陳中峰

摘要：內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，也是實現(xiàn)組織目標的長效保障機制。黨的十八屆四中全會明確要求，強化對行政權(quán)力制約的重點是加強對政府內(nèi)部權(quán)力的控制。本文圍繞建設(shè)財政內(nèi)控機制問題展開研究，重點探究了財政內(nèi)控機制建設(shè)存在問題、原因和對策，以期為各地加強財政內(nèi)控機制建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控機制；制度設(shè)計；信息化建設(shè)

財政內(nèi)部控制起源于企業(yè)財務管理。20世紀70年代新公共管理理論主張在公共部門可以采用市場經(jīng)濟中私人部門成功的管理方法和競爭機制，這為在公共部門管理中引入企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法提供了理論指導。

在這一背景下，美國、歐盟、澳大利亞和一些國際組織在理論和實踐層面積極推進公共部門內(nèi)部控制建設(shè)。如1999年美國審計總署（GAO） 發(fā)布了《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》，率先將內(nèi)部控制引入聯(lián)邦政府體系，成為國際上政府內(nèi)部控制領(lǐng)域的標志性綱領(lǐng)文件。2004年最高審計機關(guān)國際組織 （INTOSAI）發(fā)布了《公共部門內(nèi)部控制準則指南》，成為各成員國審計機關(guān)制定和實施內(nèi)部控制測評準則的基本參考依據(jù)。

我國在公共部門財政內(nèi)部控制理論研究和內(nèi)部控制建設(shè)方面起步相對較晚。在理論研究方面，2000年后國內(nèi)學者才逐步關(guān)注內(nèi)部控制理論，陳叢林、王敏中（2003）較早明確提出了財政內(nèi)部控制的定義。在實踐建設(shè)方面，我國在2002年推行行政事業(yè)單位會計集中核算，2004年實施了國庫集中支付，2005年實施了非稅收入管理改革，直到2012年后，財政部門發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》首次以規(guī)范性文件形式要求各地試行內(nèi)控制度，之后2015年又發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》。各地積極探索內(nèi)控制度，其中山東在建設(shè)財政內(nèi)控機制方面走在前列，2016年已經(jīng)率先實現(xiàn)財政內(nèi)控機制省、市、縣三級全覆蓋。

黨的十八屆四中全會明確要求，強化對行政權(quán)力制約的重點是加強對政府內(nèi)部權(quán)力的控制。財政內(nèi)部控制是保障行政事業(yè)單位組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，也是實現(xiàn)組織目標的長效保障機制。本文圍繞建設(shè)財政內(nèi)控機制展開研究，具體內(nèi)容如下：首先，闡述當前財政內(nèi)控機制建設(shè)存在問題；然后，分析存在問題的原因；最后，針對原因，提出政策性建議。

一、財政內(nèi)控機制建設(shè)存在問題

（一）認識不足，建設(shè)滯后

財政部、部分省市雖然已經(jīng)出臺了關(guān)于財政內(nèi)控機制建設(shè)的指導意見，但是很多地區(qū)依然存在認識不足的問題，不能高度重視此項工作。一些市縣財政部門尚未建立財政內(nèi)控專門的組織機構(gòu)，未能及時對相關(guān)的職責和權(quán)力進行劃分，做到定崗定責。

（二）內(nèi)控組織約束力差、權(quán)威性弱

財政內(nèi)控組織是單位內(nèi)部成立的約束機制，與被監(jiān)督對象是利益共同體，并且其自身既是運動員又是裁判員的狀態(tài)，導致內(nèi)控約束力較弱。另外，從財政部門內(nèi)部管理業(yè)務分工上，資金用途性質(zhì)和資金分配流程相對專業(yè)和系統(tǒng)復雜、信息不對稱等給內(nèi)部監(jiān)督帶來困難。即便發(fā)現(xiàn)問題，由于缺乏相應處罰辦法，處罰過輕、尺度偏松，導致內(nèi)控部門權(quán)威性較弱。

（三）內(nèi)控機制不健全、信息化建設(shè)滯后

一些財政部門內(nèi)部控制體系建設(shè)不健全，項目管理不科學規(guī)范，致使部分崗位分工不明確，各個部門、各科室之間協(xié)調(diào)性差，沒有建立起良好的溝通合作意識。在執(zhí)行會記核算、財務管理、資產(chǎn)管理、預算控制、績效評價等項目活動上，都存在一定的問題。信息化建設(shè)滯后，對資金的信息監(jiān)控主要是收支平衡問題，而對系統(tǒng)項目的監(jiān)控則停留在描述性統(tǒng)計階段，不能對項目的申請、立項、結(jié)項等進行全周期的系統(tǒng)監(jiān)管、項目績效評價。

（四）內(nèi)控機制的人才隊伍建設(shè)滯后

財政內(nèi)部機制的建立需要“以人為本”。當前，很多財政部門并未單獨設(shè)立財政內(nèi)控機制組織，而是以負責監(jiān)督檢查工作的同志為主，通過抽調(diào)各處室、科室、股室人員，成立內(nèi)控辦，單位領(lǐng)導掛名，平時并無交流，只是在審計、檢查時才拼湊在一起。對崗位職責、分工、人事管理等模糊不清，缺乏科學合理的人力資源配置和針對性專業(yè)業(yè)務培訓，導致業(yè)務人員綜合素養(yǎng)不能夠滿足內(nèi)控機制的要求。

二、阻礙財政內(nèi)控機制建設(shè)原因

（一）主觀認識不足

由于我國財政內(nèi)部控制體系建設(shè)開展較晚，很多單位對內(nèi)部控制的普及程度不高，對其重要性不夠，導致思想不能及時轉(zhuǎn)變，影響了財政內(nèi)控機制建設(shè)進程。比如茆曉穎、孫文基（2010）， 徐建林（2011）指出，我國財政人員對于財政內(nèi)部控制的思想認識上存在偏差。張世勛（2012）也指出，我國相關(guān)部門在實行財政內(nèi)部控制時單純追求財政預算收支總量平衡，對于內(nèi)部控制制度的作用尚未引起足夠的重視，因此思想認識上亟待加強。

（二）內(nèi)控制度設(shè)計不完備

當前，我國財政內(nèi)部控制機制在制度設(shè)計上并不完備，財政部門雖然明確了建設(shè)財政內(nèi)控制度的原則、保障措施，但是尚未明確界定崗位職責，也沒有就實現(xiàn)縱向直接控制、橫向互相牽制的內(nèi)控體系給出具體指導。如云南省財政廳監(jiān)督檢查處（2008）指出，由于對控制對象的行為難以界定從而降低了內(nèi)控效率。徐建林（2011）則指出財政預算、執(zhí)行、監(jiān)督尚未實現(xiàn)真正意義上的分離，使得對財政資金縱向監(jiān)控較難。張世勛（2012）指出，我國財政內(nèi)部控制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的制度規(guī)定，而且內(nèi)容不全面，存在制度盲區(qū)，也沒有明確內(nèi)部控制機制管理協(xié)調(diào)機構(gòu)和職權(quán)，容易引發(fā)職能部門之間推諉扯皮的問題。

（三）基層財政內(nèi)控信息化建設(shè)能力亟待提升

財政部門的資金撥付、預決算信息公開、債務管理、項目庫管理、PPP項目監(jiān)控等信息化建設(shè)明顯滯后?；鶎訂栴}更加突出，很多市縣在年底對賬時依然是手工對賬，系統(tǒng)建設(shè)、維護嚴重制約財政工作效率；對預決算信息的披露近年才逐步展開；由于財政困難、信息化建設(shè)能力不足，項目庫管理系統(tǒng)建設(shè)遲遲不能推出；PPP項目的監(jiān)控主要是通過財政部門的PPP綜合信息系統(tǒng)，多停留在申請立項階段，后續(xù)監(jiān)管缺失。endprint

（四）財政內(nèi)控人才隊伍建設(shè)滯后

財政部門內(nèi)控專業(yè)化、信息化人才隊伍建設(shè)滯后，不能滿足當前強化財政內(nèi)控監(jiān)督的管理需要。實際上，由于財政內(nèi)控工作復雜、對財政運行的潛在風險需要綜合把控，因此需要復合型人才。但是，一些財政部門尚未成立內(nèi)控組織，或者成立了內(nèi)控組織是為了應付檢查，流于形式。對財政內(nèi)控人員的綜合業(yè)務培訓缺失，使得內(nèi)控人員不能滿足崗位需求。

三、加強財政內(nèi)控機制建設(shè)對策

（一）提高認識，強化內(nèi)控人才建設(shè)

領(lǐng)導干部在思想上必須高度重視財政內(nèi)控工作。加強財政內(nèi)控機制建設(shè)是推進財政管理改革的必要前提，有利于推進新《預算法》關(guān)于法治財政、財政預算管理精細化等各項工作；有利于促進財政業(yè)務運行公開透明、財政資金高效實用；有利于引導財政干部強化廉政合規(guī)意識，提升對業(yè)務流程的梳理和優(yōu)化、提高工作效率和服務質(zhì)量。因此各級財政部門要加強對業(yè)務人員和財務人員的管理理念行為指導，同時廣泛開展內(nèi)部控制文化宣傳，通過專家講座、專題培訓和知識競賽等各種形式提升內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)，夯實內(nèi)控人才隊伍基礎(chǔ)。

（二）完善制度，實現(xiàn)頂層設(shè)計

根據(jù)財政部的指導意見，加強財政內(nèi)控建設(shè)首先應該建立內(nèi)控體系，成立財政內(nèi)控專門機構(gòu)，定崗定責，明確各部門、單位、各崗位職責。健全各項財政業(yè)務管理制度，完善“四本”預算編制執(zhí)行、收支管理、政府采購等業(yè)務流程，做到用制度管人、管事、管權(quán)、管錢。其次，加強內(nèi)部權(quán)力制衡。對現(xiàn)有的管理制度和辦法進行修訂、整合和優(yōu)化，明確控制原則，規(guī)范業(yè)務流程，形成縱向直接控制、橫向互相牽制、內(nèi)部循環(huán)約束、全方位監(jiān)督制衡的運行機制。再次，建立內(nèi)控報告制度，促進信息公開。內(nèi)控報告要作為財政預決算報告、財務報告重要組成部分向人大、審計部門報告。定期在單位內(nèi)部進行內(nèi)控建設(shè)總結(jié)、并將相關(guān)內(nèi)控建設(shè)信息對外公開。最后，建立監(jiān)督檢查制度。充分發(fā)揮全體干部職工的積極性，動員全員參與監(jiān)督工作；建立部門間相互制衡的監(jiān)督制度，定期輪崗、定期稽查等措施，防范權(quán)力尋租；健全重大事項集體決策制度，強化對領(lǐng)導干部的內(nèi)部監(jiān)督；建立財政監(jiān)管問責制，對出現(xiàn)問題加大問責力度，倒逼內(nèi)控制度落實。

（三）加強信息化建設(shè)，提高內(nèi)控機制效率

借助現(xiàn)代財政信息系統(tǒng)，有利于實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)強調(diào)的“制衡”和“控權(quán)”。加強重點稅源、企業(yè)、主體產(chǎn)業(yè)的信息建設(shè)；強化財政內(nèi)部系統(tǒng)的預算指標的信息控制；完善債務管理系統(tǒng)，強化債務風險把控；建設(shè)完善項目庫系統(tǒng)，提升對項目的申請、立項、運行、結(jié)項等全流程監(jiān)控。通過信息化固化各項財政業(yè)務操作流程，減少人為操作空間。借助系統(tǒng)貫穿于全單位、全流程的跟蹤，方便各類業(yè)務信息、風險信息的收集、篩選和輸出，能及時為領(lǐng)導決策提供輔助支持。針對財政運行存在的漏洞和可能出現(xiàn)的風險，探索在各業(yè)務流程內(nèi)嵌人風險監(jiān)測、預警、報告功能，利用信息系統(tǒng)的自動化、智能化功能，有效提高內(nèi)部控制效率。

（四）強化執(zhí)行，保障內(nèi)控機制落地

在推進財政內(nèi)控制度建設(shè)過程中，各單位應該根據(jù)各自主要業(yè)務的特征，針對性開展活動。在提高認識層面，要在單位內(nèi)部定期開展宣傳報道工作，營造良好氛圍；在提升人才隊伍建設(shè)層面，加大投入、增加編制，通過綜合業(yè)務培訓，提升內(nèi)控人員綜合素養(yǎng)；在制度設(shè)計環(huán)節(jié)，強化合作、溝通，通過集體討論、外部專家咨詢等形式，完善制度設(shè)計；在信息化建設(shè)層面，要及時追蹤發(fā)現(xiàn)問題化解風險，積極與信息系統(tǒng)的運行維護人員、信息發(fā)布者、使用者進行溝通，保障財政內(nèi)控系統(tǒng)信息得到及時、有效利用。endprint