摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會進(jìn)步，改革開放以來的1.0版城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了很多問題，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，2.0升級版新型城鎮(zhèn)化成為了新的發(fā)展趨勢?？h級政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動力，只有充分發(fā)揮縣級政府的能力，才能促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。然而現(xiàn)實(shí)中，由于縣級政府能力與政府職能、政府行政權(quán)力以及政府的績效不相匹配，約束了縣級政府能力的充分發(fā)揮，制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。本文認(rèn)為只有不斷加強(qiáng)縣級政府能力的建構(gòu)，理順縣級政府能力之間的關(guān)系，才能促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)和社會轉(zhuǎn)型的順利開展。

關(guān)鍵詞 新型 城鎮(zhèn)化 縣級政府 能力建構(gòu)

作者簡介：沙英林，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.380

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇?！笆濉睍r期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵期，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入了“新常態(tài)”，各項(xiàng)改革事業(yè)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”。2016年作為“十三五”規(guī)劃的開局之年，更對城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出了新的要求和期望。2.0升級版新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展能否順利開展，關(guān)鍵在于縣級政府能力建構(gòu)能否順利進(jìn)行。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化

改革開放以來的1.0版城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，取得了一系列的成就，城鎮(zhèn)化規(guī)模逐漸擴(kuò)大、人民生活水平普遍提升、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善等等都彰顯了城鎮(zhèn)化建設(shè)的階段性勝利。然而在1.0版城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，也產(chǎn)生了大量不容忽視的問題。

城鎮(zhèn)化的過程，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。在這個過程中，人員可以分為兩部分：率先脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)城務(wù)工人員和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“被城市化”的農(nóng)民。對于前者，進(jìn)城務(wù)工人員雖長期在城市勞動，但實(shí)質(zhì)上仍是農(nóng)村戶籍人員，無法真正融入到城市中去，普遍缺乏市民存在感，城市基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療等都無法平等的享受。除此之外，進(jìn)城務(wù)工人員還承受著城市人口的排斥和抵觸的巨大心理壓力，造成城鎮(zhèn)化不徹底的現(xiàn)象。對于后者，農(nóng)民本應(yīng)是城鎮(zhèn)化的主體，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民卻被動的城鎮(zhèn)化，“被迫上樓”、“圈地運(yùn)動”、“空城”等悲劇一再上演，這種以犧牲農(nóng)民幸福指數(shù)為代價(jià)的城鎮(zhèn)化，面臨嚴(yán)重的半城市化的挑戰(zhàn)。除此之外，伴隨著傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展也產(chǎn)生了唯房地產(chǎn)GDP主義、道路擁堵、環(huán)境污染以及嚴(yán)重城鄉(xiāng)二元體制等問題，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的重要性與迫切性。

（二）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

所謂的新型城鎮(zhèn)化是指以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以新型工業(yè)化為動力，以產(chǎn)業(yè)為支撐，實(shí)現(xiàn)“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”四位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，走科學(xué)發(fā)展、集約高效發(fā)展、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均質(zhì)化的城鎮(zhèn)模式。1.0版?zhèn)鹘y(tǒng)城鎮(zhèn)化升級為2.0版新型城鎮(zhèn)化，更加凸顯出新型城鎮(zhèn)化對人文的關(guān)懷，以人為本的城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)化由權(quán)力主導(dǎo)型向權(quán)利主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，更加注重城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民眾的主觀需求。新型城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的優(yōu)化，體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的反思，是縣級政府職能優(yōu)化和能力建構(gòu)的漸進(jìn)過程。

2.0版新型城鎮(zhèn)化的提出，重在制度改革和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)決反對人為造城，避免成為新一輪的“投資大躍進(jìn)”和“房地產(chǎn)化”。新型城鎮(zhèn)化將成為擴(kuò)大中國內(nèi)需的最大潛力，也將成為中國未來一段時間內(nèi)發(fā)展的主要戰(zhàn)略。由于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程具有一定的慣性，現(xiàn)有體制與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略存有不相適應(yīng)的方面，所以用新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所面臨的問題，縣級政府可能也將會面臨一系列的問題，對縣級政府能力進(jìn)一步提出挑戰(zhàn)。

（三）縣級政府可能面臨的問題

新型城鎮(zhèn)化提出后，由于GDP崇拜仍存在，當(dāng)前的干部考核機(jī)制仍側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面，所以縣級政府仍有可能盲目投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及房地產(chǎn)行業(yè)，甚至在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度上搞競賽模式。另外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，可能對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，大量的耕地被縣級政府商業(yè)化，糧食的保障將面臨壓力。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，未來將會有更多的農(nóng)民工進(jìn)城，這將對城市的綜合承載力提出極大的考驗(yàn)，這樣很可能因承載力不夠而形成新的“城市二元結(jié)構(gòu)”。如果城市產(chǎn)業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化，那么進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民也將面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，對縣級政府的能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

二、縣級政府能力建構(gòu)的困境

何為縣級政府能力？學(xué)者施雪華認(rèn)為政府能力是指政府適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)，獲取資源，滿足公共需求的生存能力；學(xué)者王韶光認(rèn)為政府能力指政府依據(jù)公共權(quán)力，通過制定政策和組織成員，將自己的意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。本文則認(rèn)為縣級政府能力是指縣級政府根據(jù)公共權(quán)力，通過制定和執(zhí)行公共政策，滿足公共需求，將目標(biāo)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的力量。在微觀視角下，縣級政府的能力主要分為權(quán)力、財(cái)力、人力、信息等資源的獲取能力。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級政府資源汲取能力和整合水平，影響著城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平。

（一）縣級政府能力與縣級政府職能之間存有出路

縣級政府作為縣域的行政機(jī)關(guān)，具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)控、社會管理和提供公共服務(wù)的職能?？h級政府的職能與縣級政府的能力之間的矛盾可以解釋為縣級政府應(yīng)該做什么和能做什么間的差異。理論上，縣級政府應(yīng)更多重視社會管理和為民眾提供公共服務(wù)職能，而實(shí)際上，縣級政府由于各種原因未能有效的履行。新型城鎮(zhèn)化為新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，構(gòu)建美好的目標(biāo)，然而現(xiàn)有的縣域GDP主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對政府職能的約束，使其資源汲取能力、信息整合能力以及吸引人才能力不能得到最大的發(fā)揮。面對民眾的大量需求，無法有效的解決城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的就業(yè)問題，更不能及時解決城市承載力問題。

（二）縣級政府有限的行政權(quán)力影響著縣級政府能力的發(fā)揮

縣域政府作為上級政府與基層政府之間的中介，起到上傳下達(dá)的重要作用。同時縣級政府作為縣域機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，對縣級人大負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，對縣級事務(wù)管理具有重要作用?？h級人民代表大會作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，本應(yīng)履行縣域范圍內(nèi)重大事項(xiàng)的決策權(quán)以及人事的任免權(quán)，然而事實(shí)上，縣級黨委作為縣域單位的領(lǐng)導(dǎo)核心，包攬了縣域內(nèi)的大大小小的事務(wù)，縣級人大的權(quán)力處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣地位，干部任免權(quán)以及重大事項(xiàng)的決策權(quán)不能有效的行使，無法有效的對縣級政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。在地方形成了一個以縣級黨委為核心，以縣級黨委書記為“當(dāng)家人”，黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)?？h級人大、縣級黨委及縣級政府三大機(jī)關(guān)的相互摻雜，沒有形成明確的責(zé)任體系，影響了各個機(jī)關(guān)功能和職權(quán)有效發(fā)揮。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級政府作為主導(dǎo)機(jī)關(guān)，由于其權(quán)力的有限，導(dǎo)致縣級政府能力不能有效發(fā)揮，不利于城鎮(zhèn)化的健康進(jìn)行。

（三）縣級政府能力與縣級政府績效契合度較低，無法真正起到指導(dǎo)、監(jiān)督和提供公共服務(wù)的關(guān)鍵作用

縣級政府的能力主要是指縣級政府通過運(yùn)用權(quán)力制定政策、法規(guī)，將其職能目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能量。然而縣級政府能力在現(xiàn)實(shí)情況下，更多的外化為政府的績效形式。究其原因，首先，政府系統(tǒng)內(nèi)的官員選拔、任免以及考核激勵機(jī)制存有一定的問題?？h級推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推力無可否認(rèn)的是職務(wù)晉升體制，然而這種體制導(dǎo)致縣級領(lǐng)導(dǎo)干部更多的著眼于短期效益行為。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一味提高政府績效，浪費(fèi)大量的資源，降低了政府目標(biāo)轉(zhuǎn)化現(xiàn)實(shí)的能力。除此之外，官員任用的短期性使城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落實(shí)缺乏連貫性和一致性，導(dǎo)致資源配置的無效性。其次，縣級政府間存有的競賽心理，導(dǎo)致縣級政府盲從行為嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化中，縣級政府著力于城鎮(zhèn)化規(guī)模，導(dǎo)致資源的不合理利用。

三、縣級政府能力建構(gòu)的路徑思考

（一）縣級政府能力建構(gòu)需要從縣級政府職能轉(zhuǎn)變著手

新型城鎮(zhèn)化中，縣級政府應(yīng)堅(jiān)持以人為本的發(fā)展策略，為有效貫徹戰(zhàn)略，縣級政府能力建構(gòu)需要從兩大方面著手。一方面，縣級政府的職能向社會公共服務(wù)的傾斜，有利于促進(jìn)政府資源開發(fā)能力、信息整合能力以及招商引資能力的加強(qiáng)?？h級政府職能的確立，應(yīng)打破職責(zé)同構(gòu)的約束，按照地方的實(shí)際需求確立，這樣不僅有利于精簡不必要的部門設(shè)置，縮減政府規(guī)模，更有利于提高政府的行政效率。堅(jiān)持以人為本，完善 “權(quán)利主導(dǎo)型”的指導(dǎo)思想，以權(quán)利制約權(quán)力，恢復(fù)農(nóng)民城鎮(zhèn)化主體的地位，促進(jìn)政府與社會的有效互動，提高民眾對政府的信任。

另一方面，縣級黨委作為地方的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持對縣域單位的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。同時更應(yīng)堅(jiān)持黨政分開的原則，還重大事項(xiàng)的決策權(quán)與人事任免權(quán)于縣級人大，還行政決策與行政執(zhí)法權(quán)于縣級政府，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化建設(shè)。這樣不僅有利于解決黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的法律地位和法定職能不相統(tǒng)一的問題，同時也有利于提高縣級政府權(quán)力行使的效度，為縣級政府能力的建構(gòu)提供良好的制度環(huán)境和政策支持。

（二）縣級政府能力的建構(gòu)有賴于政府官員深層次行政價(jià)值觀的改變

新型城鎮(zhèn)化中，為解決1.0版城鎮(zhèn)化帶來的問題，首先應(yīng)從制度上改變政府系統(tǒng)內(nèi)的官員考核和激勵機(jī)制，改變以GDP為主的考核指標(biāo)。堅(jiān)持以人為本的新型城鎮(zhèn)化，更多體現(xiàn)為縣級政府對公眾需求的回應(yīng)程度，所以應(yīng)該加入農(nóng)民幸福指數(shù)和農(nóng)民生活穩(wěn)定程度的量化標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民“用腳投票”對縣級政府能力做出評價(jià)和選擇，并將之融入到縣級政府官員考核和激勵機(jī)制的體系中，為政府官員打造更為人性化和親民化的考核機(jī)制。

另外，2.0版新型城鎮(zhèn)化的順利推行，更為關(guān)鍵的是改變縣級政府官員的行政價(jià)值觀。一方面，可以通過宣傳教育的方法，改變縣級政府官員的管理理念和管理方式，從思想上意識到公眾的主體性以及權(quán)力回歸社會的重要性。另一方面，通過完善制度和法治化建設(shè)，將縣級政府能力建構(gòu)與政府績效同公眾的切身利益掛鉤。提高縣級政府能力與政府績效的契合度，改變以往的投資理念與資源開發(fā)的路徑，將重點(diǎn)放在解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地、財(cái)稅與戶籍等制度。這樣不僅可以緩和政府與公眾緊張的關(guān)系，提高政府公信力，也有利于提高縣級政府的管理水平。

（三）縣級政府的能力建構(gòu)依賴于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中路徑的選擇

2.0版城鎮(zhèn)化相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言，最大區(qū)別在于路徑的選擇?？h級政府能力建構(gòu)必須以現(xiàn)實(shí)中實(shí)際的需求為導(dǎo)向，可以選擇就地城鎮(zhèn)化，拋卻“被迫上樓”、“圈地運(yùn)動”的落后做法。保護(hù)現(xiàn)有村落，就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厣蛟旒s、節(jié)能、生態(tài)的新型農(nóng)村。在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，縣級政府應(yīng)該吸取城市的人才、資金、技術(shù)等資源，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)，打造規(guī)模化、機(jī)械化的新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。同時縣級政府通過發(fā)揮資源汲取能力，建立有效信息資源的共享機(jī)制，改變農(nóng)民的生活方式，促進(jìn)農(nóng)民的市民化，為農(nóng)民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，促進(jìn)其更快、更好地融入城市的生活。

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