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        建設(shè)財政內(nèi)控機制的問題、原因與對策

        2017-09-11 15:09:56陳中峰
        魅力中國 2017年35期
        關(guān)鍵詞:內(nèi)控機制制度設(shè)計信息化建設(shè)

        陳中峰

        摘要:內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段,也是實現(xiàn)組織目標的長效保障機制。黨的十八屆四中全會明確要求,強化對行政權(quán)力制約的重點是加強對政府內(nèi)部權(quán)力的控制。本文圍繞建設(shè)財政內(nèi)控機制問題展開研究,重點探究了財政內(nèi)控機制建設(shè)存在問題、原因和對策,以期為各地加強財政內(nèi)控機制建設(shè)提供借鑒。

        關(guān)鍵詞:內(nèi)控機制;制度設(shè)計;信息化建設(shè)

        財政內(nèi)部控制起源于企業(yè)財務管理。20世紀70年代新公共管理理論主張在公共部門可以采用市場經(jīng)濟中私人部門成功的管理方法和競爭機制,這為在公共部門管理中引入企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法提供了理論指導。

        在這一背景下,美國、歐盟、澳大利亞和一些國際組織在理論和實踐層面積極推進公共部門內(nèi)部控制建設(shè)。如1999年美國審計總署(GAO) 發(fā)布了《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》,率先將內(nèi)部控制引入聯(lián)邦政府體系,成為國際上政府內(nèi)部控制領(lǐng)域的標志性綱領(lǐng)文件。2004年最高審計機關(guān)國際組織 (INTOSAI)發(fā)布了《公共部門內(nèi)部控制準則指南》,成為各成員國審計機關(guān)制定和實施內(nèi)部控制測評準則的基本參考依據(jù)。

        我國在公共部門財政內(nèi)部控制理論研究和內(nèi)部控制建設(shè)方面起步相對較晚。在理論研究方面,2000年后國內(nèi)學者才逐步關(guān)注內(nèi)部控制理論,陳叢林、王敏中(2003)較早明確提出了財政內(nèi)部控制的定義。在實踐建設(shè)方面,我國在2002年推行行政事業(yè)單位會計集中核算,2004年實施了國庫集中支付,2005年實施了非稅收入管理改革,直到2012年后,財政部門發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》首次以規(guī)范性文件形式要求各地試行內(nèi)控制度,之后2015年又發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》。各地積極探索內(nèi)控制度,其中山東在建設(shè)財政內(nèi)控機制方面走在前列,2016年已經(jīng)率先實現(xiàn)財政內(nèi)控機制省、市、縣三級全覆蓋。

        黨的十八屆四中全會明確要求,強化對行政權(quán)力制約的重點是加強對政府內(nèi)部權(quán)力的控制。財政內(nèi)部控制是保障行政事業(yè)單位組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段,也是實現(xiàn)組織目標的長效保障機制。本文圍繞建設(shè)財政內(nèi)控機制展開研究,具體內(nèi)容如下:首先,闡述當前財政內(nèi)控機制建設(shè)存在問題;然后,分析存在問題的原因;最后,針對原因,提出政策性建議。

        一、財政內(nèi)控機制建設(shè)存在問題

        (一)認識不足,建設(shè)滯后

        財政部、部分省市雖然已經(jīng)出臺了關(guān)于財政內(nèi)控機制建設(shè)的指導意見,但是很多地區(qū)依然存在認識不足的問題,不能高度重視此項工作。一些市縣財政部門尚未建立財政內(nèi)控專門的組織機構(gòu),未能及時對相關(guān)的職責和權(quán)力進行劃分,做到定崗定責。

        (二)內(nèi)控組織約束力差、權(quán)威性弱

        財政內(nèi)控組織是單位內(nèi)部成立的約束機制,與被監(jiān)督對象是利益共同體,并且其自身既是運動員又是裁判員的狀態(tài),導致內(nèi)控約束力較弱。另外,從財政部門內(nèi)部管理業(yè)務分工上,資金用途性質(zhì)和資金分配流程相對專業(yè)和系統(tǒng)復雜、信息不對稱等給內(nèi)部監(jiān)督帶來困難。即便發(fā)現(xiàn)問題,由于缺乏相應處罰辦法,處罰過輕、尺度偏松,導致內(nèi)控部門權(quán)威性較弱。

        (三)內(nèi)控機制不健全、信息化建設(shè)滯后

        一些財政部門內(nèi)部控制體系建設(shè)不健全,項目管理不科學規(guī)范,致使部分崗位分工不明確,各個部門、各科室之間協(xié)調(diào)性差,沒有建立起良好的溝通合作意識。在執(zhí)行會記核算、財務管理、資產(chǎn)管理、預算控制、績效評價等項目活動上,都存在一定的問題。信息化建設(shè)滯后,對資金的信息監(jiān)控主要是收支平衡問題,而對系統(tǒng)項目的監(jiān)控則停留在描述性統(tǒng)計階段,不能對項目的申請、立項、結(jié)項等進行全周期的系統(tǒng)監(jiān)管、項目績效評價。

        (四)內(nèi)控機制的人才隊伍建設(shè)滯后

        財政內(nèi)部機制的建立需要“以人為本”。當前,很多財政部門并未單獨設(shè)立財政內(nèi)控機制組織,而是以負責監(jiān)督檢查工作的同志為主,通過抽調(diào)各處室、科室、股室人員,成立內(nèi)控辦,單位領(lǐng)導掛名,平時并無交流,只是在審計、檢查時才拼湊在一起。對崗位職責、分工、人事管理等模糊不清,缺乏科學合理的人力資源配置和針對性專業(yè)業(yè)務培訓,導致業(yè)務人員綜合素養(yǎng)不能夠滿足內(nèi)控機制的要求。

        二、阻礙財政內(nèi)控機制建設(shè)原因

        (一)主觀認識不足

        由于我國財政內(nèi)部控制體系建設(shè)開展較晚,很多單位對內(nèi)部控制的普及程度不高,對其重要性不夠,導致思想不能及時轉(zhuǎn)變,影響了財政內(nèi)控機制建設(shè)進程。比如茆曉穎、孫文基(2010), 徐建林(2011)指出,我國財政人員對于財政內(nèi)部控制的思想認識上存在偏差。張世勛(2012)也指出,我國相關(guān)部門在實行財政內(nèi)部控制時單純追求財政預算收支總量平衡,對于內(nèi)部控制制度的作用尚未引起足夠的重視,因此思想認識上亟待加強。

        (二)內(nèi)控制度設(shè)計不完備

        當前,我國財政內(nèi)部控制機制在制度設(shè)計上并不完備,財政部門雖然明確了建設(shè)財政內(nèi)控制度的原則、保障措施,但是尚未明確界定崗位職責,也沒有就實現(xiàn)縱向直接控制、橫向互相牽制的內(nèi)控體系給出具體指導。如云南省財政廳監(jiān)督檢查處(2008)指出,由于對控制對象的行為難以界定從而降低了內(nèi)控效率。徐建林(2011)則指出財政預算、執(zhí)行、監(jiān)督尚未實現(xiàn)真正意義上的分離,使得對財政資金縱向監(jiān)控較難。張世勛(2012)指出,我國財政內(nèi)部控制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的制度規(guī)定,而且內(nèi)容不全面,存在制度盲區(qū),也沒有明確內(nèi)部控制機制管理協(xié)調(diào)機構(gòu)和職權(quán),容易引發(fā)職能部門之間推諉扯皮的問題。

        (三)基層財政內(nèi)控信息化建設(shè)能力亟待提升

        財政部門的資金撥付、預決算信息公開、債務管理、項目庫管理、PPP項目監(jiān)控等信息化建設(shè)明顯滯后?;鶎訂栴}更加突出,很多市縣在年底對賬時依然是手工對賬,系統(tǒng)建設(shè)、維護嚴重制約財政工作效率;對預決算信息的披露近年才逐步展開;由于財政困難、信息化建設(shè)能力不足,項目庫管理系統(tǒng)建設(shè)遲遲不能推出;PPP項目的監(jiān)控主要是通過財政部門的PPP綜合信息系統(tǒng),多停留在申請立項階段,后續(xù)監(jiān)管缺失。endprint

        (四)財政內(nèi)控人才隊伍建設(shè)滯后

        財政部門內(nèi)控專業(yè)化、信息化人才隊伍建設(shè)滯后,不能滿足當前強化財政內(nèi)控監(jiān)督的管理需要。實際上,由于財政內(nèi)控工作復雜、對財政運行的潛在風險需要綜合把控,因此需要復合型人才。但是,一些財政部門尚未成立內(nèi)控組織,或者成立了內(nèi)控組織是為了應付檢查,流于形式。對財政內(nèi)控人員的綜合業(yè)務培訓缺失,使得內(nèi)控人員不能滿足崗位需求。

        三、加強財政內(nèi)控機制建設(shè)對策

        (一)提高認識,強化內(nèi)控人才建設(shè)

        領(lǐng)導干部在思想上必須高度重視財政內(nèi)控工作。加強財政內(nèi)控機制建設(shè)是推進財政管理改革的必要前提,有利于推進新《預算法》關(guān)于法治財政、財政預算管理精細化等各項工作;有利于促進財政業(yè)務運行公開透明、財政資金高效實用;有利于引導財政干部強化廉政合規(guī)意識,提升對業(yè)務流程的梳理和優(yōu)化、提高工作效率和服務質(zhì)量。因此各級財政部門要加強對業(yè)務人員和財務人員的管理理念行為指導,同時廣泛開展內(nèi)部控制文化宣傳,通過專家講座、專題培訓和知識競賽等各種形式提升內(nèi)控人員的綜合素質(zhì),夯實內(nèi)控人才隊伍基礎(chǔ)。

        (二)完善制度,實現(xiàn)頂層設(shè)計

        根據(jù)財政部的指導意見,加強財政內(nèi)控建設(shè)首先應該建立內(nèi)控體系,成立財政內(nèi)控專門機構(gòu),定崗定責,明確各部門、單位、各崗位職責。健全各項財政業(yè)務管理制度,完善“四本”預算編制執(zhí)行、收支管理、政府采購等業(yè)務流程,做到用制度管人、管事、管權(quán)、管錢。其次,加強內(nèi)部權(quán)力制衡。對現(xiàn)有的管理制度和辦法進行修訂、整合和優(yōu)化,明確控制原則,規(guī)范業(yè)務流程,形成縱向直接控制、橫向互相牽制、內(nèi)部循環(huán)約束、全方位監(jiān)督制衡的運行機制。再次,建立內(nèi)控報告制度,促進信息公開。內(nèi)控報告要作為財政預決算報告、財務報告重要組成部分向人大、審計部門報告。定期在單位內(nèi)部進行內(nèi)控建設(shè)總結(jié)、并將相關(guān)內(nèi)控建設(shè)信息對外公開。最后,建立監(jiān)督檢查制度。充分發(fā)揮全體干部職工的積極性,動員全員參與監(jiān)督工作;建立部門間相互制衡的監(jiān)督制度,定期輪崗、定期稽查等措施,防范權(quán)力尋租;健全重大事項集體決策制度,強化對領(lǐng)導干部的內(nèi)部監(jiān)督;建立財政監(jiān)管問責制,對出現(xiàn)問題加大問責力度,倒逼內(nèi)控制度落實。

        (三)加強信息化建設(shè),提高內(nèi)控機制效率

        借助現(xiàn)代財政信息系統(tǒng),有利于實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)強調(diào)的“制衡”和“控權(quán)”。加強重點稅源、企業(yè)、主體產(chǎn)業(yè)的信息建設(shè);強化財政內(nèi)部系統(tǒng)的預算指標的信息控制;完善債務管理系統(tǒng),強化債務風險把控;建設(shè)完善項目庫系統(tǒng),提升對項目的申請、立項、運行、結(jié)項等全流程監(jiān)控。通過信息化固化各項財政業(yè)務操作流程,減少人為操作空間。借助系統(tǒng)貫穿于全單位、全流程的跟蹤,方便各類業(yè)務信息、風險信息的收集、篩選和輸出,能及時為領(lǐng)導決策提供輔助支持。針對財政運行存在的漏洞和可能出現(xiàn)的風險,探索在各業(yè)務流程內(nèi)嵌人風險監(jiān)測、預警、報告功能,利用信息系統(tǒng)的自動化、智能化功能,有效提高內(nèi)部控制效率。

        (四)強化執(zhí)行,保障內(nèi)控機制落地

        在推進財政內(nèi)控制度建設(shè)過程中,各單位應該根據(jù)各自主要業(yè)務的特征,針對性開展活動。在提高認識層面,要在單位內(nèi)部定期開展宣傳報道工作,營造良好氛圍;在提升人才隊伍建設(shè)層面,加大投入、增加編制,通過綜合業(yè)務培訓,提升內(nèi)控人員綜合素養(yǎng);在制度設(shè)計環(huán)節(jié),強化合作、溝通,通過集體討論、外部專家咨詢等形式,完善制度設(shè)計;在信息化建設(shè)層面,要及時追蹤發(fā)現(xiàn)問題化解風險,積極與信息系統(tǒng)的運行維護人員、信息發(fā)布者、使用者進行溝通,保障財政內(nèi)控系統(tǒng)信息得到及時、有效利用。endprint

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