王彥群

[摘要]堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一體、便民惠民、安全便捷、暢通有序”的原則，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割局面，逐步建立與人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)合理、設(shè)施配套、銜接順暢、高效快捷的公交體系。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體；公交；服務(wù)均等；資源共享；成本規(guī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723108

筆者就“城鄉(xiāng)公交一體化”課題開(kāi)展了專題調(diào)研。深入到江山市公交客運(yùn)企業(yè)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研走訪，收集大量的數(shù)據(jù)材料，形成自己的思路，以供地方政府決策參考。

1江山市公交基本現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

11江山市公交基本現(xiàn)狀

江山市公共交通實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割二元機(jī)制，現(xiàn)有城市公交線路8條，公交車99輛，城鄉(xiāng)公交線路8條，投入運(yùn)營(yíng)公交車99輛。農(nóng)村客運(yùn)班線47條，共投入運(yùn)營(yíng)班車70輛，客運(yùn)通達(dá)率99%。由4家公交民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

12江山市公交運(yùn)行存在的問(wèn)題

121城鄉(xiāng)分割二元機(jī)制

城市公交實(shí)行政府定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)助，主要是按政府指令開(kāi)通，班次密度高、運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、票價(jià)低、站點(diǎn)多、對(duì)老年人等優(yōu)待群體執(zhí)行免費(fèi)或優(yōu)待乘車享受政府財(cái)政補(bǔ)貼。

城鄉(xiāng)公交由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，按照農(nóng)村客運(yùn)票價(jià)，且高于城市公交票價(jià)，不執(zhí)行老年人等優(yōu)待群體優(yōu)惠政策，不享受政府財(cái)政補(bǔ)貼。

城市公交和城鄉(xiāng)公交服務(wù)政策不均等，特別是農(nóng)村公交，一方面因乘車人少實(shí)載率低而虧損經(jīng)營(yíng)；另一方面老年人、殘疾人等特殊群體乘不起車而乘車?yán)щy。

城市公交、城鄉(xiāng)公交扶持政策不一致，極易產(chǎn)生矛盾糾紛和不公平競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)對(duì)政府和行業(yè)主管部門下達(dá)的新開(kāi)通冷僻線路、新增車輛、提升服務(wù)等要求討價(jià)還價(jià)、不愿執(zhí)行，甚至以停開(kāi)或減少冷線班次為由要挾政府和行業(yè)主管部門。

122政府投入長(zhǎng)期不足

公共交通歷史欠賬多，扶持政策少，地方政府至今尚未出臺(tái)公共交通優(yōu)先發(fā)展的規(guī)范性文件，難以從規(guī)劃實(shí)施、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、設(shè)施建設(shè)等方面保障扶持政策的制度化。

財(cái)政補(bǔ)助和車輛購(gòu)置補(bǔ)助方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于省內(nèi)其他縣市，很多公交優(yōu)先發(fā)展政策僅限于“一事一議”，尚未建立科學(xué)合理的政府購(gòu)買公交服務(wù)相關(guān)政策，導(dǎo)致公共服務(wù)與企業(yè)逐利之間矛盾較大，造成政府調(diào)控失靈和行業(yè)管理難度增大等問(wèn)題。

123企業(yè)發(fā)展困難重重

運(yùn)營(yíng)成本逐年攀升，與2009年相比，駕駛員工資年平均漲幅達(dá)90%以上，燃油價(jià)格漲幅達(dá)20%，汽配材料、輪胎等價(jià)格漲幅達(dá)50%以上。

受私家車、電瓶車、滴滴打車、公共自行車等多重市場(chǎng)沖擊影響，以及公交線路、開(kāi)行密度和服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題，公交客流分流現(xiàn)象突出，營(yíng)收大幅下降，特別是農(nóng)村客運(yùn)車輛實(shí)載率現(xiàn)僅為40%左右，并以每年約10%的幅度下降。

2城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)體制模式對(duì)比及路徑選擇

21國(guó)有化體制模式

該體制模式是組建國(guó)有公司，將公交客運(yùn)線路收回后統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，實(shí)行國(guó)進(jìn)民退、公車公營(yíng)。其主要利弊是：

211有利方面

一是充分體現(xiàn)政府在公共交通上的主導(dǎo)地位，更有效落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從根本上解決企業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)之間的矛盾，體現(xiàn)公共交通的公益性。二是政府對(duì)公交企業(yè)調(diào)控力強(qiáng)，增強(qiáng)企業(yè)執(zhí)行力，更好地落實(shí)政府指令性任務(wù)，確保政令暢通。同時(shí)有利于加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，特別是確保企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)到位。三是財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助資金渠道暢通，直接撥付國(guó)有企業(yè)名正言順，并借助國(guó)有公交企業(yè)搭建政府投融資平臺(tái)。

212不利方面

一是財(cái)政增加負(fù)擔(dān)，特別是民營(yíng)公交企業(yè)國(guó)有化需要前期至少投入公交車輛殘值和企業(yè)資產(chǎn)、債務(wù)等回購(gòu)資金上億元，還要承擔(dān)今后每年大額度的公交運(yùn)行虧損補(bǔ)助。二是企業(yè)應(yīng)付上級(jí)指令負(fù)擔(dān)增加，經(jīng)營(yíng)自主性下降，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，內(nèi)部效率低下。三是國(guó)有化后企業(yè)整合、股權(quán)處置和原有人員的分流轉(zhuǎn)崗安置等問(wèn)題操作難度大，易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，政府壓力大。

22民營(yíng)化體制模式

該體制模式實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以民營(yíng)公交客運(yùn)企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)主體，由政府向民營(yíng)企業(yè)購(gòu)買公交服務(wù)。其主要利弊如下。

221有利方面

一是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，有利于激發(fā)內(nèi)部活力，推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)管理，在節(jié)約成本和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益上主動(dòng)性強(qiáng)。二是財(cái)政負(fù)擔(dān)少，有效規(guī)避國(guó)有化體制模式下承擔(dān)巨額回購(gòu)資金和虧損補(bǔ)助等矛盾和問(wèn)題，政府可以將有限的財(cái)政資金投放其他公共服務(wù)產(chǎn)品。三是在落實(shí)公益性政策上，為政府留有一定的退路。

222不利方面

一是企業(yè)逐利和公共服務(wù)矛盾較大，對(duì)政府和行業(yè)主管部門下達(dá)的指令討價(jià)還價(jià)、不愿執(zhí)行，安全、服務(wù)投入較少，在落實(shí)社會(huì)公益責(zé)任和社會(huì)公共職能、企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任等方面難以到位，造成政府調(diào)控失靈和行業(yè)管理難度增大等問(wèn)題。二是對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助資金撥付民營(yíng)企業(yè)會(huì)有不同看法，思想認(rèn)識(shí)難以統(tǒng)一。

23路徑選擇

公交無(wú)論是國(guó)有，還是市場(chǎng)化，都只是實(shí)現(xiàn)公交公益性和服務(wù)性的一種渠道和方式。政府在公共交通發(fā)展中應(yīng)體現(xiàn)主導(dǎo)地位，但這并不等于公交國(guó)營(yíng)，公交改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公交公益性和服務(wù)性的提升，最終讓老百姓受益。根據(jù)城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)多種體制模式的對(duì)比分析，結(jié)合江山市情和財(cái)力，建議江山采用民營(yíng)化體制模式，通過(guò)以成本規(guī)制+績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)為核心的政府購(gòu)買公交服務(wù)政策，加快實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)，全面提升公交客運(yùn)服務(wù)水平。

3加快城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展對(duì)策建議

31以成本規(guī)制為切入點(diǎn)，創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制

堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，按照政府主導(dǎo)而不包辦，以民營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)為主體，行業(yè)監(jiān)管為手段，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。一是成本規(guī)制價(jià)格。委托中介機(jī)構(gòu)按照公交運(yùn)營(yíng)班線里程和班次總量，合理界定運(yùn)營(yíng)成本項(xiàng)目和范圍，測(cè)算公交運(yùn)行綜合成本，對(duì)公交企業(yè)的服務(wù)成本實(shí)行定價(jià)覆蓋。推行成本規(guī)制政策時(shí)，也可采取財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)辦法，由公交沿線受益部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)部分運(yùn)行成本，減輕市本級(jí)財(cái)政資金壓力。二是績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)。引入第三方測(cè)評(píng)，建立完善服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理和資金監(jiān)管等考核評(píng)價(jià)體系，在維持公交企業(yè)財(cái)政收支平衡的基礎(chǔ)上，再通過(guò)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)投資公交客運(yùn)的經(jīng)營(yíng)回報(bào)予以調(diào)節(jié)，進(jìn)而規(guī)范客運(yùn)企業(yè)行為，促使企業(yè)轉(zhuǎn)移工作重心，提高服務(wù)和管理水平。三是車輛購(gòu)置補(bǔ)貼。對(duì)企業(yè)新增或更新的普通公交車輛，參照省內(nèi)各縣市普遍做法，由市財(cái)政按實(shí)付購(gòu)車金額進(jìn)行補(bǔ)助，并對(duì)清潔能源、新能源等公交車輛適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

32以分級(jí)網(wǎng)絡(luò)為關(guān)鍵點(diǎn)，完善城鄉(xiāng)公交線路

堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一體、便民惠民、安全便捷、暢通有序”的原則，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割局面。一是分級(jí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)。結(jié)合江山市域特征、市鎮(zhèn)分布、路網(wǎng)實(shí)際和線路分布等因素，按照群眾出行規(guī)律和特點(diǎn)規(guī)劃布局公交線路走向及站點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)公交三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，既實(shí)現(xiàn)“村村通”方便群眾出行，又避免運(yùn)力重復(fù)和浪費(fèi)。具體為：城市公交為一級(jí)網(wǎng)絡(luò)，市鎮(zhèn)公交（包括市區(qū)至各中心鎮(zhèn)集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)公交）為二級(jí)網(wǎng)絡(luò)，鎮(zhèn)村公交（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間、鎮(zhèn)村之間和村村之間）為三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。

33以民生公益為落腳點(diǎn)，完善客運(yùn)定價(jià)機(jī)制

在實(shí)行成本規(guī)制政策前提下，充分考慮乘客的承受能力、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和政府的調(diào)控能力，以有利于公共交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持“公益為先、兼顧效益”的原則，完善公交客運(yùn)定價(jià)機(jī)制。一是推行客運(yùn)低票價(jià)。借鑒省內(nèi)大多數(shù)縣市實(shí)行公交低票價(jià)機(jī)制的通行做法，考慮到財(cái)政的承受能力，城市公交和城鄉(xiāng)公交三級(jí)網(wǎng)絡(luò)（鎮(zhèn)村公交）實(shí)行2元一票制；城鄉(xiāng)公交二級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市鎮(zhèn)公交）采用階梯式票價(jià)，即10公里2元為基數(shù)，每增加5公里增加1元，最高8元封頂（也可根據(jù)實(shí)行情況和財(cái)政承受能力進(jìn)行評(píng)估后，再分年度遞減）。二是優(yōu)惠政策全覆蓋。將票價(jià)優(yōu)惠政策擴(kuò)大到全市，徹底解決城市、城鄉(xiāng)公交運(yùn)價(jià)二元體制和老年人、殘疾人等特殊群體乘車優(yōu)待政策差異等問(wèn)題。同時(shí)，加快推進(jìn)“智慧公交”建設(shè)，引入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立城鄉(xiāng)公交信息化管理系統(tǒng)，推廣IC卡無(wú)人售票和票價(jià)折扣優(yōu)惠等政策，減少人工支出，降低營(yíng)運(yùn)成本，并能全面掌握實(shí)載率、營(yíng)運(yùn)收入，提高營(yíng)運(yùn)成本監(jiān)審的準(zhǔn)確度。

參考文獻(xiàn)：

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