何璐希

摘 要：面對我國西部地區(qū)“圈水運動”和“四無”小水電對生態(tài)環(huán)境所造成的威脅和以水電項目為主的“環(huán)評風暴”對現(xiàn)有環(huán)境法律制度的拷問，現(xiàn)行法律制度和政府都處于失語狀態(tài)。本文由果至因，對現(xiàn)象后暗藏的原因進行分析和探討，提出化解現(xiàn)實困境的法理機制，呼吁西部地區(qū)水電開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：水電資源；環(huán)境保護；法律機制

一、西部地區(qū)環(huán)境概況

我國西部地區(qū)是長江、瀾滄江以及怒江流域最重要的涵養(yǎng)地，水資源充沛，同時橫斷山區(qū)山河相間，河段梯級多且落差大，水能資源極其豐富。該區(qū)是我國原始天然林集中分布區(qū)，是國家保護的珍稀和瀕危動植物聚集地，因其獨特的地質地貌，自然景觀豐富，具有世界級和國家級的自然和人文遺產。構造運動頻繁，是強烈地震活動帶，也是滑坡、泥石流等地質災害多發(fā)區(qū)。

流域內的水利水電工程建設改變了河道的天然狀態(tài)，勢必會給水域和周圍的生態(tài)環(huán)境造成影響。不利影響有目共睹。水壩的構建會引發(fā)地質災害爆發(fā)和水源污染事故；水庫的興建會改變周圍氣候條件，危及野生動植物棲息地，具有成為水利環(huán)境性疾病疫源地的可能；工程建設如引水、輸水等，會導致地表水斷流，改變河床兩岸的水土條件，跨流域的調水會改變水的時空分布，改變流域內的水文、泥沙和氣候條件；配套設施的建設如開山炸石、挖洞筑橋會破壞大面積植被，給當?shù)氐耐寥馈⒙?、大氣等環(huán)境造成污染和破壞，給整個生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴重威脅。

二、西部地區(qū)“圈水運動”和水電領域“環(huán)評風暴”

隨著我國工業(yè)發(fā)展步伐日趨加快，能源日益短缺，西部地區(qū)以其豐富的水能資源成為未來中國解決能源短缺問題的關鍵落腳點，也逐漸成為各路資本競相逐鹿的主戰(zhàn)場?！叭λ边\動始于2003年底的電力改革，從原國家電力公司分出的5家全國性電力集團相繼進入西部。隨著水電開發(fā)投資主體日益多元化，大量民間資本則相繼駛入五大集團“圈”剩的中小河流。投資方專業(yè)性的參差不齊給水電建設的管理工作帶來了新的矛盾。例如，在水能資源豐富的四川省，一些地方在沒有立項、沒有設計、沒有管理、沒有驗收的情況下盲目開發(fā)小水電，埋下了嚴重的安全隱患。

西部小水電所引發(fā)的各種問題導致水電項目成為“環(huán)評風暴”的查處重點，環(huán)保部門在該領域內動作頻頻。該項活動顯示了政府在重視發(fā)展經濟的同時，不忘環(huán)境保護的決心，起到了非常良好的標桿作用。見微知著，西部小水電的開發(fā)折射出西部地區(qū)水資源受到生態(tài)安全的制約，且已經給西部帶來了嚴重的生態(tài)危機。

三、水電資源開發(fā)利用環(huán)境問題成因與困境化解機制

（一）統(tǒng)一協(xié)調管理阻止資源利用與環(huán)境保護管理體制分離

生態(tài)系統(tǒng)的整體性和綜合性決定了其要求統(tǒng)一協(xié)調管理。我國環(huán)境行政管理體制中，綜合經濟部門、資源管理部門、環(huán)境保護部門之間以及各部門內部呈現(xiàn)分割局面。如，水利部門負責水電資源開發(fā)與水資源相關的職能；水務部門受《水法》《水土保持法》的調控，在水電資源方面管理與水壩等水利工程相關事務；環(huán)境保護部門由《環(huán)保法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》等調整，負責與水污染相關的職能；林業(yè)部門由《森林法》調整，同時也負責野生動植物保護，但在有的地區(qū)該項事務由農業(yè)和林業(yè)合并辦公的農林局管理；國土部門由《土地法》調整，等等。在權力設計上，各部門管理分離，部分管理機構與職能重疊交叉，部分事務又空白無人監(jiān)管，環(huán)境與資源的完整性和法律制度的體系化被人為切割，最終使得原有職權配置無法真正發(fā)揮作用，時常發(fā)生矛盾和沖突，各自抱有目標的前提下，使環(huán)境行政管理實踐與目標相背離。

2016年12月11日，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，全面推行以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務的河湖管理機制。在西部地區(qū)水電資源開發(fā)利用中落實河長制，對西部河流、湖泊構建具體的河長制機制，為河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。在西部水電開發(fā)過程中對水資源的保護與管理，應當在全國水資源統(tǒng)一規(guī)劃綱要布局下，以流域為單位強化管理體制，整合環(huán)境保護部門、水利部門、水務部門、綜合經濟部門、國土部門等多部門職能，實行跨地域和行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動，建立統(tǒng)一的協(xié)調部門或機制進行管理。落實河長制，有利于明確河長責任，保證協(xié)調機制的有效性，推進河流治理的跨區(qū)域和部門的環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動，完善行政執(zhí)法與司法銜接機制，拓寬公眾參與渠道，改善政府的過度管制，保障社會監(jiān)督。

（二）改進健全環(huán)境影響評價機制彌補制度失靈

2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施以來，環(huán)評領域“風暴”不斷，許多項目被叫停。環(huán)評風暴凸顯了我國環(huán)境影響評價制度執(zhí)行不力現(xiàn)狀，但追根溯源，是該制度設計不合理導致實踐中機制失靈和規(guī)制對象利用該缺陷對法律的規(guī)避。環(huán)境影響評價制度的作用在于對項目進行環(huán)境評價提出方案以預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生。但現(xiàn)有機制失靈并沒有使該項制度發(fā)揮其應有優(yōu)勢，導致違法者利用制度的薄弱倒逼環(huán)評和規(guī)避法律。

首先，戰(zhàn)略環(huán)評制度薄弱。戰(zhàn)略環(huán)評是體現(xiàn)綜合決策思想的一種制度，其具有高層次性、綜合性、區(qū)域性和不確定性。與建設項目環(huán)評相比，戰(zhàn)略環(huán)評的不確定性相當明顯。戰(zhàn)略包括政策、計劃和規(guī)劃三項內容。但是在《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價條例》中只有規(guī)劃的相關規(guī)定。這將導致在涉及類似于流域監(jiān)管領域內的綜合性戰(zhàn)略環(huán)境影響評價涵蓋面縮小。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度在環(huán)境保護立法中的停滯，使綜合性規(guī)劃形式意義大于實質，嚴重違背了預防原則，最終本末倒置。項目不符合環(huán)評要求，與最終的環(huán)評制度相沖突，且又有相關法規(guī)政策的認可和支持，這便人為制造了該項目與環(huán)評制度的緊張關系。加強戰(zhàn)略環(huán)評，盡快制定政策和計劃的環(huán)評機制，使建設項目的環(huán)境影響評價能夠落到實處。

其次，責任體系不合理。處罰力度對責任效力和法律威信具有重要作用。在環(huán)境影響評價制度中，環(huán)境行政處罰力度明顯偏輕。例如，對進行“環(huán)評風暴”的項目進行罰款數(shù)額較低，不能保證罰款數(shù)額不小于違法收益，難以發(fā)揮處罰的威懾功能，受處罰的工程往往在繳納罰款后不久即“復活”了。再者，實踐中的罰款實施具有選擇性，不是必須對違法項目實施，最終使行為人的守法成本大于違法成本，增加了項目建設者的違法沖動和可能。因此，構建公平合理的責任體系，科學設置違法建設者的責任制度，提高罰款額度，使違法成本大于守法成本，加強罰款的威懾功能，發(fā)揮其激勵作用。完善環(huán)境影響評價制度，克服其深刻的制度根源，使環(huán)評制度在水電資源開發(fā)利用中走出困境，發(fā)揮其應有的作用。endprint

（三）構建和實行綠色水電認證制度補充現(xiàn)有配套措施不足

綠色水電，指對生態(tài)與環(huán)境影響較小的水電，綠色水電認證的目的是將水電工程對生態(tài)環(huán)境的負面影響降至最低限度，并且為電力消費者提供可信并可接受的生態(tài)標志或者綠色水電商品，給開展綠色水電認證的企業(yè)帶來經濟效益和社會效益，給全社會帶來生態(tài)利益。確立對水電工程的生態(tài)環(huán)境保護狀況進行評估的技術標準。通過建立客觀、科學、公正的生態(tài)環(huán)境認證標準和市場激勵機制，鼓勵水電站運行單位采取有效措施，最大限度地減少水電站對生態(tài)環(huán)境的不利影響。通過對所開發(fā)的水電實行綠色水電認證制度和市場調節(jié)對水電建設活動和最終形成商品的水電進行篩選，淘汰部分落后產能，實現(xiàn)水電建設的換代升級?？沙掷m(xù)的水電開發(fā)已成為時代使然，必須正確認識水電建設對生態(tài)環(huán)境的負面影響，對水電開發(fā)中的一系列問題給予高度重視，運用可持續(xù)發(fā)展環(huán)境倫理觀，正確認識并妥善處理水電開發(fā)與環(huán)境的關系，實現(xiàn)資源利用和生態(tài)保護的雙贏。

設立綠色水電研究中心，傳播綠色水電理念。加強建設綠色水電工程的施工技術、施工方案的研究與應用，形成有利于建設綠色水電工程的環(huán)境與氛圍。借鑒國外先進制度經驗，但不可照搬發(fā)達國家的成熟體系，制定綠色水電認證方法、評價標準和執(zhí)行細節(jié)時，充分考慮國內外市場開放程度而區(qū)別對待，以對其進行適當調整，保障過程透明和結果公示。環(huán)保部門與電力、發(fā)改委等部門通力合作，建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的同時，對綠色認證的結果進行獎懲激勵，謹防重蹈環(huán)境影響評價制度的覆轍。

（四）增益司法救濟完善合理有效后續(xù)機制的缺位

盡管我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定了對生態(tài)破壞的檢舉、控告權以保障公眾參與的權利，但如何使公民參與權的保障落到實處，從而使環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為受到監(jiān)督和制約仍有待推進。首當其沖的是修復司法救濟途徑欠缺的漏洞。

首先，在水電資源開發(fā)過程中落實環(huán)境司法聯(lián)動機制。以應對流域內的環(huán)境污染和生態(tài)破壞為目標，以環(huán)境公益訴訟司法聯(lián)動為基礎，以環(huán)境違法強制執(zhí)行為主要內容，以司法案例“大數(shù)據(jù)”為補充，建立以環(huán)境司法部門牽頭，政府、企業(yè)、公民社會團體參與、良性互動的生態(tài)網絡化的環(huán)境保護運行體系。建立以訴訟為中心，以仲裁、調解為輔的多元司法救濟方式。

其次，完善環(huán)境公益訴訟制度，有效解決司法實踐中的突出問題，加強環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接。制定激勵政策促進環(huán)保組織，明確國家機關訴訟主體資格的適格，構建明確的環(huán)境訴訟具體規(guī)則，如舉證責任分配、申請鑒定程序、環(huán)境司法鑒定制度，結合《民事訴訟法》和新《環(huán)境保護法》，加強環(huán)境公益訴訟的強制執(zhí)行權，增強司法訴訟的威懾力。加強行政執(zhí)法與司法銜接機制建設，形成二者的有效對接，對于法律規(guī)定空白部分應當優(yōu)勢互補實行監(jiān)管，交叉地帶有效配合進行共同管理，同時二者相互監(jiān)督，形成良性的合作模式。

我國西部地區(qū)水電資源開發(fā)中生態(tài)利益與經濟利益的制衡注定是一場長期且艱巨的博弈。因此，如何在科學合理的生態(tài)價值觀指導下，構建合理困境化解機制，從而合理有效地解決資源開發(fā)利用中的各項環(huán)境問題以實現(xiàn)生態(tài)和經濟的良性協(xié)同發(fā)展舉足輕重。

參考文獻：

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[3]陸波，淺談綠色水電認證制度的建立[J].水電能源科學：陸波，2014年，1期.endprint