（煙臺市交通投訴應(yīng)急處理中心 山東煙臺264000）

一、引言

隨著國家 “依法治國”“依法行政”戰(zhàn)略以及財稅體制改革的不斷推進(jìn)與深化，在廉潔、務(wù)實的政治生態(tài)下，各級行政事業(yè)單位“想作為”“敢作為”成為內(nèi)在需求，像交通運輸主管部門這種項目多、資金量大、涉及面廣的單位如何建立一套覆蓋全面、實用有效的內(nèi)部控制體系，以推動內(nèi)部風(fēng)險預(yù)警與管理水平的提高，統(tǒng)籌利用各種財力資源、提高資金集約利用效率、有效防止資金沉淀和財政資金的浪費至關(guān)重要。同時，加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，也是從源頭上落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要抓手，對于有效預(yù)防國家財政資金在使用過程中的決策風(fēng)險、執(zhí)行風(fēng)險、法律風(fēng)險與廉政風(fēng)險等方面具有重要的現(xiàn)實意義。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)普遍存在的問題

（一）對單位內(nèi)部控制的理解還不到位、重視不夠

實踐中，某些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認(rèn)為，建立內(nèi)控制度就是建章立制，國家頒布的法律法規(guī)以及部門制定的規(guī)章制度就是單位的內(nèi)部控制制度，沒有認(rèn)識到單位內(nèi)控制度是一種業(yè)務(wù)運作過程中環(huán)環(huán)相扣的風(fēng)險管理及動態(tài)監(jiān)督機制，也沒有意識到單位管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險管控職責(zé)，僅僅把內(nèi)部控制當(dāng)作上級對下級的管理手段。有的單位在制定內(nèi)部控制制度時，要么照抄照搬，好高騖遠(yuǎn)，不切實際，要么根據(jù)單位工作實際，隨高就低，安于現(xiàn)狀，內(nèi)部控制制度起不到應(yīng)有的作用。

（二）在單位層面，對內(nèi)控對業(yè)務(wù)層面的指導(dǎo)作用認(rèn)識不足

目前事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系主要是依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21 號）進(jìn)行框架建設(shè)，但對內(nèi)部控制各要素的內(nèi)在機理和在內(nèi)控建設(shè)過程中應(yīng)發(fā)揮什么作用等涉及不足，僅是對單位層面各要素進(jìn)行現(xiàn)狀描述，缺乏必要的設(shè)計和優(yōu)化、調(diào)整，從而不利于內(nèi)部控制措施發(fā)揮既定的作用，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。

（三）內(nèi)控評價與監(jiān)督偏重于內(nèi)審監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察的事前監(jiān)督功能未得到發(fā)揮

當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)多借鑒于企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)經(jīng)驗和方法，倡導(dǎo)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的“三權(quán)分立”理念，而且對于監(jiān)督權(quán)多側(cè)重于單位的內(nèi)部審計力量。但現(xiàn)實中各行政事業(yè)單位內(nèi)部審計職能多集中在財務(wù)部門，是會計監(jiān)督職能的一種表現(xiàn)方式，而對具有中國特色的黨政效能監(jiān)督管理的紀(jì)檢監(jiān)察功能方面關(guān)注不夠，從而影響內(nèi)控評價監(jiān)督的實際運用效果。

（四）信息化輔助落地需強化

內(nèi)部控制建設(shè)完成后，應(yīng)將完善后的流程和管控方式、手段切入到信息系統(tǒng)中，同時利用信息系統(tǒng)進(jìn)行試運行并測試出管控方式的邏輯性，同時針對試運行的情況進(jìn)行修訂和完善，實現(xiàn)內(nèi)控系統(tǒng)的落地。但目前在實際工作中這項工作并沒有得到很好地落實。

三、內(nèi)部控制體系內(nèi)涵及建設(shè)新思路

（一）內(nèi)部控制體系內(nèi)涵

內(nèi)部控制是一個組織為保證其控制目標(biāo)的實現(xiàn)而制定和實施的一系列方法和程序。依據(jù)此定義，COSO報告中內(nèi)部控制框架包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、監(jiān)督五要素，而我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范將其確定為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制措施、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五個部分，財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面進(jìn)行規(guī)范。

考慮到內(nèi)部控制是為組織目標(biāo)服務(wù)的，而目標(biāo)的實現(xiàn)又會受到各種不確定因素的正向或反向影響，因此組織需要對控制目標(biāo)及其影響因素進(jìn)行設(shè)定、識別、分析和控制進(jìn)而保證目標(biāo)的順利實現(xiàn)。所以風(fēng)險評估是內(nèi)部控制的起源和根本。

從控制論角度來看，一個有效的控制過程包括確定控制標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行與評價效果、反饋和糾正執(zhí)行偏差三個基本內(nèi)容。因此，內(nèi)部控制框架也應(yīng)包含內(nèi)部環(huán)境、控制活動、評價與監(jiān)督三個方面。

綜述所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架包括風(fēng)險評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督四個方面。其中，風(fēng)險評估為后續(xù)內(nèi)部控制建設(shè)提供指引，是單位內(nèi)部控制的起點；單位層面內(nèi)部控制為業(yè)務(wù)活動設(shè)定了賴以生存和運行的 “良好土壤”，是單位內(nèi)部控制有效實施的基礎(chǔ)；業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制為防控業(yè)務(wù)風(fēng)險、規(guī)范業(yè)務(wù)操作制定了有效措施，是單位內(nèi)部控制的核心；評價與監(jiān)督對所有內(nèi)部控制實施情況以及執(zhí)行效果進(jìn)行檢查和反饋，是單位內(nèi)部控制有效運行的保障。四個方面構(gòu)成一個完整閉環(huán)，促進(jìn)并形成以風(fēng)險評估為導(dǎo)向、單位層面內(nèi)控為基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控為核心、評價與監(jiān)督為保障的業(yè)務(wù)運行體系。詳見圖1。

圖1

（二）內(nèi)部控制建設(shè)新思路

圍繞單位重大經(jīng)濟活動，以“風(fēng)險防控為導(dǎo)向、以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心、以信息技術(shù)為支撐”，緊密結(jié)合單位自身實際情況、因地制宜，全面開展風(fēng)險評估、內(nèi)部控制制度設(shè)計、管理信息系統(tǒng)開發(fā)與實施等內(nèi)部控制建設(shè)工作，初步建立涵蓋單位主要經(jīng)濟活動、緊密契合制衡原則、突出權(quán)力運作集中及風(fēng)險易發(fā)高發(fā)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部控制基本框架。

依托交通專網(wǎng)和數(shù)據(jù)云中心，整合優(yōu)化交通財務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、會計核算數(shù)據(jù)庫、內(nèi)部監(jiān)督管理數(shù)據(jù)庫，按照“一體化規(guī)劃、分階段建設(shè)、分級應(yīng)用”原則，建設(shè)具備項目（庫）管理、（重大）財務(wù)事項審批、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、采購及合同管理、財務(wù)信息查詢、決策分析、在線審計、廉政風(fēng)險監(jiān)察等功能于一體的內(nèi)部控制綜合管理系統(tǒng)，進(jìn)一步規(guī)范財政資金內(nèi)部管理流程，提升行業(yè)內(nèi)部控制能力，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部盡職盡責(zé)，推動行業(yè)管理的規(guī)范化和信息化，以更好地提升單位內(nèi)部管理和提供公共服務(wù)的能力。

四、新體系下的建設(shè)路線與實施過程

（一）準(zhǔn)備階段

1.強化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立管理機構(gòu)。根據(jù)本單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的思路，首先成立了以局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員任副組長，局屬二級事業(yè)單位和局機關(guān)各科室負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)控體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控辦公室，局財審科與內(nèi)控辦合署辦公，分成制度設(shè)計和開發(fā)兩個工作小組具體開展工作。局紀(jì)工委書記、監(jiān)察室主任兼任內(nèi)控辦副主任，將紀(jì)檢監(jiān)督職能引入資金管理和業(yè)務(wù)工作之中，充分建立相互制衡、分權(quán)行事的管理機制。每科室確定一名懂業(yè)務(wù)、崗位相對固定的聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)、材料提報、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作，確保了內(nèi)控體系建設(shè)層層落實、落到實處。

2.系統(tǒng)規(guī)劃，科學(xué)部署。根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范要求，結(jié)合考察學(xué)習(xí)情況，在外部專業(yè)機構(gòu)的協(xié)助下系統(tǒng)制定單位的《內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)實施方案》，明確內(nèi)部控制建設(shè)工作的目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容、工作方法步驟及工作要求并全面動員部署。

（二）內(nèi)部控制制度設(shè)計階段

1.摸家底、找問題。首先，對單位內(nèi)部控制工作的組織情況、風(fēng)險評估與控制、內(nèi)部控制機制建設(shè)、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及其人員管理，以及項目（庫）管理、預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理等經(jīng)濟活動的各項業(yè)務(wù)管理和運行現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研和訪談，結(jié)合單位特性和各項業(yè)務(wù)特點進(jìn)行總結(jié)和歸納，明確各項業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。其次，按照業(yè)務(wù)開展的內(nèi)在邏輯及實現(xiàn)的時間順序，依據(jù)各項法律法規(guī)要求，將各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作步驟和工作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求進(jìn)行明確與列示，細(xì)化業(yè)務(wù)流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責(zé)范圍和分工。最后，根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范要求，對照分析各項業(yè)務(wù)管理和運行現(xiàn)狀與業(yè)務(wù)規(guī)范要求的差距，揭示業(yè)務(wù)管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)和出現(xiàn)的問題，明確下一步單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點和改進(jìn)方向。

2.搭框架，成體系。通過流程優(yōu)化和再造，落實業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，實現(xiàn)指標(biāo)流、資金流、業(yè)務(wù)流的流程統(tǒng)一，形成順向相互支撐、有效制衡，逆向真實反饋、有效監(jiān)督的完整體系。用流程圖、表格單據(jù)等形式直觀地反映內(nèi)部管理的規(guī)范要求和重要設(shè)計，統(tǒng)一控制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)行行為、方便業(yè)務(wù)操作。優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，合理劃分、科學(xué)配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，對有關(guān)業(yè)務(wù)工作實行統(tǒng)一管理，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、歸口管理、協(xié)調(diào)配合、運轉(zhuǎn)高效的職能體系，強化責(zé)任落實。將各項業(yè)務(wù)的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求成文化、制度化，形成統(tǒng)一的制度體系、流程執(zhí)行體系和監(jiān)督檢查體系，實現(xiàn)“法制”管理，減少管理的隨意性，提高業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性。

（三）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)開發(fā)階段

1.固化流程，助力落地。堅持問題導(dǎo)向、好使管用、方便快捷、服務(wù)業(yè)務(wù)的基本原則，單位內(nèi)控辦與開發(fā)單位共同研究軟件功能需求、設(shè)計軟件功能并完成測試應(yīng)用，實現(xiàn)從單一的事后反饋轉(zhuǎn)變到實時監(jiān)控與事后分析相結(jié)合，從單一的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變到靜態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合，從單一的現(xiàn)場檢查轉(zhuǎn)變到現(xiàn)場檢查與遠(yuǎn)程監(jiān)控相結(jié)合，為使用人員提供各項操作指南、待辦事項提醒、微信提醒、手機審批、標(biāo)準(zhǔn)控制服務(wù)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)查詢、審批痕跡等服務(wù)功能。

2.注重實效，強化監(jiān)督。為保證內(nèi)部控制建設(shè)真正確定實效，針對行業(yè)項目管理的特點，增加了不同級次（中央專項、省交通廳專項、本級和區(qū)縣單位）專項資金管理，增設(shè)了“項目庫管理”和“專項資金管理”功能模塊，對全行業(yè)的項目申報、項目審批、項目下達(dá)、項目執(zhí)行及監(jiān)督、資金支付進(jìn)度、項目績效進(jìn)行管理，實現(xiàn)了對各級單位項目全過程的實時監(jiān)控。同時，在信息化軟件設(shè)計上，增加了紀(jì)檢監(jiān)察功能模塊，紀(jì)檢部門可以實時對經(jīng)濟業(yè)務(wù)過程，包括從預(yù)算批復(fù)到業(yè)務(wù)執(zhí)行再到經(jīng)費報銷過程的審批審核程序以及單據(jù)的合法合規(guī)性進(jìn)行檢查，使單位紀(jì)檢監(jiān)察在內(nèi)控建設(shè)與運行中充分發(fā)揮作用，讓內(nèi)部控制規(guī)范成為單位監(jiān)督管理體系組成部分，激發(fā)了單位各部門內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)生動力。

（四）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)實施階段

1.夯實基礎(chǔ)，試點先行。嚴(yán)格遵照相關(guān)制度和規(guī)范指導(dǎo)開展實際業(yè)務(wù)，把相關(guān)要求落實到每一個相應(yīng)的節(jié)點，進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范、解決方案和管控事項的驗證。同時，對試點單位內(nèi)控規(guī)范嵌入內(nèi)控信息系統(tǒng)管理的部分進(jìn)行實際運行，對嵌入其他系統(tǒng)或系統(tǒng)外業(yè)務(wù)單據(jù)，根據(jù)相應(yīng)內(nèi)控規(guī)范進(jìn)行驗證。對重點問題解決方案、管控事項指南嵌入內(nèi)控信息系統(tǒng)部分的措施進(jìn)行實際業(yè)務(wù)運行與驗證，并進(jìn)行相應(yīng)措施的微調(diào)。

2.分模塊分批次實施?；趩挝粚?jīng)費的管理基礎(chǔ)，在內(nèi)控信息系統(tǒng)中先行落地實施單位的預(yù)算管理、收入管理、支出管理、配置管理以及綜合查詢、會計核算、移動辦公等模塊，實現(xiàn)財政管理口徑預(yù)算分配與執(zhí)行全過程關(guān)鍵管理數(shù)據(jù)的及時有效性及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性目標(biāo)。

五、新框架下內(nèi)控建設(shè)成果與成效

（一）主要建設(shè)成果

1.單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制觀念、風(fēng)險與“底線”意識得到加強。單位領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、加強財務(wù)管理工作的重要性和緊迫性，不論是在內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)專題講話中還是局務(wù)工作會議上，均強調(diào)將完善單位內(nèi)部控制規(guī)范體系作為切實打造單位嚴(yán)肅執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律、嚴(yán)格財務(wù)管理的長效機制，并通過領(lǐng)導(dǎo)層帶頭在各項工作中貫徹風(fēng)險意識、“底線”意識，推動內(nèi)部控制思想認(rèn)識由普遍“認(rèn)識不足”轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T“高度重視”，管控環(huán)節(jié)由“事后核查”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭瘫O(jiān)督”為主，管理手段由“主觀決斷”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤白裱贫取睘橹鞯取?/p>

2.初步構(gòu)建了內(nèi)部管理的制度體系和流程執(zhí)行體系，為單位“法治”管理奠定基礎(chǔ)。結(jié)合單位自身實際，梳理與單位內(nèi)控管理工作相適應(yīng)的制度體系框架，整理編制了財務(wù)管理制度、預(yù)算管理辦法、經(jīng)費支出管理辦法、會議費管理細(xì)則、培訓(xùn)費管理辦法等項管理制度、細(xì)則要求，初步構(gòu)建起“用規(guī)章制度規(guī)范行為、按規(guī)章制度辦事、靠規(guī)章制度管人”的運行機制，同時，針對識別出的46個風(fēng)險點、定制201個風(fēng)險控制措施，提高業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性。

3.初步部署完成功能齊全的“一體化”內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。軟件開發(fā)在技術(shù)上采用互聯(lián)網(wǎng)常用的分布式架構(gòu)，多租戶、云部署模式，支持無窮級、海量單位共同使用，進(jìn)而保證多用戶、大數(shù)據(jù)量訪問的穩(wěn)定性。在數(shù)據(jù)安全方面，前端網(wǎng)頁與后臺服務(wù)之間數(shù)據(jù)通信采用加密措施，在外網(wǎng)上運行也能保證安全性。軟件可以覆蓋市、縣兩級部門20多個單位，同時在系統(tǒng)功能上覆蓋了包括預(yù)算管理、收支管理、移動辦公、財務(wù)OA、會計核算等21個業(yè)務(wù)模塊，實現(xiàn)了 “交通運輸行業(yè)一體化內(nèi)控”。詳見圖2。

（二）主要建設(shè)成效

1.實現(xiàn)對單位各事項的動態(tài)審批，提高了業(yè)務(wù)審核審批各環(huán)節(jié)對業(yè)務(wù)實時監(jiān)管的能力。通過定制審批流程以及制度的信息化落地，實現(xiàn)對單位經(jīng)濟事項在預(yù)算申報、資產(chǎn)處置、政府采購、專項資金撥付等的網(wǎng)上審批、備案功能，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高審批效率和過程管控能力。

2.強化單位全業(yè)務(wù)尤其是對項目庫全過程動態(tài)管理，強化了單位財務(wù)日常監(jiān)督功能。建立以預(yù)算為主線、資金管控為重點的全業(yè)務(wù)內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)了對單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行、對各項經(jīng)費支出指標(biāo)進(jìn)行預(yù)警提示或控制，到經(jīng)濟業(yè)務(wù)的會計核算，再到年終資金決算有效的銜接，加強了從資金申請、資金使用和會計核算的全過程監(jiān)管，通過財務(wù)信息共享和分析，實現(xiàn)了單位不同級次的領(lǐng)導(dǎo)在授權(quán)范圍內(nèi)及時了解本單位的年度預(yù)算執(zhí)行情況等，強化了單位預(yù)算管理的剛性約束，為提升單位整體管理水平提供了基礎(chǔ)。

3.在線實時監(jiān)控，把控重大風(fēng)險。紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)部審計部門可以實時對經(jīng)濟業(yè)務(wù)過程，進(jìn)行檢查督導(dǎo)，落實“教育在前、規(guī)范在前、提醒在前，懲處在后、問責(zé)通報在后、整治在后”監(jiān)督監(jiān)察管理要求。

4.智能財務(wù)數(shù)據(jù)分析，輔助管理決策。根據(jù)管理需要，跨單位（部門）匯總查詢所需財務(wù)數(shù)據(jù)，分析生成各單位（部門）財政資金使用圖表以及異常指標(biāo)預(yù)警反饋。及時了解和掌握各單位（部門）的項目資金占用及預(yù)算執(zhí)行等情況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供更加及時、有效的核心數(shù)據(jù)支撐。

六、內(nèi)部控制建設(shè)啟示

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視、全過程參與

內(nèi)部控制建設(shè)工作是一項事關(guān)單位重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動等方方面面的系統(tǒng)工程，涉及面廣、組織協(xié)調(diào)難度大、技術(shù)相當(dāng)復(fù)雜，也即是常說的 “一把手”工程，需要單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視、牢固樹立內(nèi)部控制理念，主動推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，親自部署、親自推動、親自過問、親自督辦，認(rèn)真學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，自覺維護(hù)制度，帶頭推行信息系統(tǒng)。

（二）建立“主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、財務(wù)牽頭、紀(jì)委督導(dǎo)、全員參與”的內(nèi)控組織體系

在內(nèi)控建設(shè)過程中，紀(jì)委書記的督導(dǎo)作用明顯前置，全過程參與，保證了內(nèi)控建設(shè)各階段的效果，也提高了內(nèi)控建設(shè)的效率，深化了內(nèi)控建設(shè)的深度，讓部門負(fù)責(zé)人與關(guān)鍵崗位人員主動積極地參與到內(nèi)控建設(shè)中來。

（三）集中力量開展本級“先行先試”，總結(jié)經(jīng)驗高效監(jiān)督指導(dǎo)下級工作

內(nèi)部控制工作本身有一定的專業(yè)性，而且相對于行政事業(yè)單位來說是個新事物，可先行集中一定的人員和精力進(jìn)行研究、摸索推進(jìn)，在汲取經(jīng)驗教訓(xùn)、完善推進(jìn)方案的基礎(chǔ)上全面鋪開，爭取整體工作的最大成效。