胡佳澍

（浙江大學教育學院體育學系，浙江杭州310028）

?專題研究

政社分離視域下政府對中國足球協(xié)會的嵌入性治理

胡佳澍

（浙江大學教育學院體育學系，浙江杭州310028）

中國足協(xié)實行脫鉤后，組織性質(zhì)的變化必然要求政府與協(xié)會關(guān)系的變化。以政社分離為切入點，應(yīng)用文獻分析法和邏輯分析法，用嵌入性治理理論審視當前中國足協(xié)的改革。首先，介紹了嵌入性治理應(yīng)用于中國足協(xié)轉(zhuǎn)型的可行性，探討了政府嵌入的邊界和程度；其次，從制度和組織兩個層面分析當前中國足協(xié)中的政府嵌入行為；最后，提出政府嵌入中國足協(xié)的問題及優(yōu)化建議，為體育管理體制和社會組織管理體制改革提供參考意見。

嵌入性治理；政社分離；中國足協(xié)；體育管理體制

中國足協(xié)成立于1956年，從成立之初就帶有濃重的官方色彩，與體委部門一起承擔足球運動的組織與管理工作。1992年，紅山口會議將中國足協(xié)確立為具有獨立法人地位的事業(yè)單位，并開始協(xié)會實體化改革的探索。1995年，足球運動管理中心的成立取代了中國足協(xié)的職能，因《國家體委運動項目管理中心工作規(guī)范暫行規(guī)定》授予其“負責縮管項目的各項工作”的行政權(quán)力，變成中國足協(xié)的最高權(quán)力機構(gòu)。黨的十八大以來，政府與社會之間的關(guān)系進行了一系列重大的調(diào)整，政社分離的實施逐步加快。以《中國足球改革發(fā)展總體方案》《中國足協(xié)調(diào)整改革方案》等一系列文件為依據(jù)，以足球運動管理中心的撤銷為標志，中國足協(xié)作為改革的試點率先實現(xiàn)了獨立運行。

由于組織的發(fā)展具有嚴重的路徑依賴特征，脫鉤后的中國足協(xié)尚未完全有能力獨立肩負起行業(yè)治理的重任，依然離不開國家體育總局的引導和監(jiān)管。體育行政部門與中國足協(xié)的關(guān)系，是政府-社會關(guān)系的映射，是當前我國體育管理體制改革和社會組織改革需要關(guān)注的重要問題。以政社分離為切入點，引入嵌入性理論，通過嵌入性治理框架審視當前中國足協(xié)中的政府嵌入行為，探究政府嵌入存在的問題并提出優(yōu)化措施，為體育管理體制和社會組織管理體制改革提供參考意見。

1 嵌入性治理

1.1 嵌入性治理應(yīng)用于中國足協(xié)改革的可行性

盡管政府職能的轉(zhuǎn)移為中國足協(xié)的改革與成長釋放了空間，但在足協(xié)自身尚不能獨立承擔行業(yè)治理任務(wù)、制度規(guī)則尚未建立健全之前，如果政府不加以適當?shù)囊龑Ш捅O(jiān)管，就容易出現(xiàn)“失序”的境況。并且，只有當體育行政部門與運動項目協(xié)會的價值取向與利益追求一致，形成利益共同體時，才能對體育管理體制改革形成合力。足協(xié)組織性質(zhì)的變化必然要求政府對其監(jiān)管方式的變化，因此，重塑政府與社會的關(guān)系對推動我國足球改革的意義不言而喻。

嵌入性理論為政府與社會關(guān)系的審視提供了新視角。嵌入性理論起源于經(jīng)濟社會學研究，Bolanyi認為一個現(xiàn)代社會體系的所有經(jīng)濟生活都是嵌入于社會關(guān)系和制度中的，最早提出了“嵌入性”概念。Granovetter創(chuàng)造性地重塑了這一概念，認為嵌入性是指經(jīng)濟活動的多邊行動關(guān)系受整個網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)的影響，經(jīng)濟活動也嵌入在社會關(guān)系中，具有如風俗習慣、行為規(guī)范等社會特征，而這些特征是嵌入于特定區(qū)域環(huán)境中的各種社會要素相互作用的結(jié)果［1］。

從理論淵源與沿革來看，雖然嵌入性理論發(fā)端于經(jīng)濟社會學，但其研究聚焦于社會組織運行中的政治、經(jīng)濟、文化、組織結(jié)構(gòu)及其社會關(guān)系等環(huán)境因素對組織運行邏輯和發(fā)展態(tài)勢的植入性影響［2］。我國學者羅峰、劉鵬、吳月、唐興軍等引入嵌入性概念對政黨權(quán)威、社會組織、行業(yè)協(xié)會等進行了研究?？梢?，將此理論應(yīng)用到社會組織的治理轉(zhuǎn)型研究中，已具備一定研究基礎(chǔ)。尤其值得關(guān)注的是，2014年5月26日召開的中共中央政治局會議上，習近平主席強調(diào)要推動建立各民族相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，這體現(xiàn)了嵌入性理論在國家治理中的應(yīng)用。

嵌入性理論應(yīng)用于社會組織治理轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究，為政府嵌入中國足協(xié)提供了理論基礎(chǔ)。實現(xiàn)脫鉤，一是從政府的直接管理中脫離，變業(yè)務(wù)管理為業(yè)務(wù)指導，并承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能；二是足協(xié)本身所含的行政職能、行政編制、財政撥款等行政內(nèi)容要從原有的組織體系中逐步剝離。但脫鉤不是脫嵌，相反，政府的規(guī)制與培育是足協(xié)組織成長不可或缺的外部條件。強調(diào)政社分開不是一味追求社會組織的獨立自主，而是通過行政脫鉤實現(xiàn)資源與財政的獨立和職能的分離，從而提升組織行業(yè)治理的能力。政治嵌入社會，一方面是實現(xiàn)公共秩序、增進公共利益的需要，另一方面也是培育市場與社會力量的需要。

1.2 政府嵌入中國足協(xié)的邊界和程度探討

嵌入不意味著干預，不意味著對協(xié)會自主性的否定。那么，在什么范圍內(nèi)嵌入，嵌入到什么程度，既能充分發(fā)揮中國足協(xié)的組織自主性，又保證其不偏離黨和國家的路線、方針、政策？政府是公共利益的代言人，應(yīng)最大限度地維護社會公共利益，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)是政府的重要職責。公共產(chǎn)品具有外部性，不管從規(guī)模還是成本上考慮，政府都具備提供（不等于生產(chǎn)）公共產(chǎn)品與服務(wù)的優(yōu)勢。因此，政府嵌入?yún)f(xié)會的范圍，應(yīng)為公共品的提供，具體包括足球法律體系的建設(shè)、足球管理體制的創(chuàng)新，以及足球類公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給三個方面。

確定了政府嵌入的邊界，還需要考慮嵌入的程度問題。Uzzi提出的“嵌入性悖論”認為，嵌入的程度與企業(yè)績效呈“倒U”型分布，嵌入的最優(yōu)狀態(tài)并非深度嵌入，而是適度嵌入［3］。過度嵌入一方面導致制度的僵化和鎖定，阻礙改革的進程，甚至可能產(chǎn)生尋租、腐敗現(xiàn)象；另一方面也會阻礙協(xié)會作為多元利益主體表達訴求的渠道，使得利益沖突與失衡難以協(xié)調(diào)。適度嵌入是嵌入主體在嵌入客體的過程中，恪守一定邊界，保持兩者間的協(xié)作以達成形式與功能的一體化，在職責和權(quán)力上又存在相對分立。適度嵌入不僅要保持政府與協(xié)會權(quán)力的均衡，也要保持政府監(jiān)管與自由的均衡。

1.3 嵌入性治理的核心內(nèi)容和分析框架

嵌入性治理，特指政府通過有效的制度供給，結(jié)合多種政策工具，對協(xié)會的運行過程予以監(jiān)管。相比限制和監(jiān)護的單向性，嵌入性治理強調(diào)自上而下的政府“嵌入”和自下而上的協(xié)會“受嵌”；相比分類控制的靜態(tài)性，嵌入性治理可以根據(jù)目標、環(huán)境的變化，在嵌入程度上有所調(diào)整，是各行為主體間進行策略性互動與調(diào)試的動態(tài)過程。嵌入性治理源于政府與社會的雙向互動與策略性自主行動，破除了政府或社會中心論的一元治理弊端，通過制度、組織、利益的嵌入來銜接政府、社會和市場，最終實現(xiàn)多元主體共同治理模式。通過明晰嵌入的概念和參與主體、嵌入的互動調(diào)試過程、嵌入的路徑機制，以及不同嵌入程度導致的不同嵌入效果，可以搭建起嵌入性治理的分析框架。嵌入性治理分析框架的目標，是通過分析作為政治環(huán)境的政府如何影響協(xié)會的治理轉(zhuǎn)型，以何種策略實現(xiàn)對協(xié)會的有效監(jiān)管。在這種模式下，政府通過一定的方式嵌入于協(xié)會之中，間接實現(xiàn)對市場與社會的干預調(diào)控［3］。結(jié)合中國足協(xié)改革現(xiàn)實，下文將從制度、組織兩個層面分析政府對中國足協(xié)的嵌入行為。

2 政府嵌入中國足協(xié)的現(xiàn)狀分析

2.1 制度層面的嵌入

制度層面的嵌入表現(xiàn)在制度環(huán)境的塑造，并內(nèi)化為組織內(nèi)部治理制度和行業(yè)治理制度。龐大的制度體系為中國足協(xié)的組織架構(gòu)、組織職能、行業(yè)治理等各方面提供了引導、規(guī)范作用。這種制度嵌入不同于自上而下的執(zhí)行行政命令，而是將外部制度內(nèi)化為協(xié)會的內(nèi)部制度，是一個動態(tài)的過程，協(xié)會內(nèi)部制度會隨著外部制度環(huán)境的變化而有所調(diào)整。

2.1.1 法律授權(quán) 權(quán)力來源于法律，法律作為一項正式制度，對協(xié)會所擁有的權(quán)力進行規(guī)定，意味著組織合法性的獲得。同理，有關(guān)法律中對中國足協(xié)性質(zhì)地位、職能范圍的描述，就是法律授權(quán)的體現(xiàn)。從制度層級來看，已經(jīng)形成了從法律、行政法規(guī)到部委規(guī)章的較完善的制度體系；從制度內(nèi)容來看，涉及對足協(xié)職能、性質(zhì)等合法性的界定，以及組織內(nèi)部治理和規(guī)范化建設(shè)等（表1）。

2002年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中提出，要明確政府和社會的事權(quán)劃分，實行管辦分離，把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會團體和中介組織。2008年，《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》要求以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。2015年2月，《中國足球改革發(fā)展總體方案》明確其不再設(shè)立行政級別。同年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，針對各級行政機關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)商業(yè)協(xié)會提出了脫鉤任務(wù)和措施。8月，國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室印發(fā)《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》，按照政社分開、權(quán)責明確、依法自治的原則，實現(xiàn)中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤，中國足協(xié)依法獨立運行。通過一系列法律與規(guī)章的授權(quán)，中國足協(xié)獲得了獨立性和自主性。

表1 中國足協(xié)運行中涉及的部分正式制度

2.1.2 足協(xié)自身建設(shè)的制度嵌入 組織獲得支持和正當性的程度取決于它們服從制度的程度，組織為尋求合法性，必須以國家的正式制度為基礎(chǔ)來進行自身建設(shè)。組織章程是組織的綱領(lǐng)性制度，確立了組織內(nèi)部管理的規(guī)范框架?！吨袊闱騾f(xié)會調(diào)整改革方案》中明確提出“進一步修訂和完善《中國足球協(xié)會章程》，確保中國足協(xié)工作規(guī)范化和足球行業(yè)治理民主化、科學化［4］”。新章程由2015年12月第十屆中國足協(xié)第二次會員大會通過，是以國家社團管理部門制定的《全國性社團章程范本》和國際足聯(lián)的《會員協(xié)會章程范本》為基礎(chǔ)，依據(jù)《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》進行的。新章程著重對中國足球協(xié)會的性質(zhì)、宗旨和職能，會員入會和準入制度等條款進行了修改。例如，章程第三條“性質(zhì)”，增加了中國足協(xié)是具有公益性質(zhì)的社會組織，這與總體方案中對中國足協(xié)“公益性”的定位相一致；第三十六條“執(zhí)委會是大會的執(zhí)行機構(gòu)”，突出了執(zhí)委會成員的廣泛代表性和專業(yè)性，這與總體方案中對中國足協(xié)“廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性”的要求相一致［5］。

作為國家層面對足球行業(yè)的的頂層設(shè)計，章程充分吸納了《中國足球改革發(fā)展總體方案》的宗旨和精神；作為國家社團管理部門為規(guī)范社團行為制定的規(guī)范性文件，《全國性社團章程范本》為新章程的修訂提供了依據(jù)；新章程需報國家社團登記管理機關(guān)核準方能生效，管理機關(guān)以核準后的章程為依據(jù)對協(xié)會進行監(jiān)督管理。這些都是國家制度嵌入?yún)f(xié)會章程的具體表現(xiàn)。

2.1.3 足協(xié)行業(yè)治理的制度嵌入 法律賦予了中國足協(xié)足球行業(yè)的治理主體地位，在行業(yè)治理過程中，尤其是行業(yè)標準與行業(yè)規(guī)范的制定中，也融入了大量國家政策和法規(guī)制度。為規(guī)范足球的行業(yè)管理制定的許多規(guī)范性文件，涉及注冊、俱樂部準入與轉(zhuǎn)讓、球員轉(zhuǎn)會、運動員與裁判員管理、場地建設(shè)、紀律處罰等，如《中國足球協(xié)會注冊管理規(guī)定》《中國足球協(xié)會職業(yè)聯(lián)賽俱樂部準入實施細則》《中國足球協(xié)會球員身份與轉(zhuǎn)會管理規(guī)定》《中國足球協(xié)會紀律準則》等。除了遵循國際足聯(lián)的相關(guān)規(guī)定和準則，也參照各項法律法規(guī)，涉及《勞動法》《公司法》《合同法》《治安管理處罰法》《大型群眾性活動安全管理條例》等等。大量正式制度融入并內(nèi)化為協(xié)會參與行業(yè)治理的行為準則。

2.2 組織層面的嵌入

組織層面的嵌入是兩種組織通過相互滲透與組織形式的交叉重疊，將一個組織的行動邏輯滲透并內(nèi)化到另一個組織之中的過程，具體表現(xiàn)為足協(xié)的黨組織建設(shè)、足球改革部際聯(lián)席會議辦公室的成立，以及執(zhí)委會成員的嵌入。

2.2.1 足協(xié)的黨組織建設(shè) 根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當成立黨的基層組織［6］。這種自下而上全面的組織網(wǎng)絡(luò)體系的建立，使我國的黨政體制具有強大的動員力和組織力?！犊傮w方案》對調(diào)整改革中國足協(xié)的規(guī)定中，提出要求加強黨的領(lǐng)導，健全各級足球協(xié)會黨的組織機構(gòu)，按照黨管干部原則和人才政策，加強協(xié)會思想政治工作和干部日常管理。中國足協(xié)設(shè)立黨委，由國家體育總局黨組領(lǐng)導。

在國家體育總局黨組的領(lǐng)導下，中國足協(xié)黨委主要從兩方面開展黨建工作：一是建立健全黨建制度，以制度保障協(xié)會黨建活動的規(guī)范化常態(tài)化，就黨建工作規(guī)范化、黨組織的職責、黨風廉政建設(shè)、精神文明建設(shè)、黨員發(fā)展與組織生活開展等方面制定了相關(guān)制度規(guī)范與實施方案。二是成立紀委，履行監(jiān)督責任，充分發(fā)揮監(jiān)督、執(zhí)紀、問責職責，對黨內(nèi)違規(guī)違紀行為進行調(diào)查和處理。

2.2.2 足球改革部際聯(lián)席會議辦公室的成立2015年4月，足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室正式組建。辦公室主任由蔡振華擔任，成員分別來自國家體育總局有關(guān)司局和中國足協(xié)。辦公室主要負責按照聯(lián)席會議的部署統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促《總體方案》的落實，積極協(xié)調(diào)和配合宣傳部、改革辦、外交部、發(fā)改委、教育部、民政部、公安部、財政部等有關(guān)部門全面做好承上啟下工作，提出需要召開聯(lián)席會議和解決相關(guān)問題的建議等。各成員單位有關(guān)司局負責同志擔任聯(lián)席會議聯(lián)絡(luò)員［7］。從組織形式上看，辦公室獨立于中國足協(xié)而存在，但無論是組織功能還是權(quán)力架構(gòu)，其行動邏輯對中國足協(xié)的組織成長有著直接影響。

2.2.3 人員嵌入 人員嵌入即擁有政府背景或行政體制內(nèi)的人員進入到組織中并擁有較大決策權(quán)。盡管早在1998年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《黨政機關(guān)領(lǐng)導干部不兼任社會團體領(lǐng)導職務(wù)的通知》，但由于當時中國足協(xié)與足管中心的合二為一，組織成員均為體制內(nèi)人員。撤銷足管中心后的中國足協(xié)完成了人事轉(zhuǎn)制，但依然鑲嵌著政治意圖（表2）。

表2 第十屆中國足協(xié)執(zhí)委會成員名單

根據(jù)組織章程，協(xié)會的主席、副主席、執(zhí)委由會員大會民主選舉產(chǎn)生；根據(jù)總體方案，中國足協(xié)的領(lǐng)導機構(gòu)應(yīng)由國務(wù)院體育行政部門代表、地方及行業(yè)足球協(xié)會代表、職業(yè)聯(lián)賽組織代表、知名足球?qū)I(yè)人士、社會人士和專家代表等組成，可見國務(wù)院體育行政部門代表仍是協(xié)會領(lǐng)導成員的重要組成部分。從第十屆中國足協(xié)執(zhí)委會成員名單來看，絕大多數(shù)成員依然是政府行政官員，或曾經(jīng)是政府行政官員，以國家體育總局、地方體育局的業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導為主。多年的行政工作使他們的能力結(jié)構(gòu)、思維觀念和社會關(guān)系或多或少都帶有行政色彩和政府邏輯。

3 政府嵌入中國足協(xié)的問題與優(yōu)化

對政府嵌入的必要性、邊界和程度的審視，為分析當前政府對中國足協(xié)嵌入狀態(tài)的合理性與不足之處提供了依據(jù)。制度層面的嵌入程度是否適度，一是看正式制度是否有利于提升協(xié)會自身建設(shè)能力，二是制度體系能否為協(xié)會參與市場與社會治理提供良好的制度環(huán)境。從當前情況來看，《體育法》以法律形式確認了各單項體育協(xié)會有權(quán)管理該項運動的規(guī)定，為中國足協(xié)的行業(yè)治理提供了法律依據(jù)；《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》對中國足協(xié)的性質(zhì)、定位、治理制度與機制建設(shè)等方面做出了規(guī)定，對中國足協(xié)的制度化、法治化管理起到保障作用；《中國足球改革發(fā)展總體方案》《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016—2050）》等文件明確指出了中國足球的發(fā)展方向和政策安排，為中國足協(xié)如何參與行業(yè)治理提供指導。制度層面的嵌入為協(xié)會的合法性提供法律和制度的保障，也增進了協(xié)會自身建設(shè)與行業(yè)治理能力。但制度建設(shè)尚存在法律體系不夠完整、對協(xié)會內(nèi)部規(guī)制性制度過密的情況。從長遠來看，在中國足協(xié)逐步提升自身能力后，制度嵌入的重點應(yīng)在于創(chuàng)造寬松良好的制度環(huán)境：一方面放松對協(xié)會內(nèi)部治理的規(guī)制，另一方面構(gòu)建引導型的外部治理制度。

中國足協(xié)的黨組織嵌入，在保證政治方向、團結(jié)凝聚群眾、建設(shè)先進文化等方面發(fā)揮了重要作用，但不僅僅局限于思想路線引領(lǐng)，而是嵌入到協(xié)會內(nèi)部治理與行業(yè)治理的方方面面。在我國，黨政職能常常含糊不分，如何避免與行政機構(gòu)脫鉤后的中國足協(xié)囿于執(zhí)政黨過度嵌入的困境，是組織嵌入需要考察的問題。協(xié)會黨組織應(yīng)淡化其政治職能，突出整合協(xié)調(diào)功能，吸納與整合公眾的利益訴求，并轉(zhuǎn)化為公共政策；要理順黨組織與協(xié)會權(quán)力機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的關(guān)系，分清組織職能和業(yè)務(wù)管理職能。

足球改革部際聯(lián)席辦公室是為實現(xiàn)政府主導足球改革的穩(wěn)步推進而成立的臨時組織，在當前特殊環(huán)境下起到重要的作用。隨著改革的深入和中國足協(xié)自身能力的提升，辦公室的職能應(yīng)逐步移交給中國足協(xié)。

從程序上看，中國足協(xié)的領(lǐng)導成員由會員大會民主選舉產(chǎn)生，但目前依然以行政體制內(nèi)人員為主。原足管中心領(lǐng)導班子成員免去事業(yè)單位職務(wù)，以國務(wù)院體育行政部門代表的身份進入中國足協(xié)工作，實質(zhì)上是一種“換湯不換藥”。組織管理者曾經(jīng)的工作經(jīng)驗和經(jīng)歷，會形成一種路徑依賴，對組織今后的發(fā)展具有深刻影響。這種人事嵌入使協(xié)會在與政府的互動中具備一定社會關(guān)系存量，有利于政府和協(xié)會之間培育信任互惠的關(guān)系，但卻容易引致協(xié)會獨立性、自主性被侵害。行政人員固有的政府工作方式及個人與公共事業(yè)之間的利益沖突、權(quán)力尋租等因素，使協(xié)會可能囿于組織外形化的困境。需要指出的是，并非不允許行政部門代表進入中國足協(xié)，而是呼吁更多社會人士和專家代表的加入，以體現(xiàn)中國足協(xié)的廣泛代表性和專業(yè)性。自本屆任期滿后，應(yīng)按照中國足協(xié)章程，由會員提名執(zhí)委會成員候選人，經(jīng)會員大會投票表決，形成新一任執(zhí)委會委員，優(yōu)化領(lǐng)導機構(gòu)。

政府購買公共服務(wù)作為“政府主導、社會參與、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給方式，被認為是實現(xiàn)政社合作和多元治理的有效手段。其實質(zhì)是政府通過掌控資金與物質(zhì)資源的配置權(quán)，通過項目化的定向購買，使協(xié)會具有一定程度的資源依賴性，以實現(xiàn)國家意志的嵌入，也可看作是一種嵌入形式。對政府以購買公共服務(wù)形式來扶持協(xié)會的要求已被明確提出，但目前仍處于嘗試階段，所涉及的項目和內(nèi)容較少。由于購買范圍有限，使得公眾對足球項目的需求并未得到有效滿足，足協(xié)的作用也未得到充分發(fā)揮。因此，要逐步擴大政府購買公共服務(wù)的范圍，一方面政府要轉(zhuǎn)變思想觀念，將原來所承擔的公共服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)移，提高管理與合作能力；另一方面協(xié)會要提升自身專業(yè)服務(wù)水平，加強自主發(fā)展意識和自我管理能力，雙方協(xié)作建立起有效的政府購買公共體育服務(wù)運行機制，尤其在校園足球和足球場地設(shè)施建設(shè)等方面。協(xié)會應(yīng)以服務(wù)會員、服務(wù)公眾為中心，而不是一味契合政府利益。

4 結(jié)語

中國足協(xié)與國家體育總局的脫鉤是政社分離、權(quán)責明確、依法自治的體現(xiàn)，是體育管理體制與社會組織改革的突破口和試驗田。足球運動管理中心的撤銷、國家體育總局不再具體參與足球業(yè)務(wù)工作，確立了中國足協(xié)行業(yè)治理的主體地位，使其擁有多方面的自主權(quán)。但脫鉤并不代表完全脫嵌，不代表政府放棄對協(xié)會的監(jiān)督管理。在政社分離的要求下，如何既能充分實現(xiàn)協(xié)會的自主性，又能保證其不偏離黨和國家的路線、方針、政策，是關(guān)于政府與社會關(guān)系的議題之一，也是脫鉤后的中國足協(xié)不可回避的問題。嵌入性治理為政府-社會關(guān)系提供了新視角，為構(gòu)建政府與社會嵌入性互動機制提供了理論基礎(chǔ)。

嵌入是一種政府為實現(xiàn)對協(xié)會有效監(jiān)管的策略，政府讓渡部分權(quán)力和職能給社會組織，既能減少行政成本，又實現(xiàn)了對社會組織的賦權(quán)增能；國家意志與政府政策以嵌入的形式內(nèi)化到協(xié)會中，有利于治理效率的提高。嵌入的邊界應(yīng)遵循比較優(yōu)勢原則，局限于公共品供給，并且要有限度。從當前情況看，政府對中國足協(xié)的嵌入主要在于制度、組織兩個層面，制度層面嵌入為中國足協(xié)的合法性地位構(gòu)建提供了政治基礎(chǔ)，增進了協(xié)會內(nèi)部規(guī)范管理和外部行業(yè)治理能力。未來應(yīng)逐步放松對協(xié)會內(nèi)部管理的規(guī)制，營造寬松、積極的制度環(huán)境。組織層面的嵌入是中國特色社會主義國情下維持政黨權(quán)威、提升政黨社會整合能力的必然要求，應(yīng)注意黨組織在協(xié)會中方式方法的轉(zhuǎn)變，淡化其政治職能。人員的嵌入可能使協(xié)會發(fā)生組織外形化，應(yīng)逐步弱化這種嵌入方式。政府購買公共服務(wù)作為多元治理的有效手段，也是嵌入方式之一，目前比較薄弱，尚需逐步推進。

需要說明的是，基于中國足協(xié)的脫鉤作為目前體育管理體制突破性成果的事實，選擇了中國足協(xié)作為案例來論述。從討論的適用性上說，嵌入性治理同樣適用于其他運動項目協(xié)會、體育社會組織，乃至大多數(shù)社會管理體制改革語境下的社會組織。政府與協(xié)會應(yīng)在恪守各自邊界、堅守自身職能的同時相互嵌入，遵循合理的嵌入邊界、適度的嵌入程度、合適的嵌入方式。

［1］Granovetter，M.Economic action andsocial structure：the problem of embeddedness［J］.The American Journal of Sociology，1985，19（3）：481-510.

［2］劉鵬，孫燕茹.走向嵌入型監(jiān)管：當代中國政府社會組織管理體制的新觀察［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2011（4）：118-128.

［3］唐興軍.嵌入性治理——國家與社會關(guān)系視閾下的行業(yè)協(xié)會研究［D］.上海：華東師范大學，2016：83-87.

［4］國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室.中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案［Z］.2015.

［5］網(wǎng)易體育.《中國足球協(xié)會章程修正案》足協(xié)會員大會審議［EB/OL］.（2015-12-17）［2017-01-28］.http：//sports.163.com/15/1217/09/BB1BNLIS00051C89.html.

［6］人民網(wǎng).中國共產(chǎn)黨黨章［EB/OL］.（2012-11-19）［2017-01-28］.http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1119/c64387-19616005.html.

［7］北京青年報.足球改革部際聯(lián)席會議辦公室正式成立［EB/OL］.（2015-05-01）［2017-01-28］.http：//sports.qianlong.com/4713/2015/05/01/6765@10297474.htm.

責任編輯：喬艷春

Em bedded Governance on Chinese Football Association in the Horizon of Separation of Politics and Society

HU Jiashu
（Department of Physical Education of College of Education，Zhejiang University，Hangzhou 310028，Zhejiang，China）

A fter Chinese Football Association（CFA）separates from the government，the changes of the organization require the changes of relationship between the government and the association.In the horizon of separation of politics and society，using literature analysis and logical analysis，the author introduces embeddedness theory to review the reform of CFA.First of all，the author introduces the feasibility of applying the embedded governance to the transformation of CFA，and the boundary as well as the degree of embededness.Secondly，the author analyzes how government embeds CFA currently by institution and organization.Thirdly，the author inspects the problem of the embeddedness and provides some suggestions，which aims at the reform of sportsmanagement system and social organizationsmanagement system.

embedded governance；separation of politics and society；CFA；sportsmanagement system

G843

A

1004-0560（2017）04-0001-05

2017-03-28；

2017-05-15

國家社會科學基金一般項目：基于競爭、合作、公平視角的我國職業(yè)體育聯(lián)賽制度創(chuàng)新研究（15BTY009）。

胡佳澍（1990—），女，博士研究生，主要研究方向為體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與管理、職業(yè)體育。