摘 要 城市土地租金隨城市化發(fā)展而飛速攀升，“租殼經(jīng)濟(jì)”發(fā)展迅猛使城市大量農(nóng)村集體資產(chǎn)迅速增值，隨之備受關(guān)注的是“城中土豪村”的“小官大貪”現(xiàn)象。傳統(tǒng)治理方式并不能解決基層腐敗問題，而技術(shù)治理的創(chuàng)新性實(shí)踐起到良好成效。本文以廣州市天河區(qū)為例，探究技術(shù)治理在農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管中的內(nèi)在邏輯與成效、實(shí)踐中的局限性，以及提出相應(yīng)優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞 技術(shù)治理 農(nóng)村 集體資產(chǎn) 監(jiān)管 基層治理

基金項(xiàng)目：本研究為華南師范大學(xué)與廣州市天河區(qū)紀(jì)委合作課題《廣州市天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)監(jiān)管體系改革研究》及2017年廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項(xiàng)資金（pdjh2017b0143）和2016年華南師范大學(xué)研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（2016wkxm36）《技術(shù)賦權(quán)視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)作的內(nèi)部監(jiān)督研究》的課題階段性成果。

作者簡介：葉紫琪，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D922.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.372

一、引言

近年，廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)隨著快速城市化發(fā)展而飛速增長，天河區(qū)作為全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的排頭兵，一直為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。集體資產(chǎn)的“租殼經(jīng)濟(jì)” 發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，使得很多村成為名副其實(shí)的“城中土豪村”而備受關(guān)注。2016年天河區(qū)“土豪村”楊箕村回遷戶千圍宴就成為網(wǎng)絡(luò)熱議話題。龐大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，給廣大村民帶來豐厚福利和優(yōu)質(zhì)生活的同時(shí)，貪腐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象也令人堪憂。農(nóng)村基層干部“小官大貪”現(xiàn)象頻發(fā)，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失和廣大群眾利益受損，引起社會輿論的高度關(guān)注。據(jù)廣州市紀(jì)委報(bào)告顯示，近5年來已有101名村干部因貪污腐敗“落馬”，尤其是天河區(qū)冼村百億“村官”外逃事件，更是引發(fā)輿論高度關(guān)注，城中村出現(xiàn)的小官大貪讓人震驚。這些貪腐案件通常涉案金額巨大，對群眾和村集體的利益損害直接。頻見報(bào)端的消息，刺痛著民眾的神經(jīng)。群眾對農(nóng)村基層貪腐現(xiàn)象高度敏感，但往往因?yàn)榕e證困難，而難以為辦案提供有效幫助。

2016年1月習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上的講話指出，要推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處，維護(hù)群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實(shí)際成果 。無疑，基層反腐已經(jīng)成為我國當(dāng)前反腐高壓態(tài)勢下的工作重點(diǎn)和難點(diǎn)。究其原因，農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作是農(nóng)村基層腐敗的高發(fā)地帶。因此，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)行的監(jiān)管對于基層反腐具有關(guān)鍵性的現(xiàn)實(shí)意義。優(yōu)化基層治理方式，成為現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管工作的重要出路，技術(shù)治理應(yīng)運(yùn)而生。

二、實(shí)行技術(shù)治理的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）傳統(tǒng)治理方式存在的問題

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，在社會轉(zhuǎn)型期的今天，城市化的浪潮把不少鄉(xiāng)村變成城市，而鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理方式、治理思維和社會環(huán)境依然深刻影響著這些已然城市化的農(nóng)村。天河區(qū)村落文化歷史悠久，村落祭祀習(xí)俗、宗族文化在維系鄉(xiāng)里感情起到重要作用。宗族之間關(guān)系也影響著社區(qū)的穩(wěn)定。雖然近三十年，天河區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，村民的宗族意識逐漸被市民意識取代，但有些地方的宗族觀念依然存在。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提到，鄉(xiāng)村社會是一個(gè)熟人社會，基層社會形成“差序格局”，每個(gè)人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。在這種環(huán)境下，以宗族和血親為紐帶的群體會自然形成一個(gè)利益共同體，排斥著其它利益團(tuán)體。傳統(tǒng)的基層治理以村委會這一群眾性自治組織作為治理核心，使得村委會擁有巨大權(quán)力，村干部對村中大小事務(wù)具有極大的決定權(quán)而存在巨大尋租空間。天河區(qū)農(nóng)村實(shí)行“政經(jīng)分離”后，社區(qū)居委會承擔(dān)原村委會的政治公共服務(wù)職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作?；鶎又卫眢w制發(fā)生創(chuàng)新性改變，但治理方式仍然存在極大的路徑依賴。農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作涉及物業(yè)租賃招投標(biāo)、物業(yè)租金收支等直接影響群眾利益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的干部則擁有較大的權(quán)力。雖然為規(guī)范集體資產(chǎn)運(yùn)作，各級政府陸續(xù)出臺相關(guān)制度文件規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織物業(yè)招投標(biāo)和財(cái)務(wù)管理等，但由于信息不對稱等原因，群眾質(zhì)疑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織干部“暗箱操作”為自己和宗族謀利，基層腐敗問題嚴(yán)峻，關(guān)于集體資產(chǎn)的群眾上訪數(shù)量多，導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，基層不穩(wěn)定因素增加。

（二）“技術(shù)+制度”的監(jiān)管模式創(chuàng)新

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也飛速壯大，“城中土豪村”基層村官貪腐集體資產(chǎn)的“小官大貪”現(xiàn)象，嚴(yán)重不利于基層穩(wěn)定。因此，天河區(qū)著力加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)運(yùn)行的管理和監(jiān)督，創(chuàng)新基層集體資產(chǎn)監(jiān)管的治理方式。在筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如圖1，目前天河區(qū)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管已建立成較為嚴(yán)密的制度網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行內(nèi)外部主體監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)管由多個(gè)行政部門聯(lián)動負(fù)責(zé)，內(nèi)部監(jiān)督由村改制公司（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革成資產(chǎn)公司化經(jīng)營）內(nèi)部監(jiān)督主體發(fā)揮作用，建構(gòu)嚴(yán)密的組織監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，并以制度化的形式規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作行為。

除了制度網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，天河區(qū)還創(chuàng)新開展“技術(shù)+制度”的監(jiān)管模式，搭建技術(shù)平臺對農(nóng)村集體資產(chǎn)交易和財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作“上墻上機(jī)上網(wǎng)”的公開，使得群眾有更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這種模式自2014年技術(shù)平臺陸續(xù)搭建以來，獲得群眾熱烈反響。技術(shù)治理的創(chuàng)新，有效地規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作，同時(shí)增進(jìn)基層干群互信、促進(jìn)基層穩(wěn)定。

天河區(qū)雖然走在全國前列，利用信息技術(shù)公開透明進(jìn)行基層防腐反腐，但這種創(chuàng)新性實(shí)踐仍處于初級階段，需要對這種技術(shù)治理的內(nèi)在機(jī)理和成效進(jìn)行分析，了解目前存在的不足及原因，就此提出優(yōu)化技術(shù)治理方式的對策。這對于實(shí)現(xiàn)我國基層農(nóng)村治理現(xiàn)代化、完善基層農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作監(jiān)管具有重要的理論意義。同時(shí)亦具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：廣州市天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革走在全國的前列，天河區(qū)作為廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易經(jīng)濟(jì)體量最大的行政區(qū)，其情況具有復(fù)雜性和代表性，對其技術(shù)治理創(chuàng)新實(shí)踐的研究，一是可以為其他地區(qū)提供有效的經(jīng)驗(yàn)借鑒；二是可以進(jìn)一步完善廣州市天河區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展。

三、技術(shù)治理的內(nèi)在邏輯與成效

（一）技術(shù)治理內(nèi)在邏輯

本研究中的技術(shù)治理是指天河區(qū)為規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作而進(jìn)行監(jiān)督和管理等信息技術(shù)手段的總稱，包括短信平臺、網(wǎng)站平臺和微信平臺，如圖2。

短信平臺：“天河農(nóng)村三資”短信平臺僅對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東 進(jìn)行權(quán)限開放。在各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記在冊的股東，手機(jī)號直接綁定政府“三資” 服務(wù)平臺，隨時(shí)接收到“三資”動態(tài)，包括招投標(biāo)交易、物業(yè)續(xù)租及月度季度的所在經(jīng)濟(jì)社收支信息。這一平臺主動為股東提供必要的集體資產(chǎn)運(yùn)作動態(tài)信息，使得每一個(gè)相關(guān)利益者都可以低成本地成為集體資產(chǎn)監(jiān)督者。

網(wǎng)站平臺：天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作監(jiān)管的技術(shù)核心。由三部分組成，分別是天河區(qū)村改制公司三資交易中心的官方網(wǎng)站（以下簡稱“‘三資交易網(wǎng)”）、天河區(qū)村改制公司財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺（以下簡稱“財(cái)務(wù)監(jiān)管網(wǎng)”）、天河區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)信息公開平臺（以下簡稱“黨風(fēng)廉政網(wǎng)”）。其中，“三資”交易網(wǎng)公布關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)交易的最新政策法規(guī)及每一集體物業(yè)交易前后的信息更新，包括對區(qū)內(nèi)的“三資”交易進(jìn)行招標(biāo)公告、中標(biāo)公示、失敗結(jié)果公示和交易成功后的合同公示等，無用戶權(quán)限設(shè)置，信息對全社會公開。財(cái)務(wù)監(jiān)管網(wǎng)僅對政府監(jiān)管部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”負(fù)責(zé)人開放，集體資產(chǎn)交易形成的合同數(shù)據(jù)直接轉(zhuǎn)入該系統(tǒng)進(jìn)行管理，按合同收款，記錄各村改制公司各項(xiàng)集體資金收與支的情況，政府直接從賬面進(jìn)行監(jiān)管。黨風(fēng)廉政網(wǎng)則用以公布全區(qū)25個(gè)村改制公司黨務(wù)、事務(wù)和財(cái)務(wù)信息，除黨務(wù)和事務(wù)對全社會開放外，相應(yīng)的財(cái)務(wù)信息僅對所在村改制公司股東開放權(quán)限。三個(gè)網(wǎng)站平臺互聯(lián)互通，構(gòu)成了集體資產(chǎn)交易前中后三階段的關(guān)鍵信息無縫鏈接與更新。

微信平臺：“天河農(nóng)村三資”的官方微信平臺僅對登記在冊的股東開放權(quán)限，信息內(nèi)容與網(wǎng)站平臺掛鉤，定期公布“三資”交易信息和股東所在經(jīng)濟(jì)社的財(cái)務(wù)收支狀況。

天河區(qū)通過這些信息平臺構(gòu)建起信息共享網(wǎng)絡(luò)，將農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作過程中的黨務(wù)、事務(wù)和財(cái)務(wù)放在陽光下。財(cái)務(wù)情況僅對村改制公司（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）工作人員、股東和政府相關(guān)部門進(jìn)行權(quán)限開放，保障必要的資產(chǎn)安全性。除此之外的黨務(wù)和事務(wù)，包括招投標(biāo)信息和物業(yè)續(xù)租等“三資”交易和管理信息皆對全社會公開。信息共享機(jī)制打破了原來集體經(jīng)濟(jì)組織干部的信息壟斷，增大了尋租成本，讓廣大群眾參與到陽光透明的信息監(jiān)管當(dāng)中。網(wǎng)站平臺建構(gòu)起完整的集體資產(chǎn)交易前中后期信息公開鏈條，實(shí)現(xiàn)全環(huán)節(jié)關(guān)鍵信息“上網(wǎng)”，短信平臺和微信平臺則是網(wǎng)站平臺的補(bǔ)充，多渠道多方式滿足信息獲取需求。

（二）技術(shù)治理的成效

1. 政治成效

在未實(shí)行技術(shù)治理前，村干部對農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置具有絕對的信息優(yōu)勢。村干部存在較大的自由裁量權(quán)甚至是尋租空間，使有宗族關(guān)系或血緣姻親關(guān)系的村民比其他村民獲得更多的知情權(quán)和承租資源。從資產(chǎn)交易的審核拍板、制定標(biāo)準(zhǔn)、流程到最終的交易、資產(chǎn)的收支都為少數(shù)人控制。在這種治理模式下，屬于全體村民的集體資產(chǎn)卻只能由少數(shù)人所壟斷操控。而加入技術(shù)治理手段后，從源頭上打破信息的不對稱性。所有股東可以通過信息技術(shù)平臺獲得集體資產(chǎn)的運(yùn)作信息，每個(gè)相關(guān)利益者都是參與者、監(jiān)督者。技術(shù)治理賦予村民股東和社會成員更多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)運(yùn)作拓寬公民參與渠道。技術(shù)治理在“互聯(lián)網(wǎng)+反腐”的時(shí)代背景下，真正發(fā)揮群眾的主體作用，為我國農(nóng)村治理的現(xiàn)代化提供一條行之有效的創(chuàng)新路徑。

2. 經(jīng)濟(jì)成效

“三資”交易通過市場競爭實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)村集體資產(chǎn)提供廣闊的增值空間。同時(shí)，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，陽光透明的規(guī)范化運(yùn)作，營造“公平、公正、公開”的交易環(huán)境。由于市場信息透明度的增強(qiáng)，吸引眾多有勢力的投資者前來競投。高端、優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進(jìn)駐，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁活力，極大推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。技術(shù)治理使得信息陽光共享，在很大程度上為天河區(qū)甚至廣州市的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)筑良好的營商環(huán)境做出重要貢獻(xiàn)。

技術(shù)治理的關(guān)鍵是信息公開，“陽光是最好的防腐劑”，這對于農(nóng)村集體資產(chǎn)起到很好的防腐反腐作用。交易平臺啟用前三年，天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)腐敗案件數(shù)16件，涉案人員16人。交易平臺啟用后，交易在陽光下進(jìn)行，腐敗案件大幅下降，全區(qū)腐敗案件數(shù)3件，涉案3人 。這說明，技術(shù)治理成為城市中農(nóng)村“村官”監(jiān)管和反腐的重要手段，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)監(jiān)管中反腐成效明顯，打破既定的利益輸送鏈條，防止集體資產(chǎn)流失。技術(shù)化治理模式促使天河區(qū)集體資產(chǎn)管理逐步規(guī)范化，集體物業(yè)增值明顯。資產(chǎn)的保值增值、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的不斷激發(fā)，是群眾分享發(fā)展成果、滿意農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理的源泉。

3. 社會成效

技術(shù)治理打破原來的“人治”模式，將信息壟斷轉(zhuǎn)化為信息公開，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的干部由原來操控集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)變到管理集體資產(chǎn)、服務(wù)集體資產(chǎn)經(jīng)營，群眾也轉(zhuǎn)變成監(jiān)督者和利益共享者。在對村民股東進(jìn)行滿意度問卷調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，群眾對于實(shí)行技術(shù)治理后的滿意度較高。群眾在對“三資”交易平臺等技術(shù)平臺實(shí)行前后的資產(chǎn)監(jiān)管滿意度評分（滿分為10）中，實(shí)行平臺前的均分是7.24，實(shí)行平臺后是9.18。這說明技術(shù)治理的成效顯著，有助于提升群眾對于集體資產(chǎn)運(yùn)作的信心。實(shí)行技術(shù)治理以來，村民上訪信訪事項(xiàng)較之前大幅減少，特別是涉農(nóng)群體性上訪事件銳減。信息的互通增進(jìn)干群的互信，農(nóng)村集體將更多精力集中在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)而非相互猜忌的內(nèi)耗，使得基層農(nóng)村更趨穩(wěn)定，農(nóng)村集體的合作意識增強(qiáng)。

四、技術(shù)治理在實(shí)踐中的局限性

技術(shù)治理為基層農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作提供新的有效路徑，帶來明顯的政治、經(jīng)濟(jì)和社會成效。然而天河區(qū)這種新嘗試從2014年開始實(shí)施至今僅僅四年，在實(shí)踐過程中仍然存在一些局限性。

（一）技術(shù)治理未能防止利益合謀產(chǎn)生的圍標(biāo)行為

圍標(biāo)串標(biāo)行為是目前天河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理中的一個(gè)難點(diǎn)問題。信息技術(shù)打破信息不對稱造成的信息壟斷和利益壟斷，公開透明交易全過程信息，然而卻未能防止圍標(biāo)行為。圍標(biāo)現(xiàn)象具體表現(xiàn)為競投個(gè)體為達(dá)到利益最大化而相互合謀，影響正常招投標(biāo)。合謀的競投人在正規(guī)流程下相互串通，使得對方放棄投標(biāo)，由一家競投人出價(jià)，最后以底價(jià)最低價(jià)獲得承租權(quán)；或者競投人之間相互串通，在不同競投場次中放棄競價(jià)以成全對方，實(shí)現(xiàn)“雙贏”最低價(jià)底價(jià)承租權(quán)。雖然圍標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā)，但由于舉證困難、懲罰機(jī)制不健全等原因?qū)医恢埂＞科湓?，目前的技術(shù)治理模式僅進(jìn)行招標(biāo)前的信息公開、投標(biāo)結(jié)果公開，而最關(guān)鍵的投標(biāo)環(huán)節(jié)則在線下進(jìn)行。競投人之間面對面的接觸為投標(biāo)合謀提供機(jī)會。