周宇

【摘要】隨著新公共管理運(yùn)動的風(fēng)靡，績效管理的思想也隨之引入到公共部門中來，由于民族地區(qū)的特殊性，這些地區(qū)公共部門的績效管理存在著各種各樣的問題，文章在分析這些問題以及影響因素的的基礎(chǔ)上提出了應(yīng)對之策。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū) 公共部門 績效管理 問題 對策

隨著績效管理的推廣，民族自治地方公共部門逐漸建立了政府目標(biāo)考核體制，績效管理由原則導(dǎo)向向目標(biāo)導(dǎo)向發(fā)展，取得了一些成就，然而民族自治地方由于其自身具有的特殊性，地方政府在進(jìn)行績效管理時需要關(guān)注的因素更為復(fù)雜，產(chǎn)生的問題也更加復(fù)雜，民族自治地方政府的績效管理處于發(fā)展的初期，對民族自治地方政府公共部門績效管理存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，有助于民族自治地方政府針對問題提出適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的績效管理模式。

一、民族自治地方公共部門績效管理存在的問題

（一）部門民族自治地方公共部門進(jìn)行績效管理過程中過度突出維穩(wěn)指標(biāo)，影響民生政策實(shí)施和社會長效發(fā)展。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，自中國西部大開發(fā)、扶貧開發(fā)等政策推行以來，新疆迅速發(fā)展，原來由于交通不便造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展阻礙逐漸得以消除，新疆西藏地區(qū)從閉塞落后走向開放發(fā)展，但是新疆“三股勢力”并沒有因?yàn)樾陆l(fā)展取得的成就而放棄分裂國家，破壞民族團(tuán)結(jié)局面和新疆社會穩(wěn)定的目標(biāo)，反而隨著新疆快速發(fā)展而變得日益猖獗，如2009年烏魯木齊的“七五事件”、喀什市的“七六事件”頻繁發(fā)生。在這種形勢下，新疆地區(qū)自治地方績效管理的指標(biāo)往往重維穩(wěn)、輕發(fā)展。與大部分地方政府網(wǎng)站相比，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府的網(wǎng)站在首頁單獨(dú)列出了“應(yīng)急管理”一項(xiàng)，與“新疆概況”“信息公開”“政府建設(shè)”等項(xiàng)目并列。高強(qiáng)度的維穩(wěn)指標(biāo)容易導(dǎo)致社會缺乏活力，市場難以發(fā)育，信息閉塞，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障民生的發(fā)展，從而也不利于長期的穩(wěn)定。

（二）部門民族自治地方政府進(jìn)行績效管理過程中，由于對民族交流、民族平等、民族團(tuán)結(jié)等方面的重視不足帶來了一系列問題。民族自治地方發(fā)展過程中最大的特殊性是多個少數(shù)民族聚居在一個地區(qū)，不同少數(shù)民族有自身的風(fēng)俗習(xí)慣和文化特點(diǎn)，因而政府在績效管理時要關(guān)注不同少數(shù)民族的特點(diǎn)。然而當(dāng)今部門民族自治地方進(jìn)行績效管理時一味關(guān)注總體指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，如GDP的增長幅度，群體性暴力事件的減少情況，而對地區(qū)的少數(shù)民族發(fā)展情況關(guān)注較少。第一，不同少數(shù)民族擁有自己的文化和風(fēng)俗，而只有不同民族之間相互溝通才能使得彼此相互信任，提高地區(qū)的整合程度，促進(jìn)地區(qū)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。第二，不同少數(shù)民族的人口數(shù)量不同，生活習(xí)慣也不同，但是在公共部門進(jìn)行績效管理時要承認(rèn)各民族平等的原則尊重每一個少數(shù)民族，平等的對待每一個少數(shù)民族，不因其民族人數(shù)少而忽視，也不因其民族人數(shù)多而壓制。第三，少數(shù)民族地區(qū)突發(fā)性群體事件頻發(fā)，主要原因是不同民族之間缺少團(tuán)結(jié)協(xié)作的意識。不同少數(shù)民族雖然各有其特點(diǎn)，但是大前提是他們都是中華民族的一份子，都應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)在中華民族的偉大復(fù)興過程中，因而在民族自治地方進(jìn)行績效管理時要關(guān)注少數(shù)民族之間的團(tuán)結(jié)，漢族和少數(shù)民族之間的團(tuán)結(jié)。忽視民族之間的交流、民族平等和民族團(tuán)結(jié)則難以實(shí)現(xiàn)民族自治地方的長效發(fā)展和社會穩(wěn)定。

（三）民族自治地方政府績效指標(biāo)權(quán)重模糊且環(huán)境適應(yīng)性差。第一，公共部門的績效管理以實(shí)現(xiàn)整個社會的公共利益為主，然而公共利益的量化始終是當(dāng)今各級公共部門進(jìn)行績效管理所必須面臨的難點(diǎn)。沒有統(tǒng)一的公共利益量化體系，績效指標(biāo)體系的建立就缺乏一個系統(tǒng)科學(xué)的基礎(chǔ)，績效管理的指標(biāo)權(quán)重過于模糊。第二，少數(shù)民族地方政府一般包括一般管理職能和特殊管理職能，如頒發(fā)自治條例、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系等就屬于少數(shù)民族地方政府的特殊管理職能，不同地區(qū)的一般管理職能和特殊管理職能重要性不同，如何在制定績效指標(biāo)體系時體現(xiàn)出本地區(qū)政府的一般管理職能和特殊管理職能的權(quán)重則需要各級政府進(jìn)行考慮，當(dāng)今民族自治地方政府大多按照一個標(biāo)準(zhǔn)制定績效管理指標(biāo)體系，造成績效指標(biāo)權(quán)重不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。

（四）民族自治地方政府績效管理評估主體單一。績效評估要做到客觀公正需要政府、市場、社會、公民的多方參與，而民族自治地方政府的績效管理多采用單一的目標(biāo)管理考核制，將組織的整體目標(biāo)分解到各個部門，各個部門再將部門目標(biāo)分解到組織成員；進(jìn)行評估時主要是上級對下級的目標(biāo)達(dá)成情況進(jìn)行評估，同時受到傳統(tǒng)科層制的影響，績效評估時往往將上級對下級的績效評估指標(biāo)放在首要位置，因而民族自治地方政府績效評估主體較為單一。另外一方面，民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，市場發(fā)育程度較低，造成民族自治地方企業(yè)的社會作用無法充分發(fā)揮，市場力量很難真正參與到績效評估的過程中去。最后，民族自治地方接受信息的能力較弱，且教育水平較為落后，公民參與到績效管理過程中的意識和能力存在不足。以上幾個原因?qū)е庐?dāng)今民族自治地方政府績效管理評估主體單一，重視上級評估而社會力量參與有限。

二、民族自治地方公共部門績效管理體系建設(shè)的影響因素

新公共管理運(yùn)動興起之后，績效管理逐漸被運(yùn)用于世界各國的公共部門，公共部門而言，其績效管理的長期目標(biāo)是“3E+ 2”。其中“3E”指的是Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）和Effect（效益）?！?”指的是還需要加上公平性和回應(yīng)性。然而由于公平性和回應(yīng)性的標(biāo)難以量化，無法科學(xué)有效的在公共部門推進(jìn)績效管理。中國，在一些社會穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要績效管理測評依據(jù)是可行的，但是民族自治地區(qū)的發(fā)展不僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時涉及民族團(tuán)結(jié)、邊境穩(wěn)定、保障民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防安全等不同的因數(shù)，單單以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)測評公共部門績效是不合理的，也正因?yàn)槊褡遄灾蔚胤焦膊块T的工作承擔(dān)了更多維穩(wěn)和保障民生的責(zé)任，在引入績效管理概念時往往面臨更多的困難，然而我們也應(yīng)該正視績效管理在公共部門的引入和運(yùn)用是未來提高公共部門效率，促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的主要手段，民族自治地方的穩(wěn)定和發(fā)展是中國實(shí)現(xiàn)長期發(fā)展的必要前提，當(dāng)今民族自治地方實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展必須有一個合理有序的績效管理體系作為指導(dǎo)。endprint

（一）民族自治地方特殊因素

由于中國大部分民族自治地區(qū)聚居了多種民族，在績效管理體系構(gòu)建過程中有一些與其他地區(qū)不同的影響因素。

首先，民族自治地方由于多民族聚居，經(jīng)常會發(fā)生涉及民族關(guān)系的各種矛盾和問題，民族自治地方民族沖突發(fā)生的次數(shù)、規(guī)模對于民族自治地方的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的影響，公共部門合理有效處理各個民族關(guān)系的能力是民族自治地方績效考核中的重要指標(biāo)，因此在民族自治地方建構(gòu)政府績效管理體系過程中要偏重民族自治地方的公共部門預(yù)防民族矛盾和民族沖突的能力、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和共同進(jìn)步的能力。

第二，民族自治地方，經(jīng)濟(jì)上享受政府的多方面優(yōu)惠政策，管理上有一定的自治權(quán)對于民族自治地方的發(fā)展有著重要作用，但是同時我們對民族自治地方公共部門進(jìn)行績效測量時也要正視國家的這些優(yōu)惠政策，促進(jìn)民族自治地方充分運(yùn)用國家給予的各項(xiàng)優(yōu)惠，利用自身優(yōu)勢發(fā)展起來，防止民族自治地方對國家的優(yōu)惠政策產(chǎn)生長期的依賴性，不利于民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。

第三，民族主義的影響。當(dāng)今世界上有一些民族國家大肆宣傳民族主義思想，一些少數(shù)民族由于交通封閉，思想閉塞，容易受到鼓惑和煽動，因此在民族自治地方績效管理體系的構(gòu)建中也要加強(qiáng)對少數(shù)民族人民的教育和宣傳，讓他們正確理解中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，培養(yǎng)少數(shù)民族的愛國主義情懷，防止周邊分裂勢力的滲透。

（二）自然環(huán)境因素

民族自治地方的自然環(huán)境復(fù)雜多樣，一部分地區(qū)已經(jīng)開發(fā)，成為風(fēng)景名勝，還有一些自治地方由于地勢險要，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，開發(fā)難度較大，原始風(fēng)貌保留較為完整，但是兩者地區(qū)在對公共部門進(jìn)行績效衡量時，自然環(huán)境和生態(tài)保護(hù)因素都是重要因素。作為風(fēng)景名勝的民族自治地方，比如喀斯特地貌密集的地區(qū)，這些地區(qū)水土流失嚴(yán)重，保護(hù)不慎將會導(dǎo)致自然災(zāi)害的發(fā)生，而且旅游景點(diǎn)的旅游管理和環(huán)境保護(hù)也增加了本地區(qū)管理的成本。對于地勢險要的地區(qū)，自然環(huán)境對于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度有重要的影響，如西藏地區(qū)由于地勢復(fù)雜，生態(tài)脆弱，一直嚴(yán)重影響著當(dāng)?shù)氐慕煌òl(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通訊業(yè)的發(fā)展。受到自然環(huán)境的阻礙，西藏一直難以實(shí)現(xiàn)鐵路通車，直到2006年青藏鐵路才正式通車，由于運(yùn)輸?shù)睦щy，一些先進(jìn)的施工設(shè)備難以輸送到西藏，造成西藏長期以來基礎(chǔ)設(shè)施水平不高，同時由于西藏地勢極高，氣溫差大，在西藏建設(shè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施也成為難題，而且受地理環(huán)境影響，尤其是邊境地區(qū)的，通訊信號極差，時有時無，這對西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共部門的工作開展帶來了極大的障礙。

四、優(yōu)化民族地區(qū)公共部門績效管理的思路

當(dāng)前中國公共部門的績效管理以目標(biāo)分解法為主要方法手段，但是其實(shí)在實(shí)際操作過程中也還包括了其他的績效管理方法，對一個地區(qū)的公共部門進(jìn)行績效管理往往是多種績效管理方法的綜合。民族自治地方的績效管理指標(biāo)體系的建立需要遵循最小痛苦原則和最大群眾滿意程度原則，在公共部門績效管理指標(biāo)體系實(shí)際建立過程中還要注重以下原則

（一）具體情況具體分析，對于民族自治地方適當(dāng)放權(quán)。中國有面積廣大的民族自治地方，民族自治地方各有各自的優(yōu)劣之處，在制定績效管理指標(biāo)時要具體問題具體分析，有些地區(qū)偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有的地區(qū)偏重民生指標(biāo)，有的地區(qū)偏重穩(wěn)定指標(biāo)。民族自治地方有一定的自治權(quán)，在不違背整體公共部門績效管理體系指標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上，可以讓民族自治地方政府充分發(fā)揮自己的自治權(quán)，根據(jù)自己的實(shí)際設(shè)定績效評價各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，一方面使各個地區(qū)的民族自治地方的績效管理體系更具有可行性和客觀性，另一方面可以促進(jìn)民族自治地方政府自主權(quán)的使用，促進(jìn)民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立一個民族自治地方公共部門相對統(tǒng)一的績效管理指標(biāo)體系。對民族自治地方公共部門進(jìn)行績效管理即要關(guān)注不同地區(qū)的不同側(cè)重，但是也要注意民族自治地方公共部門績效管理體系的統(tǒng)一性。前文一直強(qiáng)調(diào)在對民族自治地方公共部門進(jìn)行績效評估時要注意具體問題具體分析，但是績效評估是一項(xiàng)大工程，包括績效指標(biāo)的選定、給績效指標(biāo)加權(quán)、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計整理、指標(biāo)的加權(quán)換算等復(fù)雜的過程，要科學(xué)客觀的對中國155個民族自治地方的各層級的公共部門進(jìn)行績效評估，首先要建立一套針對民族自治地方公共部門績效評估的統(tǒng)一的績效管理指標(biāo)體系；其次要將155個民族自治地方按照不同的主要發(fā)展方向分成幾個大類，而后依據(jù)之前建立的統(tǒng)一的績效管理指標(biāo)體系和幾個大類的民族自治地方的發(fā)展偏好建立幾種績效管理指標(biāo)系統(tǒng)；最后，各個民族自治地方根據(jù)需要選擇適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的績效管理指標(biāo)系統(tǒng)。

（三）建立一個科學(xué)嚴(yán)肅有效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)。績效管理的概念在提出之時就與數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立密不可分，及到將績效管理應(yīng)用于公共部門則始終面臨著公共部門的成果難以量化的問題，正是由于這個原因，一些地區(qū)盲目以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為績效管理的唯一測量標(biāo)準(zhǔn)。公共部門的績效管理要想真是發(fā)揮提高公共部門效率，激勵公共部門人員提高工作效率，首先就是將公共部門的工作成果切實(shí)進(jìn)行量化，如前文甘南藏族自治州政府的績效管理中，有些條款量化程度高，計分和執(zhí)行方便（如政府常務(wù)會議學(xué)法不少于6次、舉辦2期領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政研討班或講座）；但是有些項(xiàng)目就難以客觀評分（如嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件制定程序，實(shí)行規(guī)范性文件有效期制度、定期清理規(guī)范性文件并向社會公布）。民族自治地方公共部門績效管理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)設(shè)定是一項(xiàng)巨大且重大的過程，建立過程中有諸多困難，但是一旦建立起來，對于民族自治地方公共部門績效管理的發(fā)展將會起著關(guān)鍵作用，因此要想在民族自治地方的公共部門切實(shí)建立起完善的績效管理體系必須首先將工作成果量化成可測量的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

（四）兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。公共部門是一個服務(wù)性部門，不能一味的追求經(jīng)濟(jì)效益，并且民族自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方的穩(wěn)定維護(hù)有其特殊性，因此社會效益是民族自治地方公共部門開展工作時考慮的重要因素，但是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的今天，不能完全不計算經(jīng)濟(jì)效益，總體而言，在民族自治地方進(jìn)行績效指標(biāo)體系建立的過程中既要考慮經(jīng)濟(jì)因素，又要考慮社會效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡寧生.構(gòu)建公共部門績效管理體系[J].中國行政管理，2006（3）.

[2]劉永剛.地方治理視域下的民族區(qū)域自治政府績效評價[J].北方民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（5）.

[3]張建新.民族區(qū)域自治地方政府績效評估體系的構(gòu)建趨向[J].前沿，2010（9）.endprint