司文潔，李莉

北京協(xié)和醫(yī)院院辦公室，北京 100730

醫(yī)院信息公開法律爭議及建議

司文潔，李莉

北京協(xié)和醫(yī)院院辦公室，北京 100730

按照《信息公開條例》及《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》的規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構逐步開展該單位的信息公開工作。各醫(yī)院的做法尚不規(guī)范、成熟，實踐中逐步出現(xiàn)因信息公開產(chǎn)生糾紛及訴訟的情況。該文以醫(yī)院開展信息公開工作的法規(guī)依據(jù)及目前的運行情況為基礎，總結目前醫(yī)院信息公開工作存在的挑戰(zhàn)和若干適用法律的難點，提出醫(yī)院信息公開工作開展的建議。

信息公開；行政訴訟；依申請公開

2008年《政府信息公開條例》發(fā)布實施以來，信息公開逐步納入法制化軌道。根據(jù)條例第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定”。然而實踐中，醫(yī)療衛(wèi)生機構在開展信息公開工作中還存在諸多問題，包括對醫(yī)療衛(wèi)生機構履行信息公開義務的邊界、醫(yī)療衛(wèi)生機構能否作為信息公開案件行政訴訟的被告等問題，醫(yī)療衛(wèi)生機構、社會公眾、醫(yī)療行政主管機關及法院還存在不同認識。該文將在實證的基礎上，對有關爭議進行分析，并提出加強和改進醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開工作的建議。

1 醫(yī)療衛(wèi)生機構開展信息公開工作的基本情況

根據(jù)《政府信息公開條例》第37條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構的信息公開工作，參照條例執(zhí)行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。據(jù)此，原衛(wèi)生部于2010年發(fā)布了《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》，對醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開作了具體規(guī)定。各醫(yī)療衛(wèi)生機構根據(jù)上述規(guī)定不同程度地開展了信息公開工作。

1.1 醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開工作尚處于起步階段，經(jīng)驗不足

各醫(yī)療衛(wèi)生機構出于為患者提供就診便利的目的，比較重視公開與就醫(yī)直接相關的信息，但形式上不規(guī)范[1]。對于與就醫(yī)不直接相關的信息，醫(yī)療衛(wèi)生機構對哪些需要公開、哪些不需要公開做法各異，并且對此類信息的公開普遍不夠重視[2]。該文對北京市15家三級甲等醫(yī)院的信息公開情況進行了梳理（見表1）。其中，大部分醫(yī)院開展了信息公開工作，但也存在未設置信息公開欄目、未建立該醫(yī)院管理規(guī)定、未公示受理機構、未提供依申請公開等情況。同時，很多醫(yī)院的依申請公開工作尚未開展，已經(jīng)開展的醫(yī)院在處理申請人依申請公開事項時，也存答復較為單一、理由不充分、缺乏程序和規(guī)范意識等問題，為信息公開糾紛產(chǎn)生埋下隱患。

1.2 依申請公開成為了申請人處理與醫(yī)院糾紛的一種手段

《政府信息公開條例》規(guī)定，行政機關依申請?zhí)峁┱畔?，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。一方面，申請信息公開的成本很低。另一方面，醫(yī)療衛(wèi)生機構作為被申請方，需要付出非常大的精力進行研判、作出答復，并承擔潛在的法律風險和輿論監(jiān)督壓力。實踐中公民向醫(yī)療衛(wèi)生機構申請信息公開，往往是作為處理與醫(yī)院糾紛的一種手段。

表1北京市15家三甲醫(yī)院開展信息公開工作情況

1.3 信息界定標準不明確，信息公開范圍掌握不統(tǒng)一

如上所述，醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開工作尚處在起步階段，《政府信息公開條例》僅原則性規(guī)定醫(yī)療服務機構參照條例執(zhí)行，醫(yī)療衛(wèi)生機構在進行信息公開工作時，不容易把握公開的范圍和尺度。實踐中，就某一事項是否屬于醫(yī)療衛(wèi)生機構的義務、某一信息是否屬于公開范圍，醫(yī)療衛(wèi)生機構和申請人經(jīng)常發(fā)生分歧，因此而導致的投訴、信訪、甚至訴訟逐漸增多。

1.4 自媒體時代，醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開工作面臨較大的輿論風險

自媒體時代，信息傳播媒介多、速度快，影響難以控制[3]。如將醫(yī)療衛(wèi)生機構的信息公開作為輿論點，容易引發(fā)媒體和社會的廣泛關注，進而影響輿論對醫(yī)療衛(wèi)生機構的整體評價，給醫(yī)療衛(wèi)生機構造成不良的社會影響。

2 醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開的法律爭議及問題

除了實踐中存在的問題外，醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開在法律上也存在爭議，主要包括其信息公開義務的邊界，以及醫(yī)療衛(wèi)生機構能否作為信息公開行政訴訟的被告。

2.1 醫(yī)療衛(wèi)生機構信息公開義務的邊界

根據(jù)《政府信息公開條例》第37條規(guī)定，教育[4]、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照條例執(zhí)行定[5]。有觀點認為，《政府信息公開條例》規(guī)定行政機關的信息公開義務，醫(yī)療衛(wèi)生機構也應當全部執(zhí)行。也有觀點認為，不能將醫(yī)療衛(wèi)生機構承擔的信息公開義務等同于行政機關的信息公開義務。對此，筆者傾向于第二種觀點，醫(yī)療衛(wèi)生機構承擔的信息公開義務應當以《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》為限，而非以《政府信息公開條例》為限。

①《政府信息公開條例》已經(jīng)明確授權有關企事業(yè)單位信息公開的具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。②《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生機構的信息公開的范圍遠小于《政府信息公開條例》[6]?！夺t(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》所稱的信息僅僅是在提供醫(yī)療衛(wèi)生服務過程中產(chǎn)生的，并且必須與醫(yī)療衛(wèi)生服務有關。③原衛(wèi)生部《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生機構范圍非常廣泛。并不限于公立醫(yī)療機構，還包括私立醫(yī)院、私人診所，甚至村衛(wèi)生室等，將私立醫(yī)院、私人診所、村衛(wèi)生室等的義務等同于行政機關的義務，顯然是不合適也不具有可能性。

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生機構能否作為信息公開行政訴訟的被告

《政府信息公開條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！睋?jù)此，有觀點認為醫(yī)療衛(wèi)生服務機構能夠作為行政訴訟的被告。該文認為，醫(yī)療衛(wèi)生服務機構不履行信息公開義務時，既不能作為行政訴訟的被告，也不能作為民事訴訟的被告。理由如下。

①根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定,被訴的行為必須以不當行使行政權力或不履行行政義務為前提。醫(yī)療衛(wèi)生機構的信息公開義務與行政義務有本質(zhì)不同。醫(yī)療衛(wèi)生服務機構本身不具有任何行政權力或公共事務管理權限，因此其義務也并非行政義務。另一方面，行政權力和行政義務具有壟斷性和普遍適用性，而醫(yī)療衛(wèi)生服務不具有壟斷性，公民可以從任意醫(yī)療衛(wèi)生機構獲得服務及信息。②如上所述，根據(jù)《政府信息公開條例》和《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》，履行信息公開義務的醫(yī)療衛(wèi)生機構，還包括外資醫(yī)院、私立醫(yī)院、私人診所等，如果認為醫(yī)療衛(wèi)生機構可以作為行政訴訟的被告，顯然違反《行政訴訟法》和行政訴訟的基本精神。③根據(jù)《民事訴訟法》第3條規(guī)定,醫(yī)療衛(wèi)生機構與信息公開申請人之間既不是人身關系也不是財產(chǎn)關系，不能提起民事訴訟。④從醫(yī)療和法律實踐的角度來說，在目前醫(yī)患糾紛呈高發(fā)態(tài)勢，在訴訟資源有限的情況下容易造成新的不穩(wěn)定因素。

因此，當公民、法人或其他組織認為醫(yī)療衛(wèi)生服務單位未依法履行信息公開義務的，應向醫(yī)療衛(wèi)生服務單位相關部門或者上級主管部門投訴舉報，而不能直接提起行政訴訟或民事訴訟。收到投訴舉報的部門應當予以受理、調(diào)查處理，并向投訴舉報人告知相關處理結果。

3 醫(yī)療衛(wèi)生機構開展信息公開工作建議

3.1 加強規(guī)范化日常信息管理

醫(yī)療衛(wèi)生機構的信息公開工作具有較強的專業(yè)性、敏感性，必須實施規(guī)范化管理[7]。如制定本醫(yī)院的信息公開工作實施辦法，建立臺賬、告知（答復）書模板。同時，應當安排專人負責信息公開工作。

3.2 做好主動公開工作是減輕工作量、減少爭議的前提

信息公開包括主動公開和依申請公開。醫(yī)療機構應當將更多精力放在主動公開工作上，使公眾盡量通過主動公開形式就能獲取想要得到的信息。如此，不但會減少申請公開的情形，減輕辦理依申請公開答復的工作量[8]。這也是提高服務水平、方便就診的要求[9]，并有助于提高醫(yī)療衛(wèi)生機構的知名度、競爭力，樹立良好形象[10]。

3.3 依申請公開工作應注重規(guī)范及細節(jié)

醫(yī)療衛(wèi)生機構在信息公開爭議中承擔較重的舉證義務，應當注重證據(jù)的保護[11]。對依申請公開信息的答復應當做到內(nèi)容詳盡合理，法律依據(jù)充分。答復應符合法定時限，延期必須以書面形式作出。對于一項申請中，既有應予以公開的內(nèi)容又包含不應當公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，應當予以區(qū)分對待[12]。答復告知書的落款、蓋章應是醫(yī)療衛(wèi)生機構的名稱、印章。

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Legal Disputes and Proposals for Information Disclosure In Hospital

SI Wen-jie,LI Li
Peking Union Medical College Hospital,Beijing,100730 China

In accordance with the provisions of“Information Disclosure Ordinance” and “Medical and Health Service Units Information Disclosure Management Approach (Trial)”,medical and health institutions gradually carry out the work of the public information disclosure.The practice of the hospital is not standardized,mature,disputes and litigation situation gradual comes out due to the practice of the information disclosure.This paper based on the legal basis and the current operation of the information disclosure work of the hospital,the author summarizes the existing challenges of hospital information disclosure and the difficulties of applying the law,and puts forward the suggestions on the work of hospital information disclosure.

Information disclosure;Administrative proceedings;Disclosing upon application

R197

A

1672-5654（2017）08（b）-0190-03

2017-05-18）

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.23.190

司文潔（1988-），女，江蘇徐州人，碩士，助理研究員，研究方向：醫(yī)事法、醫(yī)院管理。

李莉（1978-），女，山東濰坊人，碩士，副主任護師，研究方向：醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理，E-mail:xiehelilly@126.com。