出收回征地決定的請求。但如果地區(qū)專員堅持不撤回征地決定，利害關系人可向高級行政法院起訴。高級行政法院可根據(jù)情況判決征地認定是否合法。若判決地區(qū)專員的征地決定無效，征地程序終止。如果高級行政法院作出有利于地區(qū)專員的判決，而土地所有人不服，可向聯(lián)邦行政法院控告上訴。聯(lián)邦行政法院作出的判決，則是最終的裁決。在補償確認方面，如果土地補償請求人不同意地區(qū)專員提出的征地補償額，也可以向州法院起訴，提出自己的補償請求，由法院作出最終裁決[4]178-183。概而言之，德國的被征收者的確認能夠影響征收行為的形成以及補償數(shù)額的確定。但這種影響是通過法院裁決而間接形成的，而并非具有直接的決定權(quán)。

（三）法國土地征收中的確認

法國的土地征收主要分為行政與司法兩個階段。行政階段主要是對被征收土地的位置和公益目的的確定。實際轉(zhuǎn)讓效力則是在司法階段進行；補償金額的確定雖被置于司法階段，但由于其確定基礎也是基于協(xié)商產(chǎn)生，因而也可以在行政階段進行。具體而言，土地征用單位需向省長提出申請，由省長先對征地目的公益性進行調(diào)查作出批準公用目的的決定。再對土地的具體位置、所有權(quán)人等利害關系人進行調(diào)查。依據(jù)調(diào)查的最終結(jié)果，作出是否可以轉(zhuǎn)讓的決定。在可轉(zhuǎn)讓決定作出后6個月內(nèi)，移交普通法院進行最后的裁判。普通法院在接到省長提出的裁判申請后，對調(diào)查文件進行書面審查。如果法院認為省長出具的調(diào)查材料確實完備，在補償金付清之后，征用單位就能夠?qū)嶋H地對土地進行占有了。

為保土地所有人的合法權(quán)益，在行政與司法階段，也都分別規(guī)定了公告程序。在行政階段，省長在作出批準轉(zhuǎn)讓和可轉(zhuǎn)讓決定后，都要告知土地所有人。土地所有人對兩項決定如有異議可分別提起行政訴訟。在征收行為合法性認定方面，法國規(guī)定最高法院、部長和省長均為有批準公益目的的機關和責任人。被征收人如果對征收目的存有異議，可以提起行政訴訟要求撤銷決定。在司法階段，當法院作出有利于征收單位的最終裁決后，要求申請征地的單位，必須把裁決通知所有利害關系人，否則對他們不發(fā)生效力。如果征收補償經(jīng)協(xié)商無法達成一致，雙方均可請求法官予以確定。如果對法院作出的裁判不服，還可在規(guī)定期限內(nèi)向上訴法院進行上訴。如仍不服，可以申請最高法院復核。

美國、德國和法國的征收程序中均有保障被征收者實現(xiàn)知情權(quán)和參與權(quán)的相關程序設置。但是，在行為效力方面，如果被征收者對所需確認內(nèi)容（包括征收的合法性或補償數(shù)額）產(chǎn)生異議，往往是以向法院提起訴訟，請求法院裁決的方式來實現(xiàn)自我的意思表示，而并非擁有直接對抗征收決定的權(quán)利。

五、對“農(nóng)民確認”程序完善的思考

在全社會高度呼吁保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體地位的背景之下，立法者應該在集體土地征收過程中引入征收農(nóng)民參與程序，以充分體現(xiàn)憲法“尊重和保障”人權(quán)的立法精神。行政相對人對行政行為的充分監(jiān)督正是依法治國的體現(xiàn)。雖然《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律規(guī)范已經(jīng)為集體土地征收設置了一個并不簡單的程序，但是這樣的征收程序也依然存在著許多缺陷，尤其是在對征收公益性監(jiān)督方面，被征地農(nóng)民并沒有合法的途徑對征地行為的合法性提出質(zhì)疑。合法途徑的缺失是造成違法征地現(xiàn)象頻出的重要原因之一，已經(jīng)影響到了農(nóng)民個體的財產(chǎn)權(quán)利。然而，農(nóng)民確認程序的設置，并不能阻擋土地征收亂象的發(fā)生，也沒有為農(nóng)民保護自身權(quán)益發(fā)揮作用。相反，現(xiàn)實生活中以偽造農(nóng)民確認為由而提起的行政復議和行政訴訟，受舉證條件的影響，農(nóng)民的勝率極低?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十四條規(guī)定，行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，確認違法，但不撤銷行政行為。據(jù)此，即便農(nóng)民勝訴，也難以達到初始愿望，徒增訴訟成本。鑒于將“農(nóng)民確認材料作為征地審批的必備材料”在理論和實踐上的局限性，本文建議應盡快將其歸為知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)范圍，取消其土地征收審批條件的功能。關于被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完全可以參考美國、德國、法國的經(jīng)驗，通過加入聽證程序、規(guī)定第三方裁判等方式，實現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)利的保護。endprint

（一）拓寬農(nóng)民確認權(quán)的邊界

農(nóng)民確認權(quán)是被征地農(nóng)民維護自身合法權(quán)益，自由公開申明主張，以驅(qū)使行政決定向著有利于自己方面發(fā)展的程序性權(quán)利。該項權(quán)利的有效行使既能夠維護農(nóng)民集體的土地財產(chǎn)權(quán)，也能夠形成對行政行為的有效監(jiān)督，起到防止行政權(quán)濫用的效果。但現(xiàn)有的法律規(guī)范嚴重制約了該權(quán)利的運行?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條第三款規(guī)定，被征地的集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民僅能夠?qū)镜恼鞯匮a償、安置內(nèi)容提出自己的意見，并不能對征收決定發(fā)表意見。也就是說，被征地者無法對公共利益的認定提出質(zhì)疑。如此規(guī)定既侵犯了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，也不利于對征收行為合法性的監(jiān)督。集體土地征收不僅涉及到土地所承載的財產(chǎn)權(quán)益，更關乎到被征收者的生存問題[9]。這就決定了農(nóng)民確認應當涉及到土地征收過程中的公共利益認定、補償安置方案設計、土地補償款分配等各個環(huán)節(jié)。應當全面保障被征地集體成員的表達意愿的權(quán)利，保障集體成員可以提前介入、實質(zhì)介入，強化集體成員的征收話語權(quán)[10]。因此，不僅在聽證程序中應加入對公益認定內(nèi)容，在非正式的聽證程序中也應當聽取被征收者的聲音。在制度設計時可以借鑒德國的陳述意見規(guī)范，給予農(nóng)民就征收行為的公益性進行意思表述的權(quán)利[11]。值得一提的是，被征收者雖具有這樣的表達意愿的權(quán)利，行政機關也應當對被征收主體所表達的意愿予以考慮，但這樣的意思表示并不能形成與征收行為的直接抗衡。征收行為是否滿足“公益需求”的合法性要件，只能由獨立于征收行為的第三方進行最終裁定。農(nóng)民對于征收決定的異議只能是對征收決定的間接影響。

（二）聽證程序的法律確認

1998年《土地管理法》修訂前，1996年頒布的《行政處罰法》中已經(jīng)具有了聽證程序的規(guī)定。從立法角度來看，在1998年《土地管理法》修訂時加入“聽證”并不存在立法上的技術障礙。然而，修訂后的法律文本卻僅僅采用了“聽取意見”的表達方式[12]。為了彌補法律中的“疏漏”，國土資源部分別于2001、2004年頒布了《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》兩部規(guī)章，明確提出了被征地權(quán)利人如果對征地補償、安置方案存有不同意見，要求聽證的，應當組織聽證會。聽證記錄員應以聽證筆錄或會議紀要的形式記錄下聽證的全部內(nèi)容。凡舉行聽證會的，申請征地補償安置方案報批時應當同時附有聽證筆錄。但從實踐來看，聽證程序卻只是流于形式。其原因在于：一方面，聽證筆錄往往內(nèi)容過于龐雜，審批機關常常無暇梳理聽證程序中的重要事項，甚至無暇顧及聽證會的處理意見；另一方面，規(guī)章中只是確定了在行政審批時需要附加聽證筆錄的形式要件，并沒有賦予聽證筆錄相應的法律效力。

因此，未來的《土地管理法》修改，不僅應當修改文本表述，以“聽證會”代替“聽取意見”，而且需要肯定聽證結(jié)果對行政審批的法律約束力。具體而言，土地征收決定公告時，應當完善將農(nóng)民個體、集體經(jīng)濟組織或其他權(quán)利人申請舉行聽證權(quán)利一并告知的法律程序。權(quán)利人對公告內(nèi)容產(chǎn)生異議并申請聽證的，由有關市、縣政府土地行政主管部門組織舉行聽證會，聽取權(quán)利人意見，形成聽證結(jié)果。如果需修改征地補償、安置方案的，應當依法進行修改；如果認為不宜作出調(diào)整的，必須向權(quán)利人進行反饋、說明理由。行政機關在作出最后行政行為之前，必須充分考慮聽證會的最終處理意見，如果聽證結(jié)果認為需要修改，而行政機關拒不執(zhí)行的，行政相對人有權(quán)以行政訴訟的方式尋求司法救濟。

（三）增加爭議裁判機制

現(xiàn)行《土地管理法》當中沒有對補償公告異議的裁判機制的規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》中指出，如果農(nóng)民對補償、安置公告內(nèi)容產(chǎn)生異議，先由縣級以上地方人民政府進行協(xié)調(diào)。如果協(xié)調(diào)不能形成統(tǒng)一意見，由批準征用土地的人民政府進行裁決。這樣的規(guī)定存在兩方面的問題：其一，從現(xiàn)有的農(nóng)民異議權(quán)范圍來看，上級政府對下級政府行為進行最終裁決，實質(zhì)上應當是公平合理的。但在形式上難免讓人產(chǎn)生“體制內(nèi)監(jiān)督”無法實現(xiàn)公平正義的聯(lián)想。其二，如果將征收的決定權(quán)與農(nóng)民的異議權(quán)一同考慮，這樣的“體制內(nèi)監(jiān)督”可能就會暴露出弊端。其原因在于，依據(jù)我國法律規(guī)范的土地征收審批程序，下級政府的征收決定，往往是依據(jù)上級政府以往的批準范圍作出的。農(nóng)民對征收的公益性提出異議，實際上就形成了對上級政府決定的質(zhì)疑。如果這樣的爭議再由上級政府進行裁定，這時的上級政府自己就成為了自己的法官，有悖于法律的公平正義。

因此，無論形式上還是實質(zhì)上，加入第三方裁判的法律規(guī)定是十分必要的。以美國和德國的經(jīng)驗來看，異議的爭端解決最終均由法院進行。我國同樣可以在引入訴訟程序。在行政訴訟中，行政相對人處于弱勢一方，訴訟過程所需的財力、人力、物力各個方面都無法與行政主體相抗衡。出于對訴訟成本的考慮，應以調(diào)節(jié)優(yōu)先為原則。具體而言，如果農(nóng)民對征收決定、征收補償、安置等公告內(nèi)容產(chǎn)生意見，由市、縣人民政府先行協(xié)調(diào)，如意愿達成一致，應制作調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議與裁決書具有相同的法律效力。如協(xié)調(diào)不成，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府進行裁決。如果被征地農(nóng)民對于裁決仍有意見，可以在收到裁決后的規(guī)定時間內(nèi)向法院提起訴訟。

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