蔣希昭

【摘要】農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（統(tǒng)稱(chēng)“兩權(quán)”）抵押貸款是落實(shí)農(nóng)村土地的用益特權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)、深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的一項(xiàng)重大舉措。

本文主要介紹溧陽(yáng)作為蘇南較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)域縣級(jí)市、在未納入全國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)（縣、市）情況下，如何圍繞“兩權(quán)”抵押貸款推進(jìn)工作要求，結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，推進(jìn)溧陽(yáng)地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款工作。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 抵押貸款

2016年3月15日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知及中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知的下發(fā)后，溧陽(yáng)市政府及部門(mén)迅速行動(dòng)，建立并完善了“兩權(quán)”抵押貸款工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系，人行溧陽(yáng)市支行作為該項(xiàng)工作的牽頭單位，積極會(huì)同相關(guān)職能部門(mén)認(rèn)真做好“兩權(quán)”抵押貸款推進(jìn)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。參照試點(diǎn)縣、市“兩權(quán)”抵押貸款的做法，積極探索未納入農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)市（縣）地區(qū)如何結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，推進(jìn)本地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款工作。

溧陽(yáng)自古就有“三山一水六分田”之稱(chēng)，為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮“毛尖花紅棠下瓜、黃雀青魚(yú)白殼蝦、蟹黃包子鴨餃面、芹菜冬筍韭菜芽”等溧陽(yáng)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特色。近年來(lái)，溧陽(yáng)市正確處理政府引導(dǎo)與農(nóng)民自主發(fā)展的關(guān)系，運(yùn)用宣傳引導(dǎo)、典型示范、指導(dǎo)服務(wù)等辦法，組織農(nóng)民立足資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜，自覺(jué)參與“一村一品”實(shí)踐，依托“公司+農(nóng)戶”、“能人大戶+農(nóng)戶”等組織形式，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)在農(nóng)民與市場(chǎng)、農(nóng)民與企業(yè)、農(nóng)民與農(nóng)民之間的橋梁、紐帶作用和帶動(dòng)效應(yīng)。至2016年10月末，溧陽(yáng)市“兩權(quán)”抵押貸款推進(jìn)工作獲得了較大成效，已經(jīng)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款76筆計(jì)6472萬(wàn)元，涉及市轄鎮(zhèn)的90%。

一、溧陽(yáng)市“兩權(quán)”抵押貸款工作進(jìn)展情況及存在問(wèn)題

（一）建立并完善組織領(lǐng)導(dǎo)體系

2015年6月，溧陽(yáng)市成立了全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委分管農(nóng)經(jīng)工作常委任組長(zhǎng)，市金融辦、人民銀行、農(nóng)工辦、財(cái)政局、國(guó)土局以及各金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在人民銀行，負(fù)責(zé)日常工作。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化工作方案，按照“抵押全覆蓋，總量求突破”的思路，明確部門(mén)職責(zé)，落實(shí)專(zhuān)門(mén)人員，定期召開(kāi)政銀企溝通協(xié)調(diào)會(huì)議，研究擴(kuò)大“兩權(quán)”方案有關(guān)工作，分析解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題。

（二）有序開(kāi)展“兩權(quán)”確權(quán)登記頒證工作

市委、市政府為促進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款推進(jìn)工作，出臺(tái)了“關(guān)于印發(fā)《溧陽(yáng)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》的通知（溧農(nóng)產(chǎn)組發(fā)[2016]1號(hào)）、關(guān)于印發(fā)《溧陽(yáng)市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易規(guī)則（試行）》的通知（溧農(nóng)產(chǎn)組發(fā)[2016]2號(hào)）、市政府辦公室關(guān)于推進(jìn)溧陽(yáng)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（溧政辦發(fā)[2016]78號(hào)）”文件。2015年9月，抽調(diào)市國(guó)土、農(nóng)工辦、財(cái)政、金融辦、人行及鎮(zhèn)、村相關(guān)人員，開(kāi)展全市十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包土地測(cè)繪、丈量、核實(shí)、建檔等工作，2016年6月，在去年各項(xiàng)準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，農(nóng)村承包土地合同簽訂，及時(shí)開(kāi)展農(nóng)地確權(quán)工作。目前，全市范圍農(nóng)地確權(quán)工作已經(jīng)接近完成，全市范圍農(nóng)地承包合同簽訂率（9月末）達(dá)85%，預(yù)計(jì)（11月末）達(dá)90%。頒證工作相對(duì)滯后。一方面，與政府部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)度安排有關(guān)。如：農(nóng)村土地證書(shū)格式的確定、權(quán)證的防偽、印制單位的選擇等工作到9月才獲得確定，客觀上影響了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的頒發(fā)。另一方面，近年來(lái)農(nóng)村土地糾紛有所增多，導(dǎo)致部分鎮(zhèn)村在頒證前需要做大量的協(xié)調(diào)工作，農(nóng)村土地二輪承包后，一些農(nóng)民選擇了拋荒棄耕，為了避免土地荒廢，部分村集體對(duì)拋荒棄耕土地進(jìn)行了微調(diào)，但隨著各項(xiàng)惠農(nóng)措施的逐步落實(shí)，以及局部地區(qū)拆遷土地價(jià)格暴漲的示范效應(yīng)，部分農(nóng)民對(duì)土地收益預(yù)期不斷上升，以至于出現(xiàn)了“寸土必爭(zhēng)”現(xiàn)象，加上原來(lái)的測(cè)量手段較為落后，此次農(nóng)村土地確權(quán)登記引入了高新技術(shù)手段，在更為精準(zhǔn)的同時(shí)，在一定程度上增加了農(nóng)村的土地糾紛，影響了頒證進(jìn)度。

（三）基本建成市（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級(jí)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)

2016年，溧陽(yáng)市已經(jīng)全面建成市、鎮(zhèn)二級(jí)公共資源交易服務(wù)中心，配備了專(zhuān)職業(yè)務(wù)人員、為產(chǎn)權(quán)交易提供政策咨詢、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)鑒證、抵押登記和資產(chǎn)處置等相關(guān)服務(wù)，市、鎮(zhèn)兩級(jí)體系分工明確，一般根據(jù)流轉(zhuǎn)面積選擇服務(wù)平臺(tái)。如溧陽(yáng)市設(shè)置鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易權(quán)限為：土地流轉(zhuǎn)（連片300畝以下）以及單筆標(biāo)的100萬(wàn)元以下的村組集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)發(fā)包、租賃、拍賣(mài)，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等交易業(yè)務(wù)；鎮(zhèn)級(jí)權(quán)限以上的交易由鎮(zhèn)（街道）初審，進(jìn)入市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易。目前，溧陽(yáng)市公共資源交易中心正待省、常州市統(tǒng)一調(diào)試后接入該交易中心平臺(tái)，進(jìn)行流轉(zhuǎn)、抵押、登記業(yè)務(wù)的辦理。己辦理的“兩權(quán)”貸款業(yè)務(wù)中對(duì)抵押物價(jià)值評(píng)估總體上缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐和專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估方式也缺乏相對(duì)統(tǒng)一科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，存在或有政府部門(mén)作出、或由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估得出、或由借貸雙方協(xié)商確定現(xiàn)象，主要依據(jù)流轉(zhuǎn)剩余年限、流轉(zhuǎn)費(fèi)用、地上作物價(jià)值等。

（四）有序推動(dòng)“兩權(quán)”抵押業(yè)務(wù)發(fā)展

2016年，溧陽(yáng)市發(fā)放的“兩權(quán)”抵押貸款具體分布情況：上興鎮(zhèn)25戶、南渡鎮(zhèn)4戶、社渚鎮(zhèn)15戶、戴埠鎮(zhèn)13戶、竹簀鎮(zhèn)6戶、別橋鎮(zhèn)4戶、上黃鎮(zhèn)2戶、天目湖鎮(zhèn)3戶、埭頭鎮(zhèn)3戶、其他1戶。經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及貸款：糧食種植及購(gòu)銷(xiāo)14戶、貸款金額895萬(wàn)元，禽畜養(yǎng)殖6戶、貸款金額920萬(wàn)元，水產(chǎn)養(yǎng)殖10戶、615萬(wàn)元，苗木及茶葉、瓜果種植39戶、貸款金額3304萬(wàn)元，農(nóng)用物資經(jīng)營(yíng)3戶、貸款金額240萬(wàn)元，農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)3戶、貸款金額298萬(wàn)元，鄉(xiāng)村旅游1戶、貸款金額200萬(wàn)元。“兩權(quán)”貸款占比100%的有30戶、50%以上的有18戶、50%以下的有28戶。endprint

溧陽(yáng)市“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)特點(diǎn)：一是參與金融機(jī)構(gòu)逐步增多，由原來(lái)的2家金融機(jī)構(gòu)增加到現(xiàn)在的5家金融機(jī)構(gòu)。二是“兩權(quán)”抵押貸款年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“零”的突破，并趨快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。三是單一“兩權(quán)”抵押占比較高，以農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全額抵押的貸戶占“兩權(quán)”貸款總戶數(shù)的39.47%；以農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全額單一抵押的農(nóng)地抵押貸款金額占“兩權(quán)”抵押貸款總額的43.71%。四是農(nóng)地抵押貸款以短期流動(dòng)性貸款為主，期限最長(zhǎng)為一年。五是抵押農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)違約處置存在較大困難。一方面，多數(shù)由村委會(huì)主導(dǎo)，銀行缺乏必要的話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法有效介入再流轉(zhuǎn)的價(jià)格決定、承接人的選擇等主要處置環(huán)節(jié)，處置收益難以保障；另一方面，金融機(jī)構(gòu)在貸款額度核定時(shí)，考慮土地剩余承包期限，但未將對(duì)原始承包人的租金支付納入其中。以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為例，目前借款人用于抵押的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，多數(shù)是原始承包人流轉(zhuǎn)所得，借款人需按年支付原始承包人租金，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，處置再流轉(zhuǎn)的土地流入方既要支付流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)，又要支付原始承包人的租金，導(dǎo)致處置成本偏高。

（五）優(yōu)化服務(wù)，全力支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是簡(jiǎn)化貸款手續(xù)。各金融機(jī)構(gòu)按照支持“三農(nóng)”總體要求重新修訂并完善了《農(nóng)戶聯(lián)保貸款實(shí)施細(xì)則》、《典型農(nóng)戶貸款管理辦法》等制度管理辦法，規(guī)定只要辦妥有效擔(dān)保，在授信額度內(nèi)，基層支行可直接對(duì)農(nóng)戶審批發(fā)放貸款。二是擴(kuò)大擔(dān)保能力。在合作對(duì)象上，適時(shí)引入多家擔(dān)保公司，在擔(dān)保金額上，根據(jù)擔(dān)保公司注冊(cè)資本金的增加，及時(shí)增加擔(dān)保額度。三是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。各金融機(jī)構(gòu)先后推出了“典型農(nóng)戶貸款”、“一貸通”、“典型商戶貸款”等，采取“一次核定、余額控制、隨用隨貸、周轉(zhuǎn)使用”的管理模式，提高放貸效率。四是合理確定貸款利率。在對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的貸款利率定價(jià)上打破過(guò)去“一浮到底”的做法，結(jié)合每個(gè)農(nóng)業(yè)組織及其成員、非成員的信用度、忠誠(chéng)度、成長(zhǎng)性，有差別地確定其貸款的利率。

二、相關(guān)建議

（一）創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步提升抵押物價(jià)值評(píng)估水平

推動(dòng)建立農(nóng)村土地信息庫(kù)和科學(xué)的農(nóng)地等級(jí)體系，綜合考慮土地級(jí)差、區(qū)域差異、基礎(chǔ)設(shè)施等因素，對(duì)土地評(píng)級(jí)提供指導(dǎo)價(jià)格，建立專(zhuān)業(yè)涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，探索科學(xué)合理的“兩權(quán)”價(jià)值評(píng)估方法，科學(xué)量化評(píng)估指標(biāo)，促進(jìn)各類(lèi)參與交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)合理定價(jià)，維護(hù)銀行和貸款人的合法權(quán)益。認(rèn)真實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，堅(jiān)持審慎拓展、擇優(yōu)準(zhǔn)入、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、講求效益。明確“兩權(quán)”貸款對(duì)象、抵押及貸款利率等規(guī)定。引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整體評(píng)估，既評(píng)估土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身價(jià)值，也評(píng)估附著農(nóng)產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可單設(shè)獨(dú)立抵押擔(dān)保，也可與其它擔(dān)保方式組合，設(shè)定貸款抵押率最多不超過(guò)評(píng)估認(rèn)定價(jià)值的50%。并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)行利率優(yōu)惠，原則上比同類(lèi)、同期、同檔貸款優(yōu)惠20～30%。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

設(shè)立與“兩權(quán)”抵押貸款相互匹配的專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，或依托農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成立互助型的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為抵押貸款提供擔(dān)保，加大保險(xiǎn)支持力度，探索增設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，并通過(guò)發(fā)展針對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的小額信貸保證保險(xiǎn)品種和業(yè)務(wù)，緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，擴(kuò)大高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、河蟹養(yǎng)殖等保險(xiǎn)覆蓋面，積極探索試點(diǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)小額貸款保證保險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)品種，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款借款人積極參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并由財(cái)政給予一定補(bǔ)貼。深入推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民住房保險(xiǎn)和小額貸款保證保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)新品種，著力提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信貸受惠面。

（三）進(jìn)一步提升產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)功能，擴(kuò)大“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)處置范圍

在鞏固提升市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心功能的基礎(chǔ)上，加快市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村三級(jí)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成與省、常州市聯(lián)網(wǎng)的五級(jí)交易體系。重點(diǎn)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)入場(chǎng)交易，提升農(nóng)村三資管理水平。積極拓展交易服務(wù)功能，開(kāi)展鑒證、評(píng)估等工作，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)，規(guī)范操作程序，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易隊(duì)伍建設(shè)，開(kāi)展產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)和持證上崗，提升服務(wù)能力和水平。對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，構(gòu)建市（縣）級(jí)以上甚至更高層次的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動(dòng)作用，擴(kuò)大農(nóng)地二級(jí)流通市場(chǎng)的交易范圍，吸收更多的社會(huì)資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

（四）嚴(yán)密防范風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制

出臺(tái)《溧陽(yáng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金管理暫行辦法》，設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，建立金融風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押項(xiàng)下貸款不能按期償還，經(jīng)抵押雙方協(xié)調(diào)一致處置抵押物獲得的資金優(yōu)先用于償還貸款本息，如不足償還本息，損失部分由風(fēng)險(xiǎn)基金和經(jīng)辦銀行分別承擔(dān)50%。加大惠農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)整合力度，完善由政府主導(dǎo)、民資參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)，探索“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+政策性擔(dān)保公司擔(dān)保”模式，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為擔(dān)保公司的反擔(dān)保措施。endprint