謝旭鋒++段瑞鶴

摘要：近年來地方政府在推進經(jīng)濟發(fā)展的同時，大量的區(qū)域環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，而基于地方政府各自為政的治理模式難以奏效本文以京津冀地區(qū)霧霾治理為切入點，對政府協(xié)作治理現(xiàn)狀進行分析，以碎片化為視角，對地方政府存在價值理念異同、資源權(quán)力分配不均和政策制定執(zhí)行各異的問題進行闡述，并提出從治理理念、組織架構(gòu)、運行機制等構(gòu)建整體性制度體系的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作；區(qū)域環(huán)境治理

一、研究背景與選題意義

隨著京津冀一體化的發(fā)展，城市群的共同進步推動了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時也使得地區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境問題趨于共性化，跨行政區(qū)劃界限的環(huán)境問題呈現(xiàn)明顯上升趨勢，區(qū)域環(huán)境污染的影響日益凸顯。京津冀地區(qū)沒有哪個城市可以在其中獨善其身。加強地方政府間合作，構(gòu)建有效的跨域協(xié)同治理體系，才是霧霾治理的治本之策。

二、區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作現(xiàn)狀

區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作基本源于污染處置需求，或是由于上級行政命令安排等外部力量推動，地方政府自身對于協(xié)作的內(nèi)生性需求不足，偏重于被動性的末端治理，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）外在需求為導向的運動式協(xié)作政策。

“危機—應對”構(gòu)成“政府動員型環(huán)境政策”的核心特點。在京津冀地方政府霧霾協(xié)作治理中，“危機—應對”是相關(guān)政策出臺的重要動力機制。往往是由于霧霾的久擴不散，嚴重影響社會生產(chǎn)生活，才聯(lián)合出臺相關(guān)應對政策。亦或以重大活動的舉辦為契機，中央政府通過政治壓力實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，“一帶一路藍”、“閱兵藍”就是這一行為的產(chǎn)物。

（二）自下而上的實踐創(chuàng)新與自上而下的政策認可相結(jié)合。

區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作是一個地方政府先行實踐與中央政府政策認可相結(jié)合的過程，地方政府在政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)自身需求達成環(huán)境治理協(xié)議，而之后中央政府根據(jù)地方的實踐情況出臺全國性的政策意見。

（三）協(xié)作機制不斷持續(xù)深化與內(nèi)容不斷擴展。

京津冀地方政府通過一系列合作協(xié)議的簽署，政府間協(xié)作內(nèi)容得以進一步拓展，例如推行通用的排放指標；初步構(gòu)建了聯(lián)合應急處理機制，及時溝通聯(lián)絡，建立應急預案，采取應急預警，確保環(huán)境安全；推進聯(lián)合監(jiān)測機制，行政區(qū)劃交界處的監(jiān)測數(shù)據(jù)溝通共享，協(xié)商處理解決。

三、碎片化視角下的地方政府協(xié)作困境

碎片化可以用來描述“在城市地區(qū)，由于政府職權(quán)的劃分和政府管轄權(quán)限與邊界的增值而產(chǎn)生的復雜狀況”。在這里借用碎片化來描述區(qū)域公共事務治理過程中橫向地方政府的分割狀態(tài)。

（一）地方政府價值理念的碎片化。

此處的地方政府的價值理念，即地方政府對于環(huán)境保護、政府協(xié)作等核心理念的認知。地方政府化價值理念的碎片，直接影響了其參與區(qū)域環(huán)境治理的行為選擇與行動積極性。由于各個地方的經(jīng)濟發(fā)展情況不同，對于環(huán)保治理的資金投入和環(huán)境管理力度也存在較大差異。

（二）地方政府資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化。

地方政府資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化不僅表現(xiàn)為相關(guān)資源占有的分散化，更表現(xiàn)為多頭治理、交叉重合的區(qū)域環(huán)境保護體制。在一個區(qū)域內(nèi)，因地區(qū)行政級別的差異，決定了其掌握資源的不同，各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也不相同。

（三）地方政府政策制定和執(zhí)行的碎片化。

盡管京津冀地方政府已經(jīng)出臺環(huán)境合作規(guī)劃，但目前尚沒有一部完整的專門性跨區(qū)域環(huán)境管理法律，大多數(shù)是在環(huán)境執(zhí)法層面，極少涉及到區(qū)域規(guī)劃和地方法制的銜接。

四、區(qū)域環(huán)境治理中地方政府協(xié)作的整體性策略

（一）積極培育協(xié)作理念，推進整體長期協(xié)調(diào)發(fā)展。

在地方政府環(huán)境治理的價值導向上，需要以問題為導向，而不以區(qū)劃為導向。由傳統(tǒng)的狹隘地方主義向相互競爭又合作的新型地方主義轉(zhuǎn)變，將合作治理區(qū)域環(huán)境污染和聯(lián)合管理區(qū)域性污染作為共同訴求。在共同利益基礎上，圍繞特定的減排目標進行協(xié)作。當協(xié)作利益有益于所有參與者，程序理性很容易就可以確立下來。在環(huán)境治理中，提高區(qū)域整體意識，樹立區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。

（二）構(gòu)建多元協(xié)作機構(gòu)，共同參與提高協(xié)調(diào)能力。

可以仿效目前設立的中央各類專項工作領(lǐng)導小組的形式，相關(guān)部委負責人參與其中，負責跨行政區(qū)環(huán)境管理的相關(guān)工作，其功能主要是加強頂層設計，完善相關(guān)法律政策，制定內(nèi)容詳實有據(jù)的政策法規(guī)，推動信息共享；積極調(diào)動各方力量參與霧霾協(xié)同治理，包括產(chǎn)學研合作、企業(yè)間聯(lián)盟和輿論媒體的監(jiān)督。

（三）深化政策協(xié)調(diào)機制，推進政策有序制定執(zhí)行。

就我國現(xiàn)實而言，政策協(xié)調(diào)機制的確立首先應以區(qū)域污染防治為基礎，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系。單一的依靠搬遷來進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并非長久之計，更重要的是產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化升級；其次要制定統(tǒng)一的政策法規(guī)，提高企業(yè)準入門檻，增加地方政府間共同性財政補貼，對于與國家政策法規(guī)有出入的內(nèi)容，應報請相關(guān)部門審議，在污染物排放標準、環(huán)境評估方法等方面維持統(tǒng)一標準和相同規(guī)范，形成統(tǒng)一的環(huán)境治理依據(jù)。

參考文獻：

[1]唐賢興.政策工具選擇與政府社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋[J].學習與探索，2009，（3）：121-124.

[2]黃愛寶.論府際環(huán)境治理中的協(xié)作與合作[J].云南行政學院學報，2014，（5）：14-18.

[3]胡曉芳.蔡英輝.法政時代的中國斜向府際關(guān)系探究[J].黑龍江社會科學，2011，（2）.113-114

[4]羅思東.美國地方政府體制的“碎片化”評析[J].中國行政管理，2012，（4）：67-73.

[5]譚海波等.“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府"的分析視角[J].社會科學，2012，（8）：27-29.

[6]王勇.論流域政府間橫向協(xié)調(diào)機制——流域水資源消費負外部性治理的視閾，[J].公共管理學報，2012，（1）：11-13.

[7]席恒等.合作收益與公共管理：一個分析框架及其應用[J].中國行政管理，2009，（1）：22 -23.endprint