（廣東工業(yè)大學(xué)廣東廣州510006）

一、引言

高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制是高校為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料正確可靠，確保資產(chǎn)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在學(xué)校內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。

隨著我國高等教育事業(yè)的深入發(fā)展，政府對(duì)高校資金投入不斷增加，高校資產(chǎn)規(guī)模快速膨脹，管理難度越來越大，風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大。目前許多高校在資產(chǎn)管理方面均存在重采購輕管理、賬實(shí)不符、信息不共享、重復(fù)購置等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范高校資產(chǎn)管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，維護(hù)高校資產(chǎn)安全，2012年財(cái)政部發(fā)布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，要求高校建立資產(chǎn)管理內(nèi)部控制；2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求事業(yè)單位加強(qiáng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制，提高資產(chǎn)利用率。2015年12月，為了進(jìn)一步督促各行政事業(yè)單位做好內(nèi)部控制，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。高校構(gòu)建完善資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系，維護(hù)資產(chǎn)安全完整，提升資產(chǎn)使用效能，日顯突出。本文圍繞著高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制目標(biāo)，以控制“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”為切入點(diǎn)，研究高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系框架的構(gòu)建，為高校完善資產(chǎn)管理內(nèi)部控制提供有效的策略。

二、高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的目標(biāo)

構(gòu)建資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系首先需要確定高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向方可明確構(gòu)建什么樣的體系。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四條規(guī)定，單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果?；诖?，高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的目標(biāo)可以確定為：

（一）規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保資產(chǎn)業(yè)務(wù)合法合規(guī)。建立符合國家、省、市和上級(jí)主管部門規(guī)定的資產(chǎn)業(yè)務(wù)流程和決議程序，保證學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)營管理、物資采購和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，確保新增資產(chǎn)的資金來源合法，采購流程合規(guī)，賬務(wù)處理及時(shí)，計(jì)價(jià)正確。

（二）維護(hù)資產(chǎn)的安全完整，防止資產(chǎn)流失。根據(jù)不同類型資產(chǎn)的屬性，設(shè)立資產(chǎn)歸口管理部門，明確資產(chǎn)管理部門和職責(zé)，配備足夠的專業(yè)管理人員，并通過信息化手段，不斷推進(jìn)資產(chǎn)的精細(xì)化管理，維護(hù)學(xué)校資產(chǎn)安全完整。

（三）加強(qiáng)賬務(wù)核對(duì)，確保賬務(wù)信息真實(shí)完整。通過完善財(cái)務(wù)價(jià)值賬與資產(chǎn)實(shí)物賬的銜接，減少賬賬之間的差異；同時(shí)，通過資產(chǎn)清查，確認(rèn)資產(chǎn)的真實(shí)情況，減少賬實(shí)之間的差異，確保資產(chǎn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

（四）優(yōu)化辦學(xué)資源配置，提高資產(chǎn)使用效能。建立合理的投入、配置機(jī)制，優(yōu)化資源配置組合；并通過建立資產(chǎn)共享平臺(tái)和機(jī)制，加大資源共享力度，特別是建立大型儀器設(shè)備的共享機(jī)制，提高資產(chǎn)的使用效能。

以上四個(gè)目標(biāo)中，合規(guī)、安全、真實(shí)是高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的基本目標(biāo)，資產(chǎn)使用效能最大化是最終目標(biāo)。

三、高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”

當(dāng)前，許多的高校資產(chǎn)管理工作中涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)因部門職責(zé)劃分而割裂開來，資產(chǎn)業(yè)務(wù)的全過程缺乏全盤管理，對(duì)資產(chǎn)管理內(nèi)部控制缺乏明確的關(guān)鍵點(diǎn)。本文依據(jù)資產(chǎn)運(yùn)行的整個(gè)生命周期，梳理資產(chǎn)業(yè)務(wù)基本流程，對(duì)資產(chǎn)管理活動(dòng)過程進(jìn)行分析，識(shí)別高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制可能存在的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。

盡管各高校資產(chǎn)管理模式不統(tǒng)一，資產(chǎn)歸口管理的形式各異，但資產(chǎn)的整個(gè)生命周期基本業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)是一致的，即：預(yù)算配置、資產(chǎn)購置、驗(yàn)收登記、日常使用管理、資產(chǎn)處置（詳見下頁圖1）。因此，高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制可能存在的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”可以歸納為四個(gè)方面。

（一）預(yù)算配置環(huán)節(jié)。資產(chǎn)的預(yù)算配置是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的一個(gè)有效結(jié)合點(diǎn)，集中反映了單位一定時(shí)間內(nèi)資產(chǎn)配置方面的收支計(jì)劃，對(duì)優(yōu)化資源配置有十分重要的作用。預(yù)算配置環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)包括：重復(fù)購置、盲目建設(shè)。

（二）資產(chǎn)購建環(huán)節(jié)。資產(chǎn)的購建是資產(chǎn)形成的過程，包括供應(yīng)商的選取、合同的簽署、供應(yīng)商供貨建設(shè)等，是資產(chǎn)購置成本和質(zhì)量優(yōu)劣的重要決定環(huán)節(jié)。購置環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)包括：徇私舞弊、滋生腐敗。

（三）日常管理環(huán)節(jié)。資產(chǎn)的日常管理是資產(chǎn)管理工作的重要內(nèi)容，是決定資產(chǎn)使用效能最大化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及資產(chǎn)的使用、共享、維護(hù)和調(diào)劑等多個(gè)方面，對(duì)規(guī)范資產(chǎn)管理有十分重要的重用。不重視資產(chǎn)的日常管理可能會(huì)出現(xiàn)：資產(chǎn)閑置、使用效率低下、丟失后無人負(fù)責(zé)、無人維護(hù)資產(chǎn)導(dǎo)致使用壽命短等問題。

（四）資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)。資產(chǎn)處置是資產(chǎn)管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是防止資產(chǎn)流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及報(bào)廢申請(qǐng)、報(bào)廢批復(fù)、資產(chǎn)回收處置等?？赡艽嬖诘娘L(fēng)險(xiǎn)包括：隨意處置資產(chǎn)、資產(chǎn)殘值收入流失。

圖1 資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)基本流程圖

四、完善高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的策略

在明確了資產(chǎn)內(nèi)部控制目標(biāo)和資產(chǎn)內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，本文依據(jù)內(nèi)部控制理論的觀點(diǎn)，構(gòu)建了通過流程控制、管理控制、監(jiān)督控制、評(píng)價(jià)控制等四方面有機(jī)組合和協(xié)同作用，多角度對(duì)資產(chǎn)運(yùn)行進(jìn)行管控的高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系框架（詳見圖2）。

圖2 高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系框架

（一）流程控制。流程控制是資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的前提，通過在資產(chǎn)變動(dòng)的關(guān)鍵點(diǎn)上設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程，規(guī)范操作程序，為其他控制提供基礎(chǔ)。主要包括：

1.立項(xiàng)流程控制。完善立項(xiàng)程序，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)前期的規(guī)劃論證及評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性、資產(chǎn)購置的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并報(bào)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)部門審核；財(cái)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，合理安排好學(xué)校在會(huì)計(jì)年度內(nèi)資產(chǎn)的投資規(guī)模；最后經(jīng)由學(xué)校校長辦公會(huì)或黨委會(huì)議審議通過后，方可立項(xiàng)。通過立項(xiàng)流程控制，避免盲目購建或購建資產(chǎn)不配套。

2.采購流程控制。嚴(yán)控采購程序，保證各項(xiàng)采購公開、公平、公正。使用部門提供詳盡的用戶需求；學(xué)校獨(dú)立的集中采購部門（如招標(biāo)中心）根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和金額，依據(jù)國家和省的相關(guān)規(guī)定，報(bào)送上級(jí)主管部門進(jìn)行集中采購或組織校內(nèi)集中采購；財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)、監(jiān)察等部門對(duì)招標(biāo)文件的合理性進(jìn)行審核。通過采購流程控制，避免徇私舞弊，降低資產(chǎn)購建成本。

3.驗(yàn)收流程控制。落實(shí)驗(yàn)收程序，建立大型項(xiàng)目預(yù)驗(yàn)收制度。項(xiàng)目付款前，集中采購部門組織由使用單位、專家和學(xué)校相關(guān)監(jiān)督部門組成的項(xiàng)目驗(yàn)收小組，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；資產(chǎn)部門依據(jù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等資料登記入庫；財(cái)務(wù)部門依據(jù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、資產(chǎn)入庫單、發(fā)票等資料支付貨款。通過驗(yàn)收流程控制，檢驗(yàn)合同落實(shí)情況，督促供應(yīng)商對(duì)問題進(jìn)行整改，確保資產(chǎn)構(gòu)建質(zhì)量。

4.報(bào)廢流程控制。規(guī)范報(bào)廢程序，嚴(yán)把報(bào)廢審批關(guān)，其中：使用期限未滿、非正常處置的資產(chǎn)，應(yīng)組織必要的論證；重大資產(chǎn)處置，應(yīng)采取集體審批方式。資產(chǎn)報(bào)廢須按規(guī)定向上級(jí)主管部門申報(bào)。審批同意的報(bào)廢資產(chǎn)由資產(chǎn)歸口管理部門負(fù)責(zé)回收，并根據(jù)資產(chǎn)具體情況進(jìn)行處置，其中：非拍賣處置（如捐贈(zèng)、以料代工）的，需報(bào)學(xué)校審批；資產(chǎn)處置回收的剩余價(jià)值應(yīng)及時(shí)上交財(cái)務(wù)。通過報(bào)廢流程控制，防止資產(chǎn)隨意處置，避免資產(chǎn)流失。

（二）管理控制。管理控制是內(nèi)部控制的關(guān)鍵，通過資產(chǎn)日常管理各業(yè)務(wù)點(diǎn)上的具體措施和管控手段，將資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。主要包括：

1.信息系統(tǒng)控制。借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立全校網(wǎng)絡(luò)版的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，統(tǒng)一資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，將數(shù)據(jù)錄入端放置到使用部門，各使用部門通過校園網(wǎng)，對(duì)發(fā)生變動(dòng)的資產(chǎn)隨時(shí)進(jìn)行錄入，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。各級(jí)管理層根據(jù)需要通過網(wǎng)絡(luò)權(quán)限調(diào)用相關(guān)的資產(chǎn)信息，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、快速采集，提高工作效率和準(zhǔn)確性，從而對(duì)資產(chǎn)運(yùn)行進(jìn)行快捷、有效的監(jiān)督。

2.不相關(guān)崗位控制。通過實(shí)行不相容崗位分離，完善崗位分工責(zé)任制，形成相互制約的工作管理控制。明確規(guī)定相關(guān)部門和個(gè)人的職責(zé)、權(quán)限，單個(gè)人或單個(gè)部門不得經(jīng)辦資產(chǎn)的全部業(yè)務(wù)；各級(jí)審批人員在授權(quán)范圍內(nèi)審批，經(jīng)辦人員按批準(zhǔn)的意見執(zhí)行，并按照資產(chǎn)管理規(guī)定的業(yè)務(wù)程序進(jìn)行操作，任何人不得超權(quán)限審批、超批準(zhǔn)內(nèi)容執(zhí)行，以避免權(quán)力過分集中產(chǎn)生腐敗。

3.人員管理控制。通過設(shè)置兼職（專職）資產(chǎn)管理員，建立矩陣型的資產(chǎn)管理員隊(duì)伍，即在資產(chǎn)管理部門的工作人員對(duì)學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行管理的同時(shí)，各使用部門設(shè)立兼職資產(chǎn)管理員（學(xué)院等資產(chǎn)規(guī)模較大的單位設(shè)立專職資產(chǎn)管理員），每一個(gè)兼職（專職）資產(chǎn)管理員有兩個(gè)直接上級(jí)，其中資產(chǎn)歸口管理部門負(fù)責(zé)兼職資產(chǎn)管理員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，使用部門負(fù)責(zé)安排具體業(yè)務(wù)和人事管理。兼職（專職）資產(chǎn)管理員負(fù)責(zé)本部門新增資產(chǎn)的錄入、報(bào)增、資產(chǎn)日常變動(dòng)的登記以及資產(chǎn)報(bào)廢的申請(qǐng)。

4.資產(chǎn)清查控制。建立資產(chǎn)的定期清查制度，將資產(chǎn)定期清查作為資產(chǎn)管理部門的工作職責(zé)，通過定期的資產(chǎn)清查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的差異，研究差異的原因，尋找有效的措施，減少賬賬、賬實(shí)之間的差異，從中發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理存在的漏洞，并追究因管理不當(dāng)導(dǎo)致資產(chǎn)流失的人員責(zé)任。

（三）監(jiān)督控制。監(jiān)督控制是資產(chǎn)內(nèi)部控制的保障，主要包括：

1.內(nèi)部監(jiān)督控制。建立學(xué)校獨(dú)立的監(jiān)察、審計(jì)部門，對(duì)學(xué)校資產(chǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全過程監(jiān)督和事前、事中、事后審計(jì)，并賦予審計(jì)部門追查異常情況和提出處理處罰建議的權(quán)力，以維護(hù)審計(jì)部門獨(dú)立公正審計(jì)的權(quán)利，從而保證其對(duì)學(xué)校資產(chǎn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行客觀、獨(dú)立、公正的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。同時(shí)，營造良好的環(huán)境氛圍，增強(qiáng)校領(lǐng)導(dǎo)資產(chǎn)管理意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)教職員工參與內(nèi)部控制的積極性和創(chuàng)造性，建立一套健全的內(nèi)部信息交流與溝通機(jī)制，鼓勵(lì)員工通過各種方式，如電話、郵件、面談等方式與學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行直接溝通，報(bào)告學(xué)校資產(chǎn)內(nèi)部控制過程中的情況和問題。

2.外部控制監(jiān)督。主動(dòng)接受上級(jí)主管部門、政府相關(guān)部門及社會(huì)等方面定期、不定期和專項(xiàng)的檢查，如教育廳、財(cái)政廳、審計(jì)廳的檢查與審計(jì)，通過外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督不足之處和不易發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制漏洞，以外部監(jiān)督提升學(xué)校資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制能力。

（四）評(píng)價(jià)控制。根據(jù)學(xué)校具體情況，建立一套健全的、符合實(shí)際情況的、具有可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中包含：

1.對(duì)各部門的資產(chǎn)使用情況進(jìn)行年度考核評(píng)價(jià)，對(duì)資產(chǎn)使用效益低的部門，減少其下一年度的資產(chǎn)購置預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)使用效益高的部門，適當(dāng)增加其下一年度的資產(chǎn)購置預(yù)算，以避免各部門盲目購建，促進(jìn)各部門之間以及對(duì)外的資產(chǎn)共享，加強(qiáng)各部門對(duì)自有資產(chǎn)的維護(hù)，提高資產(chǎn)使用效益。

2.對(duì)資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)使用年限結(jié)構(gòu)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，促進(jìn)各部門對(duì)陳舊或事實(shí)已損壞不能用的資產(chǎn)進(jìn)行報(bào)廢，避免廢舊資產(chǎn)積壓，盡早對(duì)廢棄資產(chǎn)進(jìn)行處理，提高廢棄資產(chǎn)的處置價(jià)值，同時(shí)提升學(xué)校存量資產(chǎn)的質(zhì)量。

3.對(duì)資產(chǎn)管理內(nèi)部控制情況進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，保證內(nèi)部控制體系滿足資產(chǎn)管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系中存在的問題，優(yōu)化資產(chǎn)內(nèi)部控制，不斷完善資產(chǎn)內(nèi)部控制體系。

以上四方面相互協(xié)作，共同作用，其中流程控制通過業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范資產(chǎn)運(yùn)營行為，管理控制在各業(yè)務(wù)點(diǎn)上形成實(shí)質(zhì)性資產(chǎn)管理，監(jiān)督控制貫穿于全業(yè)務(wù)流程保障內(nèi)控的有效實(shí)施，評(píng)價(jià)控制促進(jìn)內(nèi)控的持續(xù)改善和內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而對(duì)高校資產(chǎn)安全進(jìn)行全方位管控，提升資產(chǎn)使用效能。

本文所設(shè)計(jì)的高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系，僅是對(duì)高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制模式所做的初步探索，為了保證高校資產(chǎn)合規(guī)、安全、真實(shí)、效能最大，各高校需與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合本校實(shí)際，構(gòu)建有效的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系，以提升學(xué)校資產(chǎn)管理效率乃至學(xué)校整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。