【摘 要】在國家治理重心下移、干群矛盾難以調(diào)和、基層民主缺乏實(shí)效的背景下，湖南益陽農(nóng)村著手推進(jìn)農(nóng)村基層治理機(jī)制改革，構(gòu)建起了以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、村民議事會(huì)為村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）常設(shè)議事機(jī)構(gòu)、村民委員會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“四位一體”新型村級(jí)治理格局。該機(jī)制的建立及其運(yùn)行以“還權(quán)于民”為核心理念，創(chuàng)新了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、村民自治的運(yùn)行機(jī)制、村民議事程序和方法、村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容和體系，保障了農(nóng)民民主權(quán)利，使村民自治權(quán)回歸了公共權(quán)力本位，順應(yīng)了農(nóng)村民主化、法治化治理的基本趨勢。

【關(guān)鍵詞】四位一體；村級(jí)治理；還權(quán)于民；民主化；法治化

農(nóng)村治理的民主化、法治化是時(shí)代的呼喚，也是對(duì)當(dāng)代農(nóng)民政治需求的回應(yīng)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)村社會(huì)以地廣人稀、環(huán)境偏僻、信息相對(duì)閉塞、文化相對(duì)落后為基本特征，諸多矛盾積淀，成為國家治理的“瓶頸”。補(bǔ)齊農(nóng)村治理的“短板”，讓國家治理理念融入農(nóng)村治理、融入農(nóng)民生活，這是現(xiàn)代農(nóng)村治理不可或缺的內(nèi)容。農(nóng)村治理的民主化、法治化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能在短時(shí)間內(nèi)通過農(nóng)民的自發(fā)和自覺完成，也很難通過國家強(qiáng)制力強(qiáng)行推進(jìn)。必須要在基層政府的主導(dǎo)下，通過治理機(jī)制創(chuàng)新和多元主體的參與，讓更多農(nóng)民融入農(nóng)村治理。湖南益陽農(nóng)村推進(jìn)的“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制改革自2012年開始試點(diǎn)，通過五年的努力基本形成了可復(fù)制的現(xiàn)代農(nóng)村治理模式。本文在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上就“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制的背景、內(nèi)容、治理成效及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討。

一、“四位一體”村級(jí)治理改革的背景

（一）國家治理重心下移

后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)村治理實(shí)質(zhì)是包括基層政府、村級(jí)組織、公民社會(huì)、農(nóng)村居民在內(nèi)的多元主體在鄉(xiāng)村場域的利益博弈。隨著后稅費(fèi)時(shí)代來臨，傳統(tǒng)農(nóng)村熟人社會(huì)的身份束縛逐步解除，傳統(tǒng)規(guī)范的倫理約束逐步淡化，行政管理的強(qiáng)力控制逐步松懈。與此同時(shí)，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)日漸覺醒，鄉(xiāng)村民主實(shí)踐日趨頻繁，傳統(tǒng)管理機(jī)制已經(jīng)打破，現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型尚未完成，歷史積淀的基層矛盾并未化解，新的矛盾開始顯現(xiàn)。在農(nóng)村社會(huì)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型的過程中，國家對(duì)農(nóng)村的直接控制逐步減弱，多元主體參與的民主協(xié)商逐漸增多，但傳統(tǒng)管理所積淀的基層矛盾與現(xiàn)代治理所引發(fā)的新型矛盾仍交錯(cuò)于鄉(xiāng)村社會(huì)。在國家治理的轉(zhuǎn)型中，連續(xù)13個(gè)中央一號(hào)文件將“三農(nóng)”問題列為重中之重，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”的重心開始下移，不再是“鄉(xiāng)政”，而是“村治”。“村治”的核心問題則是村民自治的問題，是如何發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民切實(shí)參與到農(nóng)村基層治理中來的問題。只有農(nóng)村民主機(jī)制法治化、農(nóng)民政治參與常態(tài)化，農(nóng)村治理的現(xiàn)代化才可能真正得以實(shí)現(xiàn)。

（二）干群矛盾難以調(diào)和

農(nóng)村社會(huì)干部與群眾之間的矛盾主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與基層群眾的矛盾和村干部與農(nóng)民群眾的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與基層群眾的矛盾主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力圖代表國家實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的控制與村落力圖擺脫控制，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)之間的矛盾。在制度安排上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照國家行政權(quán)力的運(yùn)作方式組成最基層一級(jí)政權(quán)，其任務(wù)是將國家的方針政策和管理意圖傳遞到鄉(xiāng)土社會(huì)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能。一直以來，“上面千條線，下面一根針”的行政管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為“全能機(jī)構(gòu)”，不得不以高效的行政命令方式履職。而村民自治權(quán)來源于農(nóng)村社會(huì)本身，自治組織由村民直接選舉產(chǎn)生，以自治為基本特征，主要反映和表達(dá)村集體和村民的意愿和要求。隨著農(nóng)民政治參與意識(shí)覺醒，村民要求擴(kuò)大自治權(quán)、擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制的意愿越來越強(qiáng)烈，“鄉(xiāng)政村治”很難實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。村干部與農(nóng)民群眾的矛盾也可看成是“村官”與“村民”的矛盾，主要表現(xiàn)為村官管理與村民監(jiān)督的矛盾。《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村務(wù)公開及民主監(jiān)督都有明確規(guī)定，如果這些規(guī)定能不折不扣地落實(shí)，則村民自治中的“民主監(jiān)督”機(jī)制能有效發(fā)揮權(quán)力制衡的作用，使村域公共權(quán)力在“制度的籠子”里運(yùn)行。但事實(shí)上，在不少地方，村民自治淪為“村官自治”，民主監(jiān)督乏力。目前，湖南益陽農(nóng)村有約90%的行政村實(shí)行了村支書、村主任“一肩挑”的治理模式，從某種程度上說，“一肩挑”的模式緩解了村支“兩委”矛盾，凝聚了“兩委”力量，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的完美結(jié)合，但是，這一模式同時(shí)也帶來了村治權(quán)力的高度集中，村民監(jiān)督可能更為艱難?！按骞佟迸c“村民”矛盾的實(shí)質(zhì)是村官攬權(quán)與村民參政、民主監(jiān)督的矛盾。多數(shù)村民認(rèn)為，今天的村干部不但擺脫了“皇糧國稅”時(shí)代的征繳壓力，而且手中掌握著大量的公共資源（既有上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金也有“跑項(xiàng)目”帶回的資金），他們對(duì)資源的分配享有獨(dú)特的支配權(quán)，有“權(quán)”的“官”好當(dāng)。對(duì)村民而言，盡管他們都知道自己至少可以通過投票選舉來監(jiān)督村干部，但是，對(duì)其他村內(nèi)事務(wù)的民主監(jiān)督卻并不熟悉，即使涉及自身利益，他們也很難理性地選擇維權(quán)路徑。在我們的問卷調(diào)查中，認(rèn)為當(dāng)村委會(huì)決策影響到其個(gè)人利益時(shí)，有76.5%的村民選擇找村干部理論，有21%的人選擇到政府上訪，只有0.5%的人選擇到法院起訴，有2%的人選擇“算了”。

（三）基層民主缺乏實(shí)效

農(nóng)民是農(nóng)村治理最重要的主體，農(nóng)村基層治理中的矛盾，始終沒有離開農(nóng)民群眾的利益。就實(shí)質(zhì)而言，這些矛盾體現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織與農(nóng)民的利益博弈和權(quán)利保障，導(dǎo)致的結(jié)果是往往是鄉(xiāng)、村公共權(quán)力的錯(cuò)位：在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中，農(nóng)民的所謂“自治”，實(shí)質(zhì)是抵制各種收費(fèi)或者試圖從基層政府獲取更多利益，在利益博弈中，有的農(nóng)村精英甚至組織、鼓動(dòng)村民聯(lián)合起來抵制政府行政；在村支兩委干部與村內(nèi)居民的博弈中，一方面村干部們想彰顯村干部“權(quán)威”，另一方面又得罪不起選民，讓村民參政若隱若現(xiàn)，民主監(jiān)督若有若無。國家建立村民自治制度的初衷在于“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情”。村民自治發(fā)端于農(nóng)村基層，是農(nóng)村治理中符合現(xiàn)代民主理念的優(yōu)良制度，就性質(zhì)而言，村民自治權(quán)是村民民主意志的體現(xiàn)，是村民通過選舉民主確立的村級(jí)公共權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)當(dāng)用于保障村民集體的權(quán)利。實(shí)際上，這些權(quán)力由于缺乏農(nóng)民群眾的參與時(shí)常被濫用。當(dāng)村級(jí)民主制度建立并完善時(shí)，“兩委”在村內(nèi)所起的作用主要是領(lǐng)導(dǎo)、組織、提議和執(zhí)行，決策權(quán)屬于村民，監(jiān)督權(quán)屬于村民，能實(shí)現(xiàn)“治理”狀態(tài)。今天的中國鄉(xiāng)村，民主既不匱乏也不完善。隨著后稅費(fèi)時(shí)代來臨，國家新政惠及民生，村民從繁重的“皇糧國稅”中解脫，民主意識(shí)覺醒，權(quán)利觀念增強(qiáng)，參政欲望擴(kuò)張，亟需暢通的參政渠道。而現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》盡管在制度設(shè)計(jì)中規(guī)定了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議兩種形式，卻由于被長期擱置甚至遺忘，并未發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。在筆者走訪的行政村中，沒有一個(gè)村召開過全體村民大會(huì)，村民代表會(huì)議也在近些年才組織起來。在益陽農(nóng)村推進(jìn)“四位一體”村級(jí)治理改革前，村內(nèi)最重大的決策僅以黨員組長會(huì)議的形式討論，最終由村支兩委拍板，村級(jí)決策缺乏普通村民代表的實(shí)質(zhì)參與。endprint

逐步覺醒的民主意識(shí)與相對(duì)落后的村內(nèi)民主制度形成鮮明的反差，制度供給的不足導(dǎo)致農(nóng)村基層不穩(wěn)定因素增多。后稅費(fèi)時(shí)代意味著農(nóng)民義務(wù)本位時(shí)代的終結(jié)和權(quán)利本位時(shí)代的開端，由于民意表達(dá)渠道不暢，也由于村民參與民主治理不夠，村干部權(quán)力監(jiān)督乏力，往往被有意無意地濫用或誤用，導(dǎo)致村民權(quán)利受損。只有充分保障農(nóng)民的民主權(quán)利，才可能讓村民自治權(quán)逐漸回歸公共權(quán)力本位。

二、“四位一體”村級(jí)治理的主要內(nèi)容

（一）“四位一體”村級(jí)治理的基本框架

原有的村民自治權(quán)利體系基本是按照《村民委員會(huì)組織法》設(shè)置村黨支部和村民委員會(huì)，實(shí)行“兩委”治村?！八奈灰惑w”村級(jí)治理則是在原來“兩委”的基礎(chǔ)上整合村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民主理財(cái)小組、黨風(fēng)督查員等資源和力量，增設(shè)村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，形成“四位”，構(gòu)建起以村黨組織、村民議事會(huì)、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“四位”分別行使村級(jí)治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”的新型村級(jí)治理格局，以形成機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、規(guī)章制度完備、運(yùn)行流程規(guī)范、保障措施有力、作用充分發(fā)揮，村級(jí)各組織相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的良好村級(jí)治理局面。

在“四位”中，村黨組織是村級(jí)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。其職責(zé)職權(quán)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》執(zhí)行。村黨支部成員原則上設(shè)3至5人，其中書記1名。村民議事會(huì)是村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）授權(quán)的常設(shè)議事機(jī)構(gòu)，其職責(zé)職權(quán)是受村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）委托，行使村級(jí)自治事務(wù)議事權(quán)、決策權(quán)，討論決定村級(jí)事務(wù)，監(jiān)督村民委員會(huì)工作，向村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）和村民的監(jiān)督。村民議事會(huì)成員按每個(gè)村民小組至少確定1名推選產(chǎn)生，原則上不少于15人。村民議事會(huì)召集人由村黨組織書記擔(dān)任。村民議事會(huì)任期與村民委員會(huì)相同。在村民議事會(huì)之下，各村民小組組建村民小組議事會(huì)，其成員由本小組有選舉權(quán)的村民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)討論決定本組事務(wù)。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是村級(jí)自治事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其職責(zé)職權(quán)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》執(zhí)行。村民委員會(huì)成員原則上設(shè)3至5人，其中主任1名。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村級(jí)民主監(jiān)督組織，向村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委（紀(jì)工委）指導(dǎo)和村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，依法依規(guī)對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)施監(jiān)督。其職責(zé)職權(quán)是負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)重大決策、村務(wù)公開、村集體“三資”管理、村干部廉潔履職等情況以及村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）授權(quán)的其他事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一般由3-5名成員組成，其中主任1名（應(yīng)為中共正式黨員）。

（二）“四位一體”村級(jí)治理的主要機(jī)制

在“四位一體”村級(jí)治理框架下，益陽農(nóng)村治理改革還著力建立健全了三項(xiàng)機(jī)制：

一是健全和完善民主選舉機(jī)制。村民代表會(huì)議的代表由村民按5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。村民議事會(huì)成員，由各村民小組有選舉權(quán)的村民從本小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）選舉產(chǎn)生，產(chǎn)生程序及推選辦法參照村民委員會(huì)的產(chǎn)生程序及選舉辦法進(jìn)行。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員實(shí)行回避制度，村黨組織和村民委員會(huì)成員、村民小組長及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一般與村民委員會(huì)換屆同期舉行，任期與村民委員會(huì)相同。

二是建立和規(guī)范民主議事機(jī)制。村民議事會(huì)根據(jù)村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）的授權(quán)，行使村級(jí)事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)。凡涉及村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)、公益事業(yè)建設(shè)事項(xiàng)以及村民切身利益的其他事項(xiàng)，應(yīng)由村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）討論決定，向村民公示，交村民委員會(huì)執(zhí)行。村民議事會(huì)會(huì)議原則上每季度召開一次。

三是建立和完善民主監(jiān)督機(jī)制。整合村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組、黨風(fēng)監(jiān)督員等監(jiān)督力量，將相關(guān)職能并入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。進(jìn)一步強(qiáng)化村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，細(xì)化公開范圍，強(qiáng)化事前、事后全過程監(jiān)督，突出決策執(zhí)行監(jiān)督，健全糾錯(cuò)機(jī)制，完善村級(jí)自治事務(wù)監(jiān)督體系。建立健全村級(jí)自治事務(wù)質(zhì)詢制度、村民議事會(huì)和村委會(huì)成員述職評(píng)議制度、村民議事會(huì)成員罷免制度、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員列席會(huì)議制度。強(qiáng)化村務(wù)公開和村組財(cái)務(wù)開支監(jiān)督制度，建立重大資金開支預(yù)審制度、公共服務(wù)項(xiàng)目群眾評(píng)價(jià)制度。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)會(huì)議至少每兩個(gè)月召開一次。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通過公開欄、召開會(huì)議、個(gè)別反饋等形式及時(shí)公布監(jiān)督結(jié)果，對(duì)村民的詢問質(zhì)疑作出解釋說明。村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議和信任度測評(píng)，測評(píng)結(jié)果向全體村民公布。

三、益陽農(nóng)村“四位一體”村級(jí)治理成效

（一）通過村民議事破解發(fā)展難題

赫山區(qū)A村是益陽市首批開始“四位一體”村級(jí)治理改革試點(diǎn)的村莊之一，位于資江下游南岸地處益陽城區(qū)東北28公里處，是益陽市新農(nóng)村建設(shè)示范村之一，享有“中國綠色村莊”的美譽(yù)。在當(dāng)?shù)卣八奈灰惑w”改革指導(dǎo)小組的支持下，共選舉出村民議事會(huì)成員19人，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員5人。在A村的發(fā)展中，一度因環(huán)境偏僻、信息閉塞而落后于周邊地區(qū)。隨著后稅費(fèi)時(shí)代來臨，該村啟動(dòng)招商引資，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展。然而，受傳統(tǒng)陋習(xí)影響，農(nóng)民的觀念并未快速轉(zhuǎn)型，老人死后利用良田“亂埋濫葬”的情形隨處可見，不僅破壞了耕地，還為后來的土地流轉(zhuǎn)埋下了隱患。剛建立起“四位一體”村級(jí)治理框架的A村就面臨了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，本市城區(qū)的某酒店相中了該村環(huán)境污染小，適合種植綠色農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢，通過與鎮(zhèn)政府、村委會(huì)接洽，欲通過信托流轉(zhuǎn)的方式在該村承包上千畝農(nóng)田建立蔬菜基地。這對(duì)當(dāng)?shù)囟允且患灿??？墒?，在?shí)地考察后，承租人發(fā)現(xiàn)，欲承包的農(nóng)田中一共有112座墳地，如果繞開墳地，承租的土地將支離破碎，如果保留墳地，則很難實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)，承包商開始猶豫了。為順利推進(jìn)流轉(zhuǎn)，村支書當(dāng)即承諾遷墳。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，遷墳就要“挖人家的祖墳”，罪無可恕，如果按照傳統(tǒng)做法強(qiáng)制遷墳肯定不可能。幾經(jīng)籌劃，村委會(huì)提出了在農(nóng)村建公墓的想法，但是這一設(shè)想要付諸實(shí)施阻力重重，需要絕大多數(shù)民眾的支持。作為村內(nèi)重大事務(wù)的決策，該村的村民議事會(huì)能代表全體村民參與議事和表決。在村支書和村委干部的推動(dòng)下，A村“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制開始發(fā)揮作用，進(jìn)行首次議事。在村委干部的主持下召開了村民議事會(huì)，包括村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員在內(nèi)共24人，無一缺席。會(huì)議先由村支書做情況介紹，將土地流轉(zhuǎn)、遷墳設(shè)想、公墓建設(shè)方案和鎮(zhèn)、區(qū)政府的態(tài)度都在會(huì)上做了詳細(xì)說明，然后提出了本次會(huì)議需要交由討論的問題。在討論階段，有些議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員原本不善于發(fā)表意見，在村干部們的引導(dǎo)下，幾乎所有參會(huì)者都表達(dá)了自己的想法。通過激烈爭論和充分討論，最終全票通過了興建公墓并將112座墳地遷入公墓的決議。決議形成后，參與的村民代表各自或本村民小組征求戶主意見，村委會(huì)也多次組織黨員組長會(huì)、村民代表會(huì)、戶主座談會(huì)等征求意見。在不到三個(gè)月的時(shí)間里，通過參加村民議事會(huì)會(huì)議的三十多人的共同努力，充分聽取了各自聯(lián)系的村民的意見建議，匯聚民智，接連解決了村民認(rèn)可、公墓選址、土地置換、遷墳補(bǔ)償?shù)纫幌盗须y題，形成了詳細(xì)的建設(shè)規(guī)劃。經(jīng)過3個(gè)月的籌劃，可建310座墓的公墓破土動(dòng)工，除待遷的112座墳外，還可容納該村未來10年的死者安葬。在公墓，每座墳占地僅6平方米，310座墓可為該村節(jié)約農(nóng)田近30畝。村支書表示，借助“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制，推動(dòng)村民實(shí)實(shí)在在參與議事，既保障了百姓的民主權(quán)利，也可讓村干部們?cè)谥卮笫聞?wù)決策中少惹很多麻煩，把原來覺得不可思議的事情變成了現(xiàn)實(shí)，群眾的力量是無窮的。endprint

（二）通過村民參政改變治理傳統(tǒng)

B村地處南洞庭腹地，處于益陽南縣、大通湖區(qū)、岳陽華容縣三縣交界處，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以蔬菜種植為主，是典型的江南水鄉(xiāng)。該村建立的“四位一體”村級(jí)治理體系有村民議事會(huì)成員18人，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員5人。在“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制建立后，村支兩委按照鎮(zhèn)政府的要求，將村民議事會(huì)做實(shí)，發(fā)揮其議事、決策職能，2013—2016年共召開村民議事會(huì)27次，議決大小事務(wù)103項(xiàng)。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村清潔工程是鎮(zhèn)、縣、市三級(jí)政府都要考核的工作，按照鎮(zhèn)政府的要求，每個(gè)村都要在村內(nèi)主要干道旁建設(shè)一定數(shù)量的垃圾池，政府為此撥付了部分資金，具體如何建設(shè)提上了村民議事日程。會(huì)議先由召集人（村支書）傳達(dá)政府有關(guān)文件精神并提出村委會(huì)的建設(shè)設(shè)想。在村民代表的討論發(fā)言中，村民王某提出，建設(shè)垃圾池的成本反正政府出了錢，可是，今后的垃圾清理是需要花費(fèi)人力物力財(cái)力的，這筆資金政府盡管政府會(huì)出一些，卻不一定夠用，垃圾池建得越多，以后村里的維護(hù)成本越大，不宜建太多。另有村民提出，本地農(nóng)村原來每家每戶都挖有糞凼，將生活垃圾中可溶解的菜葉、污水等倒入糞凼發(fā)酵后可作肥料肥田，我們村的農(nóng)戶盡管很多土地流轉(zhuǎn)出去了，但每個(gè)家庭都留了菜土，需要有機(jī)肥，可動(dòng)員村民挖糞凼，只將不可分解的垃圾倒入垃圾池。幾經(jīng)討論，村委會(huì)在綜合與會(huì)代表建議的基礎(chǔ)上，最終提出了按原規(guī)劃數(shù)量的一半建設(shè)垃圾池的方案，獲全票通過。會(huì)后，與會(huì)代表回自己所在的村民小組廣泛發(fā)動(dòng)動(dòng)員，目前B村90%以上的農(nóng)戶都挖了糞凼，為村級(jí)公共設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)約了大筆經(jīng)費(fèi)。在另一次村民議事會(huì)上，村委會(huì)原計(jì)劃將村內(nèi)有限的節(jié)余資金在溝港邊種植一批樹，有議事會(huì)成員提出，本村的抽水機(jī)埠已嚴(yán)重老化，隨時(shí)會(huì)出問題，這將嚴(yán)重危及農(nóng)民的生存和村內(nèi)的發(fā)展，這是目前的B村最緊迫需要解決的事情，既然村委有部分節(jié)余資金，應(yīng)努力爭取政府部門的支持，自己也適當(dāng)投入一些，先建好機(jī)埠。這一提議得到多數(shù)代表的認(rèn)可，最終形成了“全力以赴爭取政府支持建好機(jī)埠；村委爭取外部支持運(yùn)回樹苗，各組發(fā)動(dòng)村民義務(wù)植樹”的決議。村支書認(rèn)為，“四位一體”村級(jí)治理通過全新的機(jī)制調(diào)動(dòng)了群眾參與村級(jí)治理的積極性，未村里發(fā)展出謀劃策的人多了，通過群策群力作出的決策也更加科學(xué)化了，更主要的是，決議一旦形成，村民議事會(huì)成員是最好的決議解說者，所有通過村民議事會(huì)討論的決議，沒有一項(xiàng)執(zhí)行不了的，從源頭上化解了矛盾，減少了糾紛，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“村民自治”。

四、“四位一體”村級(jí)治理理念及其創(chuàng)新

自2012年益陽市著手推進(jìn)農(nóng)村基層治理改革試點(diǎn)，經(jīng)過三年的努力，當(dāng)時(shí)全市1783個(gè)村均建立起了“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制，運(yùn)行漸趨規(guī)范。

在新一輪行政村合并之后，目前益陽全市1170個(gè)村均建立起了“四位”行使“四權(quán)”的村級(jí)治理機(jī)制。該機(jī)制實(shí)施以來，益陽農(nóng)村基層治理漸趨民主，村級(jí)矛盾逐漸減少，“四位一體”村級(jí)治理正發(fā)展成為民主化、法治化治村的典型樣本。

（一）“四位一體”村級(jí)治理的核心理念

“在現(xiàn)代化國家中，政治參與擴(kuò)大的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是農(nóng)村民眾開始介入國家政治?！鞭r(nóng)村基層治理的核心內(nèi)容是如何解決好農(nóng)民的利益訴求問題，而農(nóng)民利益中的矛盾糾紛要獲得解決，最基本的是讓農(nóng)民參與到利益博弈中來，充分表達(dá)自身訴求。既然農(nóng)村基層原有矛盾的根源在于基層民主制度的遲滯，那么，農(nóng)村基層治理改革的“切入點(diǎn)”理應(yīng)從農(nóng)民權(quán)利的保障和村民自治制度的完善著手，這種完善不能僅僅是加強(qiáng)監(jiān)督，而是要讓權(quán)力真正回歸“公共權(quán)力”本位，實(shí)現(xiàn)從“為民做主”到“讓民做主”的轉(zhuǎn)變，還權(quán)于民。要實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”，需要的不僅僅是農(nóng)民日漸覺醒的政治參與意識(shí)，更需要有制度的創(chuàng)新。在農(nóng)村治理的諸多方式中，民主優(yōu)于專制，法治優(yōu)于人治，將農(nóng)村治理納入民主化、法治化軌道，這正是目前農(nóng)村基層治理機(jī)制改革的基本方向?！八奈灰惑w”村級(jí)治理機(jī)制最大的特色在于創(chuàng)新性地整合了原村域范圍內(nèi)的村民代表會(huì)議、民主理財(cái)小組、黨風(fēng)督查員等力量，新建立村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，為村民參與村級(jí)民主決策和民主監(jiān)督搭建了平臺(tái)，暢通了民意表達(dá)渠道，有效化解了農(nóng)村基層矛盾。由此，益陽農(nóng)村“四位一體”村級(jí)治理機(jī)制改革“還權(quán)于民”的核心理念是符合農(nóng)村治理的民主化、法治化基本趨勢的。

（二）“四位一體”村級(jí)治理的創(chuàng)新

創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，鞏固了領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一方面，在村民自治實(shí)踐中，發(fā)揮村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，主要體現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，“四位一體”村級(jí)治理強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，使村黨組織從過去事無巨細(xì)的直接管理中解脫出來，有更多的時(shí)間和精力支持和保障村民開展自治活動(dòng)。同時(shí)，通過黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下的民主議事、民主監(jiān)督，改變了村級(jí)事務(wù)由“兩委”幾個(gè)人說了算的狀況，減少了盲目決策。另一方面，作為村民議事會(huì)的召集人，村黨組織成員有更多的義務(wù)和機(jī)會(huì)深入群眾、聯(lián)系群眾、聽取民意、集中民智，加強(qiáng)了黨同群眾的聯(lián)系，提高了村級(jí)黨組織在廣大村民中的威信。

創(chuàng)新村民自治運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大了農(nóng)村基層民主?！八奈灰惑w”村級(jí)治理機(jī)制，由村民選舉產(chǎn)生議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，落實(shí)了群眾的選舉權(quán)；村組議事會(huì)成員成為議事決策的主體，落實(shí)了群眾的知情權(quán)和決策權(quán)；村組議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員成為監(jiān)督的主體，落實(shí)了群眾的監(jiān)督權(quán)。益陽市委文件規(guī)定“每個(gè)村的村民議事會(huì)成員原則上不少于15人，每個(gè)村民小組至少有1名以上村民議事會(huì)成員，既方便了會(huì)議組織，又?jǐn)U大了群眾參與。每半年至少召開一次村民議事會(huì)，每個(gè)季度至少召開一次村務(wù)監(jiān)督會(huì)，使村民議事和監(jiān)督成為常態(tài)。充分調(diào)動(dòng)了村民參與村級(jí)事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使廣大群眾參與管理村級(jí)事務(wù)的主觀愿望變成了“看得見、摸得著”的民主實(shí)踐。

創(chuàng)新村民議事程序和方法，提高了村級(jí)管理水平。在議事程序上，《益陽市村民議事會(huì)議事規(guī)則》就議題的提出、村黨組織的受理、聯(lián)席會(huì)議的審查、提交審議等都作出了明確規(guī)定，以制度化的形式明確了村民議事會(huì)在村級(jí)自治事務(wù)中的決策主體地位。同時(shí)《規(guī)則》第十八條詳細(xì)規(guī)定了村民議事會(huì)的會(huì)議程序，包括議題說明、議題聯(lián)名人發(fā)言、征求列席人員意見、討論、表決等10項(xiàng)，保障了議事會(huì)成員的民主決策權(quán)。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自己選出的代表匯聚一堂討論村級(jí)事務(wù)，形成決策，集中了群眾智慧、體現(xiàn)了村民意愿、實(shí)現(xiàn)了利益博弈、優(yōu)化了農(nóng)村多元治理結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容和體系，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行。堅(jiān)持規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和強(qiáng)化制約監(jiān)督相結(jié)合，創(chuàng)新和完善村級(jí)組織事務(wù)監(jiān)督體系。新建立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)擔(dān)負(fù)起對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)和村組干部進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，進(jìn)一步健全村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，保持村務(wù)監(jiān)督常態(tài)化，從制度上增強(qiáng)了村級(jí)事務(wù)決策、執(zhí)行的透明度和村級(jí)事務(wù)監(jiān)督的廣泛性、實(shí)效性，有效解決了疑難事務(wù)和復(fù)雜矛盾，架起了干群之間的“連心橋”。實(shí)踐中，通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村清潔工程、低保戶的確定、土地平整項(xiàng)目建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大村級(jí)事務(wù)的監(jiān)督，使不少積壓多年的矛盾逐步化解。

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